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順德婦女參與基層民主治理的調(diào)研報告
順德婦女參與基層民主治理的調(diào)研報告
順德區(qū)婦女聯(lián)合會
編者按：
男女平等是我國的基本國策，在構(gòu)建國家治理體系及實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的語境下，提高婦女在基層民主治理的參與比例及能力也有了新的內(nèi)涵。省婦聯(lián)在2017年全省婦女參與基層治理工作珠三角片區(qū)推進(jìn)會上提出，推進(jìn)婦女參與基層治理工作，一是省委、省政府作為夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、促進(jìn)社會和諧的重要內(nèi)容；二是歷年來婦女在基層治理中發(fā)揮重要作用，取得顯著成效，需不能斷加強(qiáng)及推廣�；趮D女在基層治理中的重要性，本欄目特推《順德婦女參與基層民主治理的調(diào)研報告》，為婦女參與基層治理提供地方實踐經(jīng)驗。
一 課題立意
構(gòu)建國家治理體系與實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，是黨中央提出的戰(zhàn)略目標(biāo)。作為國家治理現(xiàn)代化的底層微觀設(shè)計，基層的治理現(xiàn)代化對國家治理現(xiàn)代化具有重要的基礎(chǔ)性支撐作用，直接影響著國家治理現(xiàn)代化的整體績效�；鶎游挥趪液蜕鐣慕粫c(diǎn)，是社會治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，選好“領(lǐng)頭人”，做好共治、善治、德治，將有利于打牢基層治理的基石。
2016年11月，順德農(nóng)村工作會議召開，出臺了《順德區(qū)委區(qū)政府關(guān)于加快農(nóng)村建設(shè)加強(qiáng)農(nóng)村管理的意見》及10個配套文件，涵蓋基層黨建、基層治理、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理、新農(nóng)村建設(shè)等方面的內(nèi)容，是新時期順德基層治理的總綱領(lǐng)，其范圍之廣、力度之大，前所未有。
同時，隨著上千億基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入，5年后順德將有過半的鎮(zhèn)（街道）通地鐵，城市發(fā)展格局將迎來重大改變。政策的支持及交通的升級，為順德的基層發(fā)展擴(kuò)寬了空間、帶來了機(jī)遇，但同時也加大了挑戰(zhàn)。
怎么讓這些舉措真正“落地”、讓順德基層工作不是“擺平問題”而是“解決問題”？選用及培育到基層治理中的“領(lǐng)頭人”至關(guān)重要。而婦女占全國人口的半數(shù)以上，是基層治理不可忽視的關(guān)鍵力量，應(yīng)在基層治理中擁有相應(yīng)的參與權(quán)、話語權(quán)。如何提升和強(qiáng)化婦女在基層民主治理體系中的水平和能力，這是順德的必答題。
二 成績和問題
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順德區(qū)相關(guān)部門積極推動婦女參與基層民主治理，一是營造公開公平的民主治理環(huán)境。利用村（社區(qū)）行政服務(wù)中心將村居“兩委”成員納入管理范疇，以薪資和制度約束“兩委”成員，配合開展政務(wù)工作，推動權(quán)力透明化；引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織組建股份合作經(jīng)濟(jì)社，完善組織登記，將干部、財務(wù)管理及表決機(jī)制納入監(jiān)管范圍，通過股份社將集體經(jīng)濟(jì)分離出村（居）委事務(wù)，減少利益爭奪。二是婦代會改建婦聯(lián)工作順利完成，一大批女致富帶頭人、公益事業(yè)熱心人、大學(xué)生村官等優(yōu)秀婦女進(jìn)入到村居婦聯(lián)執(zhí)委隊伍，參與基層工作，進(jìn)入群眾視野。三是培育孵化婦女兒童社會組織共40個，蓬勃發(fā)展的女性社會組織成為基層婦女參與民主治理工作的重要渠道和平臺。
2017年4月，換屆選舉啟動后，順德區(qū)加大正面宣傳，引導(dǎo)婦女依法行使民主權(quán)利，積極參與選舉。借助非戶籍試點(diǎn)工作，多途徑推動非戶籍女性參加“兩委”換屆選舉，提高女性比例。以區(qū)村（社區(qū)）“兩委”換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室名義下發(fā)指導(dǎo)性文件《關(guān)于在2017年村（居）委會換屆中進(jìn)一步推進(jìn)婦女參與基層民主治理工作的通知》，提出具體要求和措施。換屆后，女村委會主任比例從1.85%提高到5.61%。
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婦女的發(fā)展，是社會的重要指標(biāo)，也是衡量社會進(jìn)步的一個尺度。婦女參政既是社會主義基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容和有效途徑，也是婦女政治地位提升的重要標(biāo)志。權(quán)力領(lǐng)域是否有婦女參與、以何種方式參與以及達(dá)到何種程度，其人數(shù)的多少是衡量婦女參政的關(guān)鍵性數(shù)據(jù)。而且，婦女的性別優(yōu)勢在于擅長溝通、做事認(rèn)真、考慮周到，婦女干部在基層民主治理工作中能夠起到“潤滑劑”的作用。
從縱向比較而言，順德婦女參政取得的成績是可喜的，但從橫向比較來看，順德婦女參與基層民主治理仍然存在許多急需解決的問題，主要表現(xiàn)在以下3個方面：
1.村居女干部數(shù)量比例低、正職少
2017年順德區(qū)205個村居“兩委”完成換屆，居委會成員中的女性比例只有29.93%，這一數(shù)據(jù)離《順德區(qū)婦女發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》制定的目標(biāo)值50%以上差距很大。村委會成員中的女性比例只有27.89%，也未達(dá)到規(guī)劃要求的30%以上。擔(dān)任村委會主任（一把手）的女性比例只有5.61%，遠(yuǎn)低于規(guī)劃要求的10%以上。
2.女干部在基層權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于邊緣化
從任職情況看，婦女在村居兩委中有“三多三少”現(xiàn)象：副職多、正職少；虛職多、實職少；“閑”職多、要職少。雖然實現(xiàn)了每個村居都至少有一名女性委員，但她們絕大多數(shù)是擔(dān)任村居婦聯(lián)主席、計生主任，職位單一。村居“兩委”分工時，女干部通常只分管計生、檔案和衛(wèi)生等工作。隨著計生工作的難度減輕，村（居）委會對婦女干部的重視度也隨之降低，婦女干部的號召力和認(rèn)同感被削弱。女干部沒有足夠的鍛煉和展示平臺，作用得不到充分的發(fā)揮，導(dǎo)致優(yōu)秀女干部難以涌現(xiàn)。
3.村居后備女干部嚴(yán)重不足
基層婦女在權(quán)力格局中的弱勢地位和邊緣化大大消減了婦女精英參與競選的積極性。年齡偏大、文化偏低，是順德村居女干部群體中的普遍現(xiàn)象，在村委會和“村改居”的居委會中尤為明顯。女黨員少、尤其是年輕女黨員數(shù)量匱乏，導(dǎo)致女干部源頭不足，選舉時只好“矮子里面挑高佬”。
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婦女權(quán)力的現(xiàn)實狀況與婦女所處的特定的經(jīng)濟(jì)、政治、文化背景和條件緊密關(guān)聯(lián)，影響婦女參政的因素復(fù)雜而多元，既有婦女自身因素，也有社會及選舉等客觀因素。就順德而言，婦女參與基層民主治理受限的主要因素有以下3個方面：
1.傳統(tǒng)的性別觀念根深蒂固
一方面，基層群眾對婦女的角色定位仍然是“賢妻良母”“男主外、女主內(nèi)”模式，很多男性認(rèn)為婦女只要在家干農(nóng)活、做家務(wù)、帶孩子，相夫教子就好，不愿意婦女參與過多的社會公共事務(wù)，更不愿意婦女在政治上強(qiáng)過男人。而大部分婦女在家中處于從屬地位，她們自身也默認(rèn)社會對她們角色的定位，甚至認(rèn)為參政議政是男人的事情。傳統(tǒng)觀念的影響和婦女主體意識的缺乏，導(dǎo)致她們參與基層民主治理的意愿淡薄、議政熱情不高。同時，仍有相當(dāng)多的基層群眾認(rèn)為婦女缺乏擔(dān)當(dāng)精神，工作中怕得罪人、不敢碰硬、大局意識差、決斷力不夠、壓不住場，即使當(dāng)選也發(fā)揮不了太大作用，對婦女參與基層民主治理有抵觸和懷疑態(tài)度，對婦女擔(dān)任一把手更加態(tài)度消極。
2.基層民主治理制度尚未完善，利益爭奪和各種矛盾較為突出
現(xiàn)行的基層組織法雖然為保障婦女參政做出了相應(yīng)規(guī)定，比如“村民委員會中，婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額”“村民委員會中婦女應(yīng)有適當(dāng)比例”，但缺乏硬性條文，沒有一套可操作的程序制度做保證。許多基層組織在執(zhí)行培養(yǎng)選拔婦女的目標(biāo)規(guī)劃上，往往把“至少有一名女干部”理解為“只要一名女干部”。因為沒有明確規(guī)定婦女的人數(shù)，就無法找到婦女參與最廣泛的民主治理和民主決策的法定依據(jù)。同時，由于順德現(xiàn)有的97個居委會中，有75個是“村改居”，相關(guān)管理制度沒有因應(yīng)調(diào)整，選舉方式和管理辦法依然沿用村委會的模式。并且基層利益關(guān)系紛繁復(fù)雜，歷史遺留問題和矛盾層出不窮，存在較多的宗族關(guān)系割據(jù)和利益爭奪，導(dǎo)致婦女參與基層民主治理時承受壓力大、怕遭報復(fù)和沖擊家庭，不愿意去競爭或缺乏競爭力，導(dǎo)致這部分居委會中的女干部比例較低。
3.培養(yǎng)選拔女干部的力度不夠
女干部少、女一把手少、優(yōu)秀女干部少，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的重要原因是缺乏培養(yǎng)選拔女干部的機(jī)制支撐。一方面，村支書、主任對女干部的培養(yǎng)重視程度不足，認(rèn)為女干部只要抓好衛(wèi)計、婦女工作就行了，進(jìn)不進(jìn)班子無所謂，對培養(yǎng)女干部的重要性認(rèn)識不夠，更缺乏健全的培養(yǎng)機(jī)制。另一方面，相關(guān)部門往往把女干部配備當(dāng)成完成任務(wù)，換屆時倉促應(yīng)對，缺乏長期性、系統(tǒng)性的培養(yǎng)任用機(jī)制，并且沒有因應(yīng)男性和女性間的差異，進(jìn)行區(qū)分培養(yǎng)，制定相關(guān)措施，造成女干部數(shù)量不足、質(zhì)量不佳，青黃不接�，F(xiàn)有女干部也缺少傳、幫、帶意識，不想培養(yǎng)后備干部，害怕有競爭對手，怕丟了自己的飯碗。
三 對策建議
黨的十九大報告在“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”中提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。順德的基層治理應(yīng)根據(jù)《順德區(qū)委區(qū)政府關(guān)于加快農(nóng)村建設(shè)加強(qiáng)農(nóng)村管理的意見》及10個配套文件的要求，探索在黨建引領(lǐng)下的自治、法治、德治、管治相結(jié)合的協(xié)同治理模式，以制度營造公平公開的基層民主治理環(huán)境，依法依章推進(jìn)基層治理工作。
婦女在基層權(quán)力結(jié)構(gòu)中屬于邊緣階層。如果不從源頭上提供政策和制度保障，婦女的政治地位、參與基層民主治理的深度廣度就難以得到大幅度提升。毫無疑問，參與政治性組織和尋求法律保護(hù)是保證婦女政治權(quán)利實現(xiàn)的主要方式，但現(xiàn)有的居委會和村委會組織法有關(guān)婦女參政比例的規(guī)定多是倡導(dǎo)性而非強(qiáng)制性。順德作為一個縣區(qū)級政府，沒有制定相關(guān)法律的權(quán)力空間，但在健全女干部的培養(yǎng)、選拔、任用機(jī)制上可以主動作為。
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黨的十九大報告明確提出，到2035年，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到本世紀(jì)中葉，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化�；鶎又卫硎菄抑卫眢w系的重要組成部分，要從戰(zhàn)略高度深刻認(rèn)識到婦女在基層治理體系中的主要作用，采取切實措施讓更多女干部有機(jī)會脫穎而出。
首先，要按照“黨建帶婦建，婦建服務(wù)黨建”原則，把女干部、女黨員的培養(yǎng)、選拔工作納入黨建工作的整體計劃。針對“村民委員會成員中女性比例”“居民委員會成員中女性比例”“村委會主任中女性比例”三項婦女發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)，分別制定近期、中期和遠(yuǎn)期規(guī)劃，確保操作措施的連續(xù)性。其次，要明確鎮(zhèn)（街道）黨委及基層村（居）黨組織是推進(jìn)婦女參與基層民主治理的責(zé)任主體；要制定“村民委員會成員中女性比例”“居民委員會成員中女性比例”“村委會主任中女性比例”責(zé)任分解制度和經(jīng)費(fèi)投入計劃，落實責(zé)任目標(biāo)和任務(wù)。
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第一，要促使女干部靠出色的成績贏得群眾的認(rèn)可和支持。村（居）委會干部大多是票箱里選出來的，女干部能否在“優(yōu)勝劣汰”的競爭中立足，關(guān)鍵還是靠自身的水平和能力，而不能一味靠“政策傾斜”和“性別保護(hù)”。而能力、水平的提升，除了要實踐鍛煉、積累經(jīng)驗之外，接受系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)也非常重要。組織部門和婦聯(lián)系統(tǒng)應(yīng)對新當(dāng)選的村居“兩委”女性成員進(jìn)行持續(xù)的系統(tǒng)的培訓(xùn)，課程設(shè)置要接地氣、有針對性，在強(qiáng)化政治教育、提高政治修養(yǎng)的同時，要提升理論水平、分析解決問題、統(tǒng)籌管力和溝通交流的能力。對村居女一把手除了培訓(xùn)外，還要創(chuàng)造機(jī)會讓她們開闊視野、增長見識。
其次，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加大發(fā)展女黨員，尤其是年輕女黨員的力度。選拔有潛力的女黨員、女能手、女骨干，讓她們在村居承擔(dān)一定的工作任務(wù)，鍛煉其領(lǐng)導(dǎo)管理能力。要建立優(yōu)秀婦女干部信息庫，實行動態(tài)管理，從那些有致富本領(lǐng)、有熱心、有能力為群眾辦事的女青年和女大學(xué)生村官中，發(fā)掘一批優(yōu)秀人才作為后備力量進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)，作為村居主要領(lǐng)導(dǎo)干部的后備人選。
第三，要管好、用好女干部。結(jié)合女干部的能力特長、性格特質(zhì)給予合適的崗位和分工，最大限度地發(fā)揮女干部周到細(xì)致、親和力強(qiáng)的優(yōu)勢，為她們打造能夠展現(xiàn)才華、體現(xiàn)價值的工作舞臺；引導(dǎo)女干部依托社會組織，一同為群眾提供精細(xì)化的服務(wù)，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)、群眾自治的良性互動，倡導(dǎo)共治、善治、德治的理念。要加大女干部輪崗交流力度，使她們在更多的崗位上接受鍛煉，豐富閱歷和資歷，提高參政能力，增加群眾認(rèn)可度。
�。ㄈ榇寰計D女參政議政提供良好的輿論環(huán)境保障
要為婦女參政議政創(chuàng)造寬松的社會環(huán)境。村居婦女參政議政面臨來自家庭和社會的巨大壓力，需要一個和諧的輿論氛圍來弱化和消解人們對婦女從政的偏見和阻力；要引導(dǎo)婦女走出家門，積極關(guān)心集體事務(wù)，積極參與村委會、居委會、村民小組、村民代表的選舉，不斷提高知名度；要通過強(qiáng)大的輿論導(dǎo)向，讓村居選民知曉“村民委員會成員中女性比例”“居民委員會成員中女性比例”“村委會主任中女性比例”的重要意義，“非常清楚”上級對“每個村委會至少有一名女性成員”的要求，從而為婦女在換屆選舉中大膽“站出來”打下堅實基礎(chǔ)。
要積極宣傳婦女成功案例。發(fā)現(xiàn)和樹立一批有文化、懂經(jīng)營、會管理的優(yōu)秀女村官、女能人、女黨員，在各種媒體上大力宣傳她們的先進(jìn)事跡，充分釋放優(yōu)秀婦女的“明星效應(yīng)”，讓婦女既可“掃好一屋”，又能“掃天下”的特殊價值被社會所承認(rèn)，為群眾所知曉，為她們?nèi)蘸髤⒄h政奠定良好的輿論基礎(chǔ)，引導(dǎo)群眾把優(yōu)秀婦女選進(jìn)“兩委”班子，提高群眾對婦女干部參與社會事務(wù)管理的認(rèn)可和支持。
如果說鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的基礎(chǔ)，那么，占農(nóng)村居住人口過半的婦女就必須發(fā)揮在鄉(xiāng)村治理體系中的基礎(chǔ)性作用。作為全國先發(fā)地區(qū)的順德，完全可以在“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”中率先探索，彰顯順德責(zé)任，做出順德貢獻(xiàn)。
報告評述
云南大學(xué)社會工作研究所客座教授 陸德泉
《順德婦女參與基層民主治理的調(diào)研報告》提出了在未來5年間，城市發(fā)展的格局將帶來大變革，上千億的基建投資將帶來城鄉(xiāng)的更新改造。同時，區(qū)委區(qū)政府也提出加強(qiáng)農(nóng)村管理的要求，這為順德婦女參與基層民主治理帶來重大的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。報告總結(jié)了順德區(qū)婦女參與基層民主治理的成績：一是婦代會改建婦聯(lián)工作加強(qiáng)了婦聯(lián)工作在組織和制度上的執(zhí)行力；二是區(qū)婦聯(lián)推動了婦聯(lián)改革的社會治理創(chuàng)新，培育婦女兒童社會組織的孵化平臺，為婦女參與基層民主治理工作提供重要的平臺和渠道。在2017年的村（居）委會換屆選舉中，女性當(dāng)選村委會主任的比例增加了兩倍，從1.85%增加到5.61%。
報告也看到當(dāng)前婦女參與基層民主治理的不足。雖然《順德區(qū)婦女發(fā)展規(guī)劃（2011-2020）》已提出村（居）委會成員婦女應(yīng)占50%以上，婦女當(dāng)一把手應(yīng)占10%以上。但是，2017年的婦女當(dāng)村干的比例才接近30%，一把手的只有5.61%，與目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。值得注意的是，女性在村（居）委會擔(dān)任比較邊緣的職位，缺乏發(fā)揮和展示能力的機(jī)會。報告對婦女參與基層民主治理困境進(jìn)行了深刻的分析：一方面?zhèn)鹘y(tǒng)社會性別觀念制約了婦女自身參政議政的意愿，同時男性主導(dǎo)的參政議政文化左右了基層對女性領(lǐng)導(dǎo)的評價標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，選舉制度上缺乏對落實婦女干部名額的具體措施，傳統(tǒng)村落宗族政治錯綜復(fù)雜，讓有參政愿望的婦女也望而卻步。
報告提出了一系列在頂層設(shè)計的關(guān)鍵策略，包括把女干部和黨員納入黨建的整體計劃，建立女干部成長機(jī)制，為村居婦女參政議政提供良好的輿論環(huán)境保障等。筆者非常認(rèn)同落實保障婦女參政議政制度的頂層設(shè)計，但是在婦女參與基層民主治理的關(guān)鍵制度保障上，如何培育婦女參與的積極性和主體性更是重中之重。正如廣東省婦聯(lián)要求各級婦聯(lián)的工作重點(diǎn)要做好“五抓”：即抓思想政治引領(lǐng)、抓婦女作用發(fā)揮、抓服務(wù)與維權(quán)工作、抓兩個規(guī)劃重難點(diǎn)解決、抓基層婦聯(lián)組織力提升，這五抓的核心也是婦女參政議政的主體性所在。隨著順德的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、新型城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興下的城鄉(xiāng)格局帶來重大的變革，如果有關(guān)部門能夠把握好這些變革對順德婦女發(fā)展的挑戰(zhàn)、需求和機(jī)遇的變化，一定可以更好調(diào)動她們的積極性，培養(yǎng)婦女在參與基層民主治理的主體性。
要進(jìn)一步培育婦女參政議政的主體性，就需要進(jìn)一步打破傳統(tǒng)社會性別觀念和制度對婦女參與社會事務(wù)的制約。全國婦聯(lián)在過去幾年推動的啟璞項目在提高村“兩委”女干部綜合素質(zhì)和推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的能力，成果顯著。陜西婚姻家庭研究會從十多年開始，通過培育村級婦女組織，參與社區(qū)管理事務(wù)，逐步參與村委會選舉，再推動女村官培訓(xùn)等，以類社會工作的方法一步一步的陪伴婦女從婦女組織骨干、參與選舉到女村官成長，共同學(xué)習(xí)應(yīng)對男性文化主導(dǎo)的基層治理限制以及家庭和宗族內(nèi)部的束縛，為農(nóng)村婦女的共同發(fā)展努力。
順德在進(jìn)一步推進(jìn)婦女參與基層民主治理的態(tài)勢，已經(jīng)有一定的天時地利條件。原來婦聯(lián)已經(jīng)設(shè)計好清晰的制度目標(biāo)，積累相當(dāng)厚實的培育孵化婦女兒童社會組織基礎(chǔ)，加上吸納其他地方在培育婦女的參政議政的經(jīng)驗，一定可以在深化婦女參與基層民主治理上做出全國的表率！
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