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推行部門預(yù)算的思路與做法
強(qiáng)化預(yù)算管理推行部門預(yù)算
改革開放二十多年來，通過各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)體制改革使我國社會經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了深刻的變化，但是財(cái)政管理體制雖幾經(jīng)改革，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的財(cái)政預(yù)算制度的基本框架始終未能從根本上觸動。改革現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算編制模式，范文先生網(wǎng)，全國公務(wù)員公同的天地www wmxz.cn建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算編制模式已成為當(dāng)前和今后財(cái)政預(yù)算改革的一個(gè)重要任務(wù)。為加快××縣財(cái)政預(yù)算管理改革步伐，規(guī)范預(yù)算分配辦法，提高預(yù)算分配的科學(xué)性和透明度，我們在近幾年來細(xì)編預(yù)算的基礎(chǔ)上，從前年開始，對編制部門預(yù)算進(jìn)行了有效的探索，使預(yù)算編制達(dá)到科學(xué)、合理、透明、公正并具可操作性，體現(xiàn)預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。下面就我們的一些做法與體會與大家進(jìn)行交流探討。
一、充分認(rèn)識編制部門預(yù)算的意義
部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式。當(dāng)前推行部門預(yù)算有利于《預(yù)算法》的貫徹執(zhí)行，《預(yù)算法》明確規(guī)定“中央政府預(yù)算由中央各部門預(yù)算組成”、“地方各級政府預(yù)算由本級各部門的預(yù)算組成”，但在實(shí)際執(zhí)行中部分項(xiàng)目不能細(xì)化到部門，因此這是認(rèn)真貫徹《預(yù)算法》的要求；同時(shí)，推行部門預(yù)算，有利于人大及其常委會履行對財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督；有利于預(yù)算編制的公開、公平、公正，提高政府預(yù)算的透明度，加強(qiáng)廉政建設(shè)；有利于強(qiáng)化預(yù)算觀念，提高預(yù)算管理水平；有利于貫徹落實(shí)“依法治國”方針，促進(jìn)財(cái)政法制建設(shè)，規(guī)范政府行為，依法行政、依法治財(cái)。
二、我縣編制部門預(yù)算的指導(dǎo)思想和原則
我們在推行編制部門預(yù)算中總的指導(dǎo)思想是以全國、全省財(cái)政工作會議有關(guān)精神為指導(dǎo)，繼續(xù)貫徹執(zhí)行積極的財(cái)政政策，按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，合理界定預(yù)算管理職能，積極推進(jìn)預(yù)算管理改革，早編、細(xì)編預(yù)算，規(guī)范預(yù)算編制管理，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。保證科技、教育、農(nóng)業(yè)等法定支出的需要，保證關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局和推進(jìn)城市化進(jìn)程等重點(diǎn)支出需要；努力節(jié)減行政經(jīng)費(fèi)支出，繼續(xù)規(guī)范財(cái)政管理，完善預(yù)算外資金收支兩條線管理辦法，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金綜合平衡，以增強(qiáng)預(yù)算宏觀調(diào)控能力，提高財(cái)政資金運(yùn)行質(zhì)量和效益，促進(jìn)本縣經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
根據(jù)以上指導(dǎo)思想，在編制部門預(yù)算中，我們確定了編制部門收支預(yù)算的幾個(gè)原則：
�。ㄒ唬┰谡�(cái)力安排上，繼續(xù)實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算。從年月份起，××縣根據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》以及新預(yù)算會計(jì)制度要求，開始在縣級行政事業(yè)單位中進(jìn)行綜合財(cái)政管理辦法，對行政事業(yè)單位產(chǎn)財(cái)政補(bǔ)助收入和其他各類收入實(shí)行統(tǒng)一管理，相繼制定了《××縣預(yù)算外資金管理辦法》及實(shí)施細(xì)則、《××縣縣級行政事業(yè)單位經(jīng)常性支出包干辦法》、《××縣預(yù)算外資金統(tǒng)籌辦法》等規(guī)定，對預(yù)算內(nèi)外財(cái)力統(tǒng)一作為政府可支配財(cái)力進(jìn)行安排。財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、財(cái)政預(yù)算外專戶核撥資金和其他收入統(tǒng)一作為單位預(yù)算收入；對單位的支出需求，除法定剛性支出外，原則上確定一個(gè)人均收入標(biāo)準(zhǔn)，先由財(cái)政專戶核撥資金和其他收入安排，不足部分再考慮財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款。在編制部門預(yù)算時(shí)，各部門、單位將所有資金都作為預(yù)算可安排資金，統(tǒng)統(tǒng)匯編到一個(gè)部門綜合預(yù)算中統(tǒng)籌安排使用，有效解決預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和單位其他資金安排使用幾張皮的問題，有利于提高資金的綜合效益，更好地保證事業(yè)發(fā)展對資金的需要，同時(shí)也有效地提高了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。
（二）在支出安排順序上，著力體現(xiàn)公共財(cái)政要求。在量入為出、收支平衡的前提下，按照統(tǒng)籌兼顧、有保有壓、突出重點(diǎn)的要求，支出預(yù)算安排順序上首先確保需由財(cái)政供給的人員經(jīng)費(fèi)等剛性支出和國家政權(quán)機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)需要；其次確保下崗分流財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的安置資金、下崗職工基本生活、失業(yè)救濟(jì)金和城鄉(xiāng)最低生活保障等社會保障支出；再次要按照有關(guān)法律規(guī)定，增加科技、教育、農(nóng)業(yè)等法定支出需要；最后是對推進(jìn)城市化進(jìn)程、加快縣城重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)所必需的資金盡力確保。同時(shí)，在編制單位支出預(yù)算時(shí)，要求各部門在支出預(yù)算安排上積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，大力壓縮對競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域的投入；增加對公益型、基礎(chǔ)性設(shè)施的投入；對服務(wù)型事業(yè)通過部分或全部采用市場機(jī)制運(yùn)作推向市場。
（三）在預(yù)算編制方法上，完善零基預(yù)算辦法。一直來，××縣對人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行的是零基預(yù)算辦法，對部門的經(jīng)常性支出預(yù)算按照“人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)、公用業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)按定額”的原則編制。推行部門預(yù)算后，我們對事業(yè)發(fā)展所需的修繕購置和建設(shè)支出等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算安排，也采取了零基預(yù)算辦法，分輕重緩急安排項(xiàng)目，落實(shí)經(jīng)費(fèi)，徹底打破各部門“基數(shù)增長”的粗放型預(yù)算編制方法，由單位在確保本部門收支平衡的基礎(chǔ)上，提出積極穩(wěn)妥的總體預(yù)算收支方案，以真正按實(shí)際需要和財(cái)力可能來安排各項(xiàng)支出預(yù)算，以利于不斷調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，緩解財(cái)政支出矛盾，更有效地發(fā)揮財(cái)政對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀調(diào)控作用。
�。ㄋ模┰谥С鲱A(yù)算追加上，硬化預(yù)算約束。根據(jù)以往年度預(yù)算編制情況，在預(yù)算確定以后，普遍出現(xiàn)頻繁追加支出現(xiàn)象，即所謂的“一年預(yù)算，預(yù)算一年”，不僅嚴(yán)重影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性，而且使財(cái)政部門常年陷入調(diào)整追加預(yù)算的煩瑣事務(wù)中，難以抽出時(shí)間和精力加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督、研究事關(guān)全局和長遠(yuǎn)的理財(cái)戰(zhàn)略。針對這種情況，我們在推行編制部門預(yù)算時(shí)，要求各部門認(rèn)真全面地按照行政任務(wù)和事業(yè)計(jì)劃的要求，完整地編制部門收支預(yù)算，對列入政府工作計(jì)劃的任務(wù)給予必要的經(jīng)費(fèi)保障，同時(shí)，由政府嚴(yán)格進(jìn)行崗位責(zé)任制考核，杜絕爭取經(jīng)費(fèi)不辦事現(xiàn)象的發(fā)生。部門預(yù)算一經(jīng)縣人民代表大會通過，各部門必須嚴(yán)格執(zhí)行，除不可預(yù)見的突發(fā)性事項(xiàng)造成的必不可少的開支需報(bào)經(jīng)縣人大批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算外，其他支出項(xiàng)目財(cái)政當(dāng)年不再追加。財(cái)政批復(fù)預(yù)算后，項(xiàng)目之間、科目之間按核定預(yù)算辦理，由于客觀原因變化，確有必要調(diào)整的，也需書面報(bào)送，進(jìn)行審批，以強(qiáng)化預(yù)算約束。
三、編制部門預(yù)算的一些具體做法
實(shí)行部門預(yù)算，即一個(gè)部門的所有經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算在一本預(yù)算內(nèi)集中反映，預(yù)算的內(nèi)容不僅具體到部門，而且要具體到部門下屬各單位，更加詳細(xì)地確定和規(guī)范部門及下屬單位預(yù)算收支的項(xiàng)目和內(nèi)容，全面地發(fā)揮財(cái)政分配資金的職能作用，而不是將政府預(yù)算支出切塊分割到各部門，由各部門自行分配。因此，部門預(yù)算是財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)，單位預(yù)算是部門預(yù)算的基礎(chǔ)。部門預(yù)算由主管部門本級預(yù)算（通常所稱一級單位）和所屬單位預(yù)算（通常稱二級單位或基層單位）組成。部門預(yù)算既包括行政單位預(yù)算，又包括其下屬的事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般預(yù)算收支計(jì)劃，又包括政府基金預(yù)算收支計(jì)劃；既包括經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)預(yù)算，又包括專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算；既包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)收支計(jì)劃，又包括財(cái)政預(yù)算外核撥資金收支計(jì)劃和部門其他收支計(jì)劃。針對上述各種預(yù)算收支，我們的具體編制方法為：
（一）部門一般預(yù)算收入的編制
應(yīng)繳收入預(yù)算的編制。應(yīng)繳收入指部門應(yīng)繳預(yù)算款（如納入預(yù)算管理的政府性基金、罰沒收入、行政性收費(fèi)收入等）和應(yīng)繳財(cái)政專戶款。各部門在編制應(yīng)繳收入預(yù)算時(shí)，以實(shí)事求是為原則，如實(shí)反映收入情況，科學(xué)合理地制定本部門的收入預(yù)測計(jì)劃。
一般預(yù)算收入預(yù)算的編制。一般預(yù)算收入包括財(cái)政補(bǔ)助收入（撥入經(jīng)費(fèi)）、事業(yè)收入、上級補(bǔ)助收入、附屬單位繳款和其他收入。對財(cái)政補(bǔ)助收入，由本部門根據(jù)上年支出的實(shí)績及財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)年實(shí)際情況提出需財(cái)政補(bǔ)助額度；對事業(yè)收入，由各部門根據(jù)自身應(yīng)繳專戶收入的執(zhí)收情況，提出安排意見；上級補(bǔ)助收入、附屬單位繳款要按照有關(guān)財(cái)務(wù)政策和上級規(guī)定依據(jù)進(jìn)行編制。
．�？钍杖腩A(yù)算的編制
對�？钍杖胗刹块T分不同性質(zhì)、來源的資金項(xiàng)目分項(xiàng)填報(bào)，對收入增減變化影響較大的，由編制單位說明具體原因。
�。ǘ┎块T支出預(yù)算的編制
部門支出預(yù)算分為經(jīng)常性支出預(yù)算和專項(xiàng)支出預(yù)算。支出預(yù)算的編制由部門按照零基預(yù)算的原則編制。
�。�(jīng)常性支出預(yù)算的編制。
�。ǎ┤藛T經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算的編制。按所屬單位在編人數(shù)和縣以上確定的工資標(biāo)準(zhǔn)和津貼、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)編制，包括按上述規(guī)定應(yīng)給予干部職工的基本工資、津貼、獎(jiǎng)金等個(gè)人工資性支出和離退休人員生活費(fèi)，其中定額福利、保障費(fèi)（包括教育經(jīng)費(fèi)、福利費(fèi)、公積金、殘疾人就業(yè)保障金、失業(yè)金、住房補(bǔ)貼等）按定額編制。
�。ǎ┕脴I(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算的編制。公用業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)包括一般的公務(wù)費(fèi)、一般業(yè)務(wù)費(fèi)、零星設(shè)備購置費(fèi)、零星修繕費(fèi)和其他費(fèi)用等。一般公用業(yè)務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)各機(jī)關(guān)單位的業(yè)務(wù)量進(jìn)行劃分，按不同檔次制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，由部門以規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編制。其中車輛保險(xiǎn)、養(yǎng)路費(fèi)、車輛費(fèi)用按預(yù)算車均定額編制。對預(yù)算內(nèi)外資金進(jìn)行匹配的單位按標(biāo)準(zhǔn)分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外二塊經(jīng)費(fèi)來保障。
�。畬ｍ�(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算的編制。
專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算分政府采購支出預(yù)算、基本建設(shè)支出預(yù)算和其他專項(xiàng)支出預(yù)算。
（）政府采購支出預(yù)算的編制。單位在編制預(yù)算中凡屬政府采購目錄的項(xiàng)目均納入政府采購支出預(yù)算，包括在經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)中購置的單價(jià)在萬元以下和單價(jià)在萬元以上需財(cái)政另行安排購置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)兩部分。政府采購計(jì)劃一經(jīng)確定由政府采購中心分期分批統(tǒng)一組織實(shí)施。
�。ǎ┗窘ㄔO(shè)支出預(yù)算的編制。基本建設(shè)支出預(yù)算是指行政事業(yè)單位通過預(yù)算安排建設(shè)資金的基建項(xiàng)目。對新建項(xiàng)目，由部門編制可行性報(bào)告并作詳盡說明；對續(xù)建項(xiàng)目由部門根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和資金到位情況、完成投資情況等指標(biāo)進(jìn)行編制。
對財(cái)政安排資金的基本建設(shè)項(xiàng)目支出預(yù)算，從立項(xiàng)開始必須嚴(yán)格按基本建設(shè)程序辦理，納入財(cái)政基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理。
（）其他專項(xiàng)支出預(yù)算的編制。
上述以外的各種專項(xiàng)支出預(yù)算，包括納入專項(xiàng)管理的經(jīng)費(fèi)支出和企業(yè)挖革改、科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)以及教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文體廣播等事業(yè)性專項(xiàng)支出。這些除編制專項(xiàng)預(yù)算外，還需提供詳細(xì)的項(xiàng)目情況說明。
對于上級要求配套的和政府已確定的支出項(xiàng)目或既定政策，也需逐一提供有關(guān)依據(jù)。
四、部門預(yù)算的編制程序
我們在預(yù)算布置、各部門上報(bào)的基礎(chǔ)上，按預(yù)算管理改革的要求，集中時(shí)間，集中力量進(jìn)行編審，并在預(yù)算編制管理上實(shí)行一個(gè)口子對外，在財(cái)政內(nèi)部統(tǒng)一由預(yù)算科負(fù)責(zé)編審，提出縣級綜合財(cái)政預(yù)算建議，按程序報(bào)縣政府確定和縣人大批準(zhǔn)后，直接批復(fù)各部門據(jù)以執(zhí)行。預(yù)算編制實(shí)行“兩上兩下”形式。由于預(yù)算草案編制是按“零基數(shù)法”和部門預(yù)算來進(jìn)行編制的，行政管理費(fèi)和各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的預(yù)算安排數(shù)都是應(yīng)下達(dá)到各單位的實(shí)際數(shù)。因此，預(yù)算草案一經(jīng)人代會審議通過后，就能在很短的時(shí)間內(nèi)下達(dá)到各單位，預(yù)算的分解下達(dá)就比較簡單，也更便于操作。
五、需進(jìn)一步探索解決的幾個(gè)問題
通過兩年的推行編制部門預(yù)算實(shí)踐，我們感到雖然在制度上已使預(yù)算安排和編制上逐步程序化、規(guī)范化，在實(shí)際操作上也取得了一些有效的嘗試和探索經(jīng)驗(yàn)，但還有一些問題需要進(jìn)一步探索解決：
一是預(yù)算編制、審批周期太短。我們目前編制部門預(yù)算從各部門上報(bào)建議數(shù)到人代會后下達(dá)預(yù)算的“兩上兩下”時(shí)間總共不到半年，而國外一些市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的預(yù)算編制、審批周期一般為一年，財(cái)政部門與各部門間還有一個(gè)個(gè)月左右的磋商期，以保證預(yù)算的科學(xué)性和透明度。因此建議在每年月份人代會批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算草案后即開始編制下一年度預(yù)算，增加的個(gè)月時(shí)間主要進(jìn)行各部門與財(cái)政部門的磋商和科學(xué)論證，保證有足夠的時(shí)間來安排經(jīng)費(fèi)。
二是部門預(yù)算的編制還缺乏有力依據(jù)。編制部門預(yù)算應(yīng)主要有三個(gè)依據(jù)，既相關(guān)法律、部門年度中心工作、經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，而我們目前的定額標(biāo)準(zhǔn)往往是參照幾年來的開支水平來確定一個(gè)相對合理的支出標(biāo)準(zhǔn)，這樣標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一了，但各部門之間由于工作量、工作任務(wù)、工作性質(zhì)的不同，也會導(dǎo)致一些不平衡。因此建議國家能夠盡快制定部門預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)，建立法定的“零基預(yù)算”制度。
三是部門預(yù)算與國庫改革未能協(xié)調(diào)一致。實(shí)行部門預(yù)算，預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)雖然統(tǒng)一了，但財(cái)政資金仍在多頭撥付和逐級層層轉(zhuǎn)撥，財(cái)政將預(yù)算資金撥付到一級預(yù)算單位賬戶后，一級預(yù)算單位如何再下?lián)苤劣每顔挝唬每顔挝挥秩绾问褂�，�?cái)政部門無法實(shí)施全程監(jiān)控。因此需要我們加快推行國庫單一賬戶管理，實(shí)行國庫集中支付，同時(shí)要切實(shí)發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能，加強(qiáng)財(cái)政資金撥付使用中的各種監(jiān)督
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