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城市土地資源經(jīng)營情況調研匯報材料
城市土地資源經(jīng)營情況調研匯報材料近期，我們就城市土地資源經(jīng)營情況進行了比較深入的調研，并征求了北京、西安決策咨詢特邀顧問的意見，現(xiàn)將調研情況報告如下：
一、我市城市土地資源經(jīng)營現(xiàn)狀
城市資源從廣義上講，有自然資源、人文資源、人力資源、無形資源（潛質資源）、實體特征資源、價值特征資源等等。在諸多資源中最主要的資源是土地資源。土地是城市價值的主要載體，經(jīng)營城市資源在很大程度上就是經(jīng)營土地資源。也可以這樣說，只有經(jīng)營好土地，才能經(jīng)營好城市。
1、城市土地儲備情況
城市土地儲備是城市土地資源經(jīng)營的基礎。我市土地儲備工作啟動實施以來，在法律規(guī)定模糊、國家政策多變、輿論環(huán)境趨緊的情況下，艱難推進，取得一定成效。市政府出臺了《關于加強城市規(guī)劃區(qū)土地管理的意見》（榆政發(fā)［］67號文件，為今后一個時期土地儲備工作提供了剛性政策依據(jù)，使土地儲備出現(xiàn)了轉機。截止上半年，市區(qū)累計儲備土地7000多畝，庫存儲備土地4557畝。儲備土地已出讓2444畝，為城市拆遷安置和經(jīng)濟適用房建設提供土地824畝，節(jié)約財政資金10億元；以儲備土地質押為政府貸款20多億元；利用儲備土地籌集資金4.5億元，解決了市毛紡廠等15戶企業(yè)職工的安置問題，并將企業(yè)土地收回儲備。按大口徑計算，連同榆橫、榆神工業(yè)區(qū)，市本級累計庫存儲備土地13.23萬畝，其中市區(qū)0.45萬畝，榆橫工業(yè)區(qū)2.54萬畝，榆神工業(yè)區(qū)10.24萬畝；全市累計收取土地出讓金60.33億元。市財政局提供，市、縣繳入國庫土地出讓收入6.3億元；上半年，全市繳入國庫土地出讓收入4.8億元。今年上半年，市區(qū)新統(tǒng)征儲備土地689.4畝，榆神、榆橫工業(yè)區(qū)分別新統(tǒng)征儲備土地0.66萬畝、2.96萬畝。
2、城市土地經(jīng)營規(guī)劃狀況
城市規(guī)劃是重要的城市隱性資源，城市土地資源經(jīng)營必須堅持規(guī)劃先行�！笆晃濉币詠恚邢群笸度�8000多萬元，用于各類規(guī)劃的編制，初步形成了由市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、各類專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃組成的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。中心城市面積由的30平方公里擴大到52平方公里，人口由的28萬增加到50萬。以來，在第四版城市總體規(guī)劃的指導下，我市加大了中心城市詳細規(guī)劃的編制力度，共完成各類規(guī)劃70余項。先后完成了市總體城市設計，古城景觀提升規(guī)劃，完成了榆溪公園、河濱綠地修建性詳細規(guī)劃、榆陽河及河岸景觀整治規(guī)劃、榆溪河左岸濱河綠地廣場規(guī)劃及鴛鴦湖公園修建性詳細規(guī)劃；完成了迎賓路景觀整治規(guī)劃、大道街景規(guī)劃、長城路綜合整治規(guī)劃；完成了新城一、二片區(qū)控制性詳細規(guī)劃、中心商務區(qū)修建性詳細規(guī)劃及30多個平房片區(qū)改造修建性詳細規(guī)劃。此外還編制完成城區(qū)道路、綠地、廣場、創(chuàng)衛(wèi)等專項規(guī)劃20余項。特別是規(guī)劃編制工作無論是數(shù)量還是質量較前有了大幅度提升，部分規(guī)劃得到了全國權威專家的高度評價。先后完成了空港生態(tài)園區(qū)規(guī)劃、大墩梁森林公園總規(guī)、榆陽路街景規(guī)劃、長樂路片區(qū)控制性詳規(guī)編制工作。中心城區(qū)詳規(guī)覆蓋率由的70%（三版總規(guī)），提高到的90%（四版總規(guī)），基本做到了有建設的地方就有詳細規(guī)劃指導，規(guī)劃滯后于城市建設的矛盾得以徹底解決。規(guī)劃引領、指導城市建設作用彰顯，龍頭地位得到確立。
3、城市土地資源經(jīng)營情況
城市投資經(jīng)營集團有限公司是我市城市土地資源經(jīng)營主體。該公司于3月7日掛牌成立，為市政府直屬國有獨資企業(yè)。市政府確定公司有四大職能：一是投資融資。根據(jù)市政府建設區(qū)域中心城市的實際需要，多渠道、多形式融資籌集城市建設資金，代表市政府對外進行投資、發(fā)債及擔保。二是土地開發(fā)。代表市政府對城市規(guī)劃區(qū)域內的土地統(tǒng)一收儲和進行一級開發(fā)。三是經(jīng)營城市。對城市經(jīng)營性資產實施經(jīng)營開發(fā)。四是統(tǒng)建代建。對政府投資的重大社會事業(yè)項目履行統(tǒng)建代建職能。四年來，公司堅持“投資城市、建設城市、經(jīng)營城市、發(fā)展城市”的經(jīng)營理念，組建運營了6個子（分）公司，即：城投房地產開發(fā)公司、中燃公司、城投代建工程建設管理公司、城投開發(fā)建設管理公司、今創(chuàng)傳媒文化公司、國信擔保公司，將經(jīng)營范圍拓展到市政工程、房地產開發(fā)、天燃氣、文化、信用擔保等多個領域。
城投公司履行政府統(tǒng)建代建項目建設法人職責已歷時四年，代建項目建設有序推進。已交付使用項目6個，續(xù)建項目6個，新項目2個，年內擬新開工項目6個，開展前期工作項目7個，待確定選址及建設規(guī)模的項目2個。
同時，城投公司及時調整工作重心，在穩(wěn)步推進重大社會事業(yè)統(tǒng)建項目的同時，重點落實自營項目的開發(fā)建設。統(tǒng)建項目適當收縮戰(zhàn)線，項目逐個編制投融資規(guī)劃，資金落實一個開工一個。自營項目已啟動和加快，舊機場、空港區(qū)兩個地標名片和城市核心區(qū)--金融廣場3個項目建設為主線，帶動其他開發(fā)項目的實施。一是啟動了原體育中心427畝土地的商業(yè)策劃工作，高端打造城市核心區(qū)--金融廣場。今年積極探索嘗試了新的融資模式，在市二院項目建設上采用bt模式，吸引了20多億元民間資本投入我市公益事業(yè)建設。并與西部機場集團達成友好合作關系。三是啟動了空港區(qū)的開發(fā)建設，逐步形成城投公司發(fā)展的產業(yè)基地。以體育中心、會展中心、會議中心三個中心起步，同時規(guī)劃建設大型空港物流商貿園區(qū)、文化創(chuàng)意園和經(jīng)濟總部產業(yè)。四是拓展其他領域的開發(fā)，參股投資了通用航空項目，控股投資城市“一卡通”項目，啟動了全市12個縣區(qū)污水處理等水務項目的整合研究工作，積極開辟信息產業(yè)等新興產業(yè)領域的發(fā)展。
二、城市土地資源經(jīng)營中存在的突出問題
城市土地資源經(jīng)營中還存在諸多問題，比較突出的問題有五個方面：
1、城市投資經(jīng)營集團有限公司存在兩個明顯問題，①經(jīng)營城市資源帶有計劃經(jīng)濟色彩，對公司定位不夠準確，存在政府舉債風險。在市場經(jīng)濟條件下，如何經(jīng)營城市土地資源是個全新的課題，也是擺在各級政府面前需要不斷探索和認真研究的重大問題。應該肯定，市政府在組建市城投公司嘗試經(jīng)營城市資源的初衷是好的。但由于多年來受計劃經(jīng)濟的影響，所以經(jīng)營城市資源的理念難免帶有計劃經(jīng)濟的色彩，對城投公司的定位不夠準確。按有關規(guī)定，城投公司為四類企業(yè)，政府不能承諾擔保貸款。但當初市政府確定城投公司的職能時決定，對政府投資的基礎設施建設和社會事業(yè)項目由城投公司履行統(tǒng)建代建職能，建設資金沒有采取市場化運作融資，而是政府大包大攬，結果給自己背上了沉重的包袱。據(jù)調研，政府經(jīng)市人大批準為城投公司舉債28億元，發(fā)行企業(yè)債卷14億元，共計42億元，占到本級政府經(jīng)人大批準或合同約定債務總額90.62億元的46.3%。這些政府性融資貸款主要用于基礎設施建設和社會事業(yè)項目本身沒有收入來源，還本付息全由市財政承擔，給財政造成很大壓力。據(jù)市財政局提供資料顯示，歷年來市財政為城投公司投資本金利息和統(tǒng)建項目資金達12億元，其中0.56億元，2.37億元，2.12億元，1.03億元，3.2億元，上半年已預借2億元，支付一季度利益0.4億元。②城投公司管理體制、運作方式、多元化投融資格局和可持續(xù)發(fā)展等方面存在先天不足，主要體現(xiàn)在“五個不到位”。
一是政府債務的償還機制的建立和運轉不到位。市人大批準用于城市基礎設施和重大社會事業(yè)項目建設的28億元貸款額度時明確：“市本級土地出讓收入優(yōu)先用于償還商業(yè)銀行貸款本息，不足償還時，從市本級財政預算安排的還款準備金中解決。但實際情況還本付息資金一直難以保障。
二是城市基礎設施建設的投資回報不到位。建設城市基礎設施和重大社會事業(yè)項目，完善城市功能，帶動城市及周邊土地增值，形成了土地級差收益，而共享收益的縣、區(qū)不能及時和統(tǒng)一將土地出讓金收入按規(guī)定上繳市財政，市財政無力保障債務償還機制正常運轉。
三是土地儲備整理和配套基礎設施建設配合不到位。往往在開發(fā)一些區(qū)域時急于先搞基礎設施，形成周邊土地增值，而土地儲備整理在后，使收儲整理成本加大，收儲整理和開發(fā)工作難以開展。
四是應當給予城投公司組織后續(xù)資金流的相關資源和職能不到位。城投公司先期開工建設和交付使用的項目全部在城市功能和社會效益上，不能產生經(jīng)濟效益，短期內無法依靠自身收益償還巨額債務。加之國發(fā)［］19號文件禁止政府進行信譽擔保，而市上應當給予城投公司組織后續(xù)資金的相關資源沒有到位，沒有把銀行舉債和授權經(jīng)營的資產相對應掛起鉤來，使融資工作難以進行。
五是政府各職能部門間的共識和聯(lián)動不到位。沒有形成推動城投公司發(fā)展的合力。
以上“五個不到位”使城投公司難以繼續(xù)拉動在建和具備開工條件的政府項目群，也難以達到和符合金融市場的運行規(guī)則要求。
2、中心城區(qū)土地“六統(tǒng)一”管理體制尚未形成，條塊分割、多頭管理現(xiàn)象嚴重。市政府決定對中心城區(qū)土地“實行一規(guī)劃、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地和統(tǒng)一管理”，但“六統(tǒng)一”管理體制至今尚未形成。由于條塊分割、多頭管理，市中心城區(qū)涉及橫山縣范圍的50平方公里未能納入市上統(tǒng)一管理，土地儲備空間受到限制。同時，土地收益分別由市財政、縣、區(qū)財政、開發(fā)區(qū)財政征收、管理和使用，統(tǒng)計口徑不一，征收標準各異，財力使用分散。
3、各自為政，建設用地未全部納入統(tǒng)征、儲備的主渠道，沒有實現(xiàn)壟斷土地一級市場的目標。榆政發(fā)［］67號文件規(guī)定，未經(jīng)市政府統(tǒng)征的土地，縣區(qū)政府不得批準提供土地，國土資源部門不得受理土地規(guī)劃調整、建設用地預審和用地報批申請，市發(fā)改、林業(yè)、規(guī)劃等部門不得辦理項目立項、使用林地、規(guī)劃選址等審批手續(xù)，已辦理使用林地等前置手續(xù)，但未經(jīng)市政府統(tǒng)征，未辦理用地批準手續(xù)的一律不得使用土地。對按規(guī)定應通過招拍掛方式公開讓土地的，發(fā)改、規(guī)劃部門不得先行給具體對象辦理項目立項、規(guī)劃審批。但這些規(guī)定并未得到嚴格執(zhí)行，致使未經(jīng)市政府統(tǒng)征儲備的土地進入審批程序。另外，違法用地、違法建設屢禁不止，一部分土地游離于監(jiān)管之外，沒有進入統(tǒng)征儲備的主渠道，壟斷土地一級市場的目標沒有實現(xiàn)。
4、土地儲備工作阻力大，儲備土地變現(xiàn)難，土地儲備資金周轉困難。市政府67號文件規(guī)定，積極推行貨幣補償與安排村民生活安置用地相結合的辦法征收集體農用地。政府在征收土地時，根據(jù)村組人均土地、住房及其他用地等情況，給村組安排一定面積的村民生活安置用地，其余土地由政府按片區(qū)征地補償標準補償后予以征收。但阻力很大，難以推進。儲備土地變現(xiàn)難，建設項目用地和規(guī)劃報批周期長，土地儲備資金周轉困難，財政資金難以落實，受國家調控政府融資平臺政策影響貸款困難。
5、土地出讓收入繳入國庫不及時，沒有嚴格實行“收支兩條線”管理。一些縣區(qū)不能及時足額將土地出讓收入繳入國庫，沒有實行“收支兩條線”，導致土地出讓收入數(shù)額土地部門征收數(shù)據(jù)和財政部門入庫數(shù)據(jù)差距較大。另外還存在不能嚴格執(zhí)行土地出讓收支管理的責任追究制度，市級土地出讓收入不規(guī)范的問題。
三、推進城市土地資源經(jīng)營工作的對策和建議
1、加大榆政發(fā)［］67號文件的落實力度，著力解決條塊分割、多頭管理問題
土地是政府經(jīng)營城市、建設城市的依托。為了加強城市規(guī)劃區(qū)土地統(tǒng)一管理、規(guī)范建設用地審批、使用和管理行為，切實解決多家管地、多頭供地、違法用地、炒買炒賣土地等突出問題，加快推進區(qū)域中心城市建設，市政府根據(jù)有關法律、法規(guī)和政策，出臺了《關于加強城市規(guī)劃區(qū)土地管理的意見》，即榆政發(fā)［］67號文件。這個文件是加強城市規(guī)劃區(qū)土地統(tǒng)一管理的綱領性文件，具有嚴肅性和權威性。據(jù)調研，市政府對中心城區(qū)土地管理實行“六統(tǒng)一”、對土地一級市場高度壟斷、把新增建設用地全部納入政府統(tǒng)征儲備主渠道等重大問題難以落實和推動的主要原因是，城市規(guī)劃區(qū)土地涉及眾多管理主體，利益碰撞已成為障礙。條塊分割、多頭管理、各自為政是主要阻力。建議市委、市政府能于近期召開專題會議，集中研究解決這些問題，理順管理體制，采取得力措施，加大市政府67號文件的貫徹落實力度。同時建議，鑒于市政府主要領導變動，應盡快調整由市長任組長的市規(guī)劃區(qū)土地管理工作領導小組，以加強對這項工作的具體領導和指導。
2、加大依法統(tǒng)征儲備土地工作力度
省上下達我市建設用地指標15500畝，實批34000畝，說明我市土地供需矛盾突出。隨著城市化的推進和我市經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展，建設用地需求進一步增大。我市有46處平房片區(qū)和城中村需改造，將增加大量土地，為征收儲備土地提供了有利條件。人總行在土地儲備貸款名單式管理中將西安、兩市列為可貸款對象，這為我市擴大融資提供有利條件。所以，我市要加大統(tǒng)征儲備土地的工作力度，排除阻力，以土地管理法律法規(guī)為依據(jù)，以理順管理體制，合理分配收益為切入點，以嚴格管理、壟斷土地一級市場為主要手段，堅持土地儲備和出讓金征管兩手抓，創(chuàng)新思路和工作方法，努力實現(xiàn)土地收益增加、土地管理規(guī)范、城市快速發(fā)展，廣大群眾受益多重目標。要主抓一體兩翼，輻射帶動縣區(qū)，即市上重點抓好城區(qū)及工業(yè)集中區(qū)的土地儲備工作。中心城區(qū)的工作重點主要抓好五個區(qū)域，即鐵西新區(qū)、中心商務區(qū)、榆溪河畔、紅山北區(qū)和東沙物流區(qū)。
3、進一步加強土地出讓金征收管理
一是要堅決按照國務院《關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》精神，加強土地收入政策的貫徹落實，依法征收，認真落實土地出讓收支金額納入地方基金預算管理的規(guī)定，將土地出讓收入金額繳入地方國庫，支出通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，嚴格實行“收支兩條線”管理。對于土地出讓收入違反“收支兩條線”管理的縣區(qū)和單位，財政部門要依法采取措施堅決予以糾正，限期補繳應繳的土地出讓收入。二是要強化監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)行土地出讓收支管理的責任追究制度。要切實維護土地出讓收支管理政策的嚴肅性，對于違反規(guī)定拖欠土地出讓收入，未及時足額繳納土地出讓收入，未將土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，已收繳的土地出讓收入未按規(guī)定及時繳入地方國庫，越權減免或變相減免土地出讓收入等行為，要嚴格依照《財政違法行為處罰處分辦法》的規(guī)定進行處罰，依法追究相關責任人員的行政責任。三是規(guī)范市級土地出讓收入資金管理。要明確市級土地出讓收入收繳范圍，強化市級土地出讓收入資金管理，規(guī)范市級土地出讓收入收繳劃轉程序，財政、國土部門共同審核、確認，劃轉國有土地使用權出讓收入。
4、在今年秋冬開展違法用地大清查
建議市政府在今年秋冬在全市開展違法用地大清查，重點查處一些企業(yè)借招商引資之機進行“圈地”、協(xié)議征地、非法炒買炒賣土地、未批先用、批少占多，擅自改變土地用途和容積率，利用劃撥土地進行經(jīng)營性開發(fā)等違法行為和問題，并能取得實效。要選擇典型案例進行公開處理，并在媒體上曝光。對公職人員違反土地管理法律、法規(guī)，違法批準、提供或使用土地，違反程序轉讓土地，參與炒買炒賣土地等問題，依法依規(guī)嚴肅查處，對有關責任人依法追究黨紀政紀責任，構成犯罪的移交司法機關，并對部門、單位領導進行問責。樹立強勢政府執(zhí)政為民、依法行政形象，取信于民。
四、重視解決城投公司存在的問題充分發(fā)揮其作用的建議
1、城投公司作為城市土地經(jīng)營主體，要發(fā)揮其作用必須進行改革
隨著國家宏觀政策調整，6月國務院《關于加強地方政策融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)［］19號文件）出臺后，目前，國家徹底取消了利用政府信譽擔保的融資渠道，市城投公司面臨成立以來最為嚴峻的困難和挑戰(zhàn)。在“斷奶”的新形勢下，城投公司要繼續(xù)生存下去，就必須進行改革轉型。經(jīng)過調研，綜合各方面的情況，結合實際，參照外地經(jīng)驗，我們建議城投公司在城市土地資源經(jīng)營改革模式應確定為：“政府主導，多元投資；社會參與，市場運作；創(chuàng)新管理，拓展領域；重在‘造血’，自我發(fā)展”。改革宜分步實施：第一步，按照現(xiàn)代企業(yè)管理模式，創(chuàng)新城投公司管理組織和機制，實現(xiàn)改革轉型。城投子公司全部實行企業(yè)化管理、市場化運作，獨立法人，自主經(jīng)營，照章納稅，自負盈虧。條件成熟的可組建為股份制企業(yè)（國有控股）。第二步，堅持可持續(xù)發(fā)展，逐步從借錢搞建設轉到賺錢搞建設，具備‘造血’功能，以收益性項目利潤與資金流為城建提供保障。第三步，積極爭取政府政策性支持和資源投入，運用各種融資工具，采取多種融資形式，構建多元化融資格局；第四步，重組產業(yè)，通過資源整合、資產重組、資本運作，提升城投公司整體運營效能。通過“四步走”，實現(xiàn)城投公司“集團化、集約化、產業(yè)化、市場化”的自我發(fā)展新態(tài)勢。真正實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展模式，走出一條利用城市資源走以城聚財、以城養(yǎng)城、以城興城的路子。
2、準確對城投公司進行基本定位
圍繞建設區(qū)域中心城市的目標和推進工業(yè)化、城市化進程，建議市政府將城投公司的基本定位調整為：“城市土地資源經(jīng)營主體”、“城市公共資產運營主體”、“城市發(fā)展市場化投融資主體”、“城市基礎設施建設主體”。要學習借鑒外地的經(jīng)驗，發(fā)展思路，堅持兩條腿走路，多領域發(fā)展。城投公司自營業(yè)務，積極穩(wěn)妥向城市開發(fā)板塊、水務板塊、能源板塊、信息板塊和金融板塊等五個板塊發(fā)展。城市開發(fā)板塊：包括舊機場開發(fā)、空港區(qū)開發(fā)、舊城改造、統(tǒng)建代建、商業(yè)性房地產開發(fā)等項目，依托政府的政策支持，使這個板塊形成較大規(guī)模和影響。水務板塊：水務產業(yè)是新興產業(yè)，目前全市12個縣區(qū)的14個污水處理企業(yè)，采用bot模式運作的有4戶，有10戶企業(yè)由政府全額投資，運行成本大，費用高，政府負擔重，城投公司應借助與中國國電合作，整合縣區(qū)水務企業(yè)，做大水務產業(yè)。能源板塊：以中燃公司管線建設為基礎，滿足主要工業(yè)廠區(qū)城市氣化發(fā)展需求，逐步整合12個縣區(qū)燃氣經(jīng)營企業(yè)，利用國家將天然氣分布式能源技術開發(fā)與應用和液化天然氣技術開發(fā)與應用列為鼓勵類產業(yè)的機遇，同時啟動天然氣分布式能源項目和天然氣液化項目。以上三個板塊應作為城投公司近期發(fā)展的三個支柱產業(yè)，(www.gymyzhishaji.com)其中城市開發(fā)板塊為核心業(yè)務，水務、能源作為公司重點推進的兩個主營業(yè)務。信息板塊和金融板塊：以目前運作的信息產業(yè)園項目和擔保公司為載體，逐步培育成為發(fā)展的重點。
3、目前應盡快解決落實的幾個具體問題
一是盡快落實市政府［］67號文件和市政府紀要賦予城投公司進行土地儲備和一級開發(fā)職責。二是為了成功發(fā)行14億元企業(yè)債券，政府給城投公司劃入了幾家國有企業(yè)的部分資產，但城投公司對這些資產沒有實際控制權，無法形成現(xiàn)金流。建議政府劃入等量資源性財產，置換原來劃入的沒有實際控制權的資產。三是市住建局等部門利用城投公司融資建設的市政基礎設施建設項目產權應盡快劃入城投公司，使賬物相符。否則嚴重影響城投公司由政府融資平臺向一般性融資平臺過渡。四是建議市政府成立“天然氣開發(fā)利用領導小組”，盡快制定出臺“天然氣開發(fā)利用總體規(guī)劃”，提升政府對天然氣開發(fā)利用的控制能力，實行統(tǒng)一管理，改變目前無政府經(jīng)營狀態(tài)。
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