土地流轉調研報告
土地流轉調研報告**縣是**市東北部與重慶市**交匯的山區(qū)農業(yè)大縣。全縣總面積2595平方公里（耕地面積196萬畝），大部分海拔在700至900米之間，90%的地區(qū)屬溶巖地貌，地表破碎，山河縱橫；250以上坡地占總面積的44%，250以上的坡耕地占總耕地的27.3%；活土層厚度低于15cm的耕地占總耕地的60%，農業(yè)有效灌溉面積20萬畝，占境內現有耕地的30%。因此，我縣農業(yè)抗御自然災害的能力較弱，農業(yè)生產水平難以在短期內得到根本改變。隨著社會主義市場經濟的不斷深入，農村經濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的不斷推進，農業(yè)現代化水平的逐步提高和分工分業(yè)趨勢的不斷加劇，已有的土地承包制度形成的承包耕地面積少、地塊分散、農村勞動力離家難離土等問題逐步凸現，如何在堅持土地家庭聯產承包政策不變和保障農戶承包經營權前提下，加快農村土地流轉，促進土地規(guī)�；洜I？如何在現有條件下提高農業(yè)效益和市場競爭力，是擺在各級黨政面前的重要課題。本文試圖通過調研全縣土地流轉的現狀，搞清影響土地流轉的障礙因素，提出促進全縣農村土地流轉的對策和建議，旨在促進我縣農業(yè)規(guī)模化、產業(yè)化發(fā)展，促進農民增產增收。
一、全縣農村土地承包經營權流轉現狀及成效
近年來各級政府和農戶對土地流轉問題進行了積極探索，通過采用互換、轉包、轉讓、出租、入股等形式，鼓勵農戶將土地承包經營權轉讓給他人耕種。早在家庭承包責任制實施初期，全縣就有農村土地經營權流轉。當時，主要是在農戶之間為便于耕作進行的承包經營權流轉（互換、轉包），流轉范圍小面積少。隨著農業(yè)和農村經濟的不斷發(fā)展，特別是上世紀九十年代以來，農村勞動力大量向二、三產業(yè)轉移，農村經濟結構和社會結構發(fā)生了很大的變化，農村土地流轉呈現出面積大、規(guī)模化的趨勢。
（一）流轉現狀
1、縣鄉(xiāng)黨政高度重視土地流轉。全縣上下把促進和規(guī)范農村土地流轉作為落實農村土地政策、提升農業(yè)競爭力和農民增收的一項重要措施，促進了農業(yè)的規(guī)模化經營和標準化生產。截止2008年5月，通過對全縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)152個村（居、社區(qū)）的調查匯總，耕地流轉面積達14.7萬畝（約占耕地面積的7.5%），其中用于種植的9.8萬畝、養(yǎng)殖的0.334萬畝、其他0.29畝；林地流轉面積約2.7萬畝。實行規(guī)�；洜I的耕地面積8.6萬畝（占耕地面積的4.4%），主要用于烤煙生產和茶葉產業(yè)以及辣椒、蔬菜和中藥材種植。
2、土地流轉形式多樣。從土地流出看，當前全縣常用的土地流轉方式主要有四種：即轉包、轉讓、互換、出租等。其中有償流轉3.7萬畝，100元/畝以上的0.7萬畝，100元/畝以下的3萬畝；無償流轉0.88萬畝。全縣土地流轉的特點是連片流轉、向大戶和生產能手流轉、向企業(yè)主流轉。
3、土地流轉主體多元化、跨區(qū)域化。從土地流入對象看，主要有農業(yè)產業(yè)龍頭企業(yè)經營型、種養(yǎng)大戶經營型、普通農戶經營型等三種土地流轉模式。如碧豐的8200畝林地流轉到頂箐方竹筍有限公司經營、0.3萬畝白蒺中藥材基地流轉到100多戶農戶經營、3.3萬畝茶葉基地流轉到縣內外幾十個大戶經營、30畝以上烤煙土地流轉到500余戶大戶經營等，形成了跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨縣域的土地流轉良好態(tài)勢。
�。ǘ┝鬓D成效
1、促進了農業(yè)的規(guī)�；洜I。通過土地流轉，不但較好地滿足了一些從事非農產業(yè)農戶既不愿放棄土地承包經營權，又不愿經營土地的要求，而且還滿足了一部分有技術特長、有資金實力、有經營管理能力的產業(yè)大戶、工商業(yè)主、經營能人等集約經營土地的愿望，實現生產要素的合理配置，激活了市場農業(yè)，促進了農村的分工分業(yè)。如碧豐100多畝辣椒基地，瑞溪樊**的4000畝烤煙、茶場、辣椒基地，市坪袁霞的360畝烤煙基地；**、樂儉、中觀、土坪、儉坪、安場、鳳儀、小雅等多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有通過土地流轉實現農業(yè)產業(yè)化經營的成功范例。全縣現有農業(yè)（含種、養(yǎng)、林）大戶共計1萬戶，涉及耕地14.7萬畝，林地近7萬畝的農業(yè)產業(yè)規(guī)�；洜I。這一模式的運作，既一定程度上改變了農戶生產受其自身經濟條件、科技水平、勞力、市場風險等因素的限制，又對農業(yè)生產水平的提高，效益農業(yè)的發(fā)展具有積極的現實意義。
2、促進了農村勞動力轉移，有效地減少了土地撂荒。在保證農民土地承包經營權的基礎上，通過農村土地承包經營權流轉的方式，既可以將農民從土地上解放出來，從事效益更高的工作，又可以維護農民的土地承包權益，解除農民離土離鄉(xiāng)的后顧之憂，有效減少了土地撂荒，提高了土地利用率和產出率，從調查結果看，全縣外出人口達18萬人，占總人口的30%，使我縣常住農業(yè)人口為38.8萬人，其中勞力18.3萬人，勞均占有耕地從1.95畝變?yōu)?.83畝，提高了勞均耕地占有量，農產品走出了入不敷出的困境。同時，大量的勞動力外出促進了我縣"尹姑娘。珍漢子"的勞務經濟品牌。
3、有利于農業(yè)科技的普及和推廣。通過土地流轉，土地經營形成一定規(guī)模，使科技的扶持有了落腳點，調動了高新技術進入農業(yè)領域的積極性，形成規(guī)模經營的農戶和業(yè)主，促進了多種農機具和優(yōu)良品種及先進實用技術的普及和推廣，提高了農產品競爭力，增加了農民收入。如全縣1萬個大戶擁有旋耕機416臺，擁有標準化智能烤房3500余間（占全縣智能烤房的50%），集群式烤房今年7月5日前建完后1178間�？緹熒a土地流轉30畝以上大戶500戶，共計流轉面積2.3萬畝。
4、培育了一批新型農民。企業(yè)和外來業(yè)主進入農村后，其生產和經營的過程有利于改變農村的傳統(tǒng)思想觀念，先進的經營管理理念、生產技術和市場意識對農民起到了潛移默化的作用，改變了農民傳統(tǒng)思想觀念。農民在受聘務工的過程中以及與企業(yè)的業(yè)務交往中，自覺不自覺的得到磨練，學到了先進的生產技術和管理經驗。農村中的"田秀才"、"土專家"等各種能人，在土地流轉中產生并大顯身手。
5、林地和四荒地得到了一定利用。全縣在土地流轉利用面積中，利用林地近2萬畝，利用四荒地3000余畝，最大限度地發(fā)揮了土地資源。與2006年相比，土地撂荒下降了5個百分點（現調查為1.3萬畝），約占總耕地面積的5%。土地流轉使林地和四荒地得到了一定量的利用。
二、全縣土地流轉存在的問題
農村土地實行家庭聯產承包責任制20多年來，順應了農村生產力發(fā)展的要求，促進了農村經濟的快速發(fā)展。但隨著市場經濟的深入和市場化的推進，土地家庭承包責任制在一些地方已不適應農村經濟的發(fā)展形勢，土地流轉自然發(fā)展起來，同時也產生了一些問題和矛盾。為了推進土地科學合理流轉，促進農村經濟健康有序發(fā)展，中共中央于2001年下發(fā)了《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，2002年8月又出臺了《中華人民共和國土地承包法》。農村土地流轉實行土地所有權歸集體經濟組織，承包權歸承包農戶，使用權或經營權歸轉入方的土地經營體制。這不但解決了農業(yè)產業(yè)化經營規(guī)模過小、農地拋荒閑置，還優(yōu)化了土地資源，促進了土地與資金、技術、信息、人才等生產要素的合理流動，促進了農村經濟的發(fā)展，加速了農業(yè)產業(yè)結構調整和農村剩余勞動力轉移。通過對全縣的土地流轉調研分析，反映出目前我縣農村土地制度及土地流轉存在許多問題和矛盾。
�。ㄒ唬┺r村土地產權不清晰�！稇椃ā返谑畻l規(guī)定："農村和**區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有"�！吨腥A人民共和國土地管理法》也規(guī)定土地屬于三級所有，即"鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體、村民小組"。這些規(guī)定雖然明確了農村土地集體所有權的代表，但"農民集體"在法律上的具體內涵很模糊，由誰來代表集體實施其權利與義務卻難以確定，集體有"鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組"三個層次，在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。目前的土地集體所有，對農民來說，某種程度是虛無的。從所有權主體看，村委會作為當地村民的社區(qū)性自治組織，充當集體土地財產的所有者代表，在村民現有民主法制知識積累有限和文化素質不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村主任或村委會少數人所有。從實踐看，借集體之名違背農民意愿對土地進行大面積流轉的事實大量存在，甚至流轉中永久性改變了土地用途；農民在土地流轉中也存在未批先占、少批多占的改變土地用途的違法現象。而農民擁有幾十年土地的使用權、經營權和收益權，卻不可以將土地進入非農市場進行交易，承包年限內只能傳承子孫，還有可能隨時終止承包，使農民長期處于經營土地的不穩(wěn)定狀態(tài)之中。加之難以安置、補償較低、行政強制性改變土地用途的開發(fā)流轉，使土地級差收益從農民流向社會集團或個人，而失地農民不斷增加，貧困人口不斷擴大，加劇了城鄉(xiāng)差別和貧福差距，增添了社會不穩(wěn)定因素。
�。ǘ┺r村土地制度不完善，土地市場化不充分。完善的農村土地管理制度，健全的土地市場體系，是優(yōu)化農村土地資源配置、促進農村經濟健康發(fā)展的重要條件。目前，國家出臺了國有土地流轉管理的相關法律法規(guī)，卻未出臺農村集體建設用地流轉的法律法規(guī)，造成集體土地管理相當薄弱。有關法規(guī)對農村承包地的流轉也只是抽象規(guī)定，對土地使用權的出讓、流轉中各方權利、義務及法律責任并沒有明確的規(guī)定，致使農村土地流轉過程中存在著嚴重的地方利益和意志傾向，有關部門也難以對集體土地流轉實行全面有效的管理。集體土地使用權發(fā)生權屬糾紛時也很難從法律和行政上進行解釋和處理。農戶之間的土地流轉也存在著盲目隨意、操作無序等不規(guī)范現象，一旦發(fā)生糾紛則處理難度大，土地流轉的價格也很不規(guī)范，全縣尚無土地流轉合理價格定位。據調查統(tǒng)計，全縣共計流轉土地43.4萬畝（約占總耕地的22.1%），其中100元/畝以上9.2%,100元/畝以下占67.6%,無償23.2%,說明外出人員決心向外的動力大，導致農業(yè)生產質量水平存在一定程度的下滑與不平衡，甚至有的地方耕地撂荒現象反彈，浪費了大量寶貴的耕地資源。
�。ㄈ┩恋氐纳鐣Ｕ瞎δ苓^強。我縣農業(yè)人口占總人口的90%，由于農村社會保障制度不完善，對大多數農民來說，承包土地不僅具有就業(yè)生存功能，而且具有社會保障福利功能。農村土地無論面積大小和土質好壞，在第一次聯產承包中基本為平均承包（有按人七勞三分配）。從實踐看，確實促進了農村經濟的發(fā)展和農村社會的穩(wěn)定，為國民經濟的健康發(fā)展做出了重要貢獻，但同時也導致了農民過分的戀土情結，有些農民盡管找到一份較為穩(wěn)定的工作，但因擔心未來政策的多變，也不原隨便脫離土地，特別是在土地日漸升值、農稅免征和真正兌現農業(yè)生產補貼的情況下，放棄承包地意味著自己的利益受損。因此，農民更加看重自己的承包地。這種過強的社會保障功能明顯抑制了土地向大戶和能手流轉，從而阻礙了農業(yè)產業(yè)規(guī)�；洜I的進程，對農業(yè)新技術的大規(guī)模推廣也不利，更不符合社會主義市場經濟條件下現代農業(yè)和農村經濟的發(fā)展要求。
（四）土薄坡陡質差，效益低，制約流轉。農業(yè)是自然和市場雙重影響的弱勢產業(yè)。幾十年來，農產品價格始終處于劣勢價位，漲價幅度始終在其他產品后面，農產品增產農民難增收，比較效益低；加上土薄坡陡和氣候條件的制約，部分農民對承包的土地粗放經營，對15cm左右土層厚的土地開展流轉、發(fā)展集約化經營的愿望不強，農民發(fā)展現代農業(yè)的積極性不高。土地產出率低，甚至虧本，影響土地的合理流轉。
（五）土地流轉機制不健全，操作不規(guī)范。全縣土地流轉處于自發(fā)階段，無土地流轉服務機構，流轉信息不暢，農村土地承包管理部門對土地流轉的相關政策、程序、要素、權利義務宣傳不力，對已經流轉的土地引導服務不夠到位，農民對土地流轉的政策知曉率低，影響了土地流轉的規(guī)模和效益；目前全縣已經流轉的土地，多數未按照農業(yè)部2005年頒發(fā)的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》執(zhí)行，口頭協(xié)議占多數，即使有書面合同，其內容也不完整，合同條款、標的不明確，權利義務不具體，在某些方面不具有法律效力；有的未經村集體經濟組織審核同意就進行流轉，特別是流轉達二、三十年的土地，不完善好相關手續(xù)，將帶來一定后患。
三、農村土地流轉的指導思想、總體本目標和基原則
�。ㄒ唬┲笇枷耄阂员Ｕ限r民的土地權益和穩(wěn)定農村大局為出發(fā)點，以進一步完善土地承包關系為基礎，以提高土地資源合理有效配置、促進農業(yè)產業(yè)發(fā)展和農業(yè)增效、農民增收為目標，堅持科學發(fā)展觀，建立"政府引導、市場調節(jié)、農民自愿、依法有償"的土地流轉機制，提升農村土地規(guī)�；洜I水平，加快現代農業(yè)發(fā)展進程，促進經濟、社會、生態(tài)協(xié)調發(fā)展，促進社會主義新農村建設。
�。ǘ┛傮w目標：通過農村土地流轉，提升全縣農村土地規(guī)模經營水平和農業(yè)產業(yè)化水平，促進土地資源的優(yōu)化配置，提高土地利用率和產出率，提高農產品優(yōu)質率和商品率。到2010年，全縣農村土地規(guī)�；洜I達到總耕地面積的20%以上，農業(yè)產業(yè)化經營整體水平處于全市前列。
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1、穩(wěn)制、分權、放活的原則。農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要穩(wěn)定家庭承包經營體制，在不改變土地承包關系的前提下，實行土地所有權、承包權和土地使用權分離，創(chuàng)新流轉機制，探索有效形式，放活土地使用權。
2、依法、自愿、有償的原則。推進農村土地流轉和發(fā)展規(guī)模經營，要按照法律法規(guī)進行，要嚴格保護耕地和基本農田，不得改變土地的農業(yè)用途。要充分尊重農民的意愿，不得強迫或阻礙農民流轉土地。流轉應堅持等價有償，確保農民的利益和生產生活的穩(wěn)定。
3、集中、規(guī)模、增效的原則。農村土地流轉和農業(yè)產業(yè)發(fā)展應立足于土地資源的高效利用，實行相對集中、規(guī)模適當，并注重土地與其他生產要素的優(yōu)化配置，提高土地利用率、產出率，促進糧食增產、農業(yè)增效和農民增收。
4、管理、規(guī)范、有序的原則。在推進農村土地流轉和農業(yè)產業(yè)規(guī)模經營的過程中，要設立專門機構管理和指導，建立健全土地流轉的各項規(guī)章制度，強化土地流轉信息服務，規(guī)范土地流轉合同，及時調解土地流轉糾紛，維護雙方利益，確保土地流轉和規(guī)模經營有序開展。
四、農村土地流轉的對策及建議
1、加強領導，提高認識。各級黨委政府必須高度重視，把土地流轉工作納入農業(yè)農村工作的重要內容和重要議事日程，尤其是土地流轉管理部門和經營部門，要在農業(yè)生產過程中，加強管理和指導；充分認識土地流轉的方式和作用，掌握流轉過程中的原則、程序和方法。
2、加大宣傳，注重指導。要大力宣傳《中華人民共和國土地法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、農業(yè)部頒發(fā)的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》以及中共中央、國務院關于土地的相關政策和措施，解除農民對土地流轉的后顧之憂；在實際工作中，要注重宣傳引導農民如何進行土地流轉。
3、依法運作，確保流轉程序。《中華人民共和國農村土地承包法》第十條規(guī)定：國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。一是要健全組織機構。為了解決農村土地流轉信息不暢的問題，可在縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)部門建立"土地流轉服務中心"和土地流轉仲裁機構，按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對土地流轉工作的指導、調控和管理職能，提供政策咨詢、信息服務、規(guī)范合同、辦證簽章等免費服務，為農村土地流轉當好"紅娘"。二是要健全工作制度。全縣要根據實際情況，制定切實可行的《土地流轉實施細則》或者《土地流轉具體辦法》以及土地流轉程序圖，規(guī)范土地流轉程序，要切實保障土地流出方的利益，建立土地流轉風險保障金制度。土地流轉合同簽定后，經營業(yè)主每年要向流轉中心交納一定數量的風險保證金，以防業(yè)主因經營困難等原因無法向轉出方兌現租金而引發(fā)糾紛，合同到期無糾紛發(fā)生，風險保證金如數退回。三是要建立信息網絡。各村可確定一位信息員，負責收集、發(fā)布土地流轉供求信息，協(xié)助辦理土地流轉手續(xù)或代理土地流轉；以村為單位定期收集、發(fā)布土地流轉信息，建立土地流轉臺帳；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立土地流轉信息庫，土地流轉服務中心定期通過多渠道發(fā)布和上報土地流轉供求信息。市縣兩極要在土地、農業(yè)部門設立專門的股室明確專人專抓土地流轉工作。四是要建立中介組織。建立土地流轉中介組織，制定其職責制度，專門為土地流轉人服務，并引導流轉的土地發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營項目，著重解決農戶與農戶之間、農戶與村集體之間的土地流轉速度、規(guī)模、效益問題，真正解決農戶與市場之間的利益問題。
4、制定鼓勵政策，激勵土地流轉。借鑒外地開展土地流轉的先進經驗，可由市縣兩級制定出臺扶持專業(yè)合作社、種植大戶、土地轉讓農戶和集體土地流轉的鼓勵政策，以激勵農民進行土地流轉，發(fā)展土地規(guī)模經營。對受讓農戶土地流轉達到50畝及以上的，每年每畝可給予適當的獎勵補助；對受讓集體土地流轉達到500畝及以上的，每年每畝可給予適當的獎勵補助。對發(fā)展土地規(guī)模經營的龍頭企業(yè)和大戶，可在有關農業(yè)項目的分配上優(yōu)先考慮，還可對其進行貼息貸款、增加貸款額度等。對轉讓土地的農民，要著重研究其生活保障措施，以消除他們的后顧之憂。
5、積極創(chuàng)造條件，促進農村土地有效流轉。
要大力發(fā)展農村第二、三產業(yè)，就地轉化農村勞動力；要通過勞務輸出，使農村剩余勞動力逐步脫離土地，從農村走向城鎮(zhèn)；要加強勞務培訓，大力實施"陽光工程"，推動農村勞動力向外轉移；要加大農業(yè)項目、招商引資力度，用大項目和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)帶動土地規(guī)�；洜I。要不斷增加農業(yè)水、電、路等基礎設施投入，降低農業(yè)經營風險，提高農業(yè)經濟效益，逐步形成土地流轉長效機制。
6、完善農民工社會保障體系建設。農村剩余勞動力對土地的依賴性很強，一個重要原因就是擔心就業(yè)不成功可能失去經濟來源，無法生活，所以經常出現"離鄉(xiāng)不離地"的情況。為此，必須建立社會化的保障體系，像醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等必須全面建立，并引導農民認識和信任社會化保障體系的功能和作用，降低農村勞動力對土地的依賴性，從而實現有效的轉移，促進農村土地的集中，便于實現土地的集約化、規(guī)�；洜I。
7、完善農村土地使用權流轉的法律法規(guī)。國家在農村土地承包權中存在法律缺陷，應盡快加以完善。一是在民法中確立農村土地使用權流轉的主體；(www.gymyzhishaji.com)二是在有關財產法中確立農村土地承包經營權是一種財產權、他物權（根據是《物權法》），并明確農村土地使用權轉讓是物權行為；三是制定土地流轉的格式合同，規(guī)范農村土地承包的使用權轉讓行為。
綜上所述，全縣各級黨政和農業(yè)部門在積極實踐、努力探索土地流轉的過程中，產生了"農業(yè)專業(yè)合作社"（安場鎮(zhèn)、市坪鄉(xiāng)）、"土地股份合作制"（新州鎮(zhèn)、市坪鄉(xiāng)、樂儉鄉(xiāng)等），這是近年來在農村土地流轉，農業(yè)產業(yè)化建設中創(chuàng)造的新事物，是值得肯定和推廣的。他們的基本做法是：
�。�1）村集體土地與村集體經營性資產一起折股量化，明確每個社員的股份，經營收益按股分紅。其主要特點是，在村集體經營性資產折股量化的基礎上，將農戶承包的土地也折股量化，設置土地承包經營權股。有的按不同類型土地參考價為依據，有的經評估確定土地價值，然后折價作股，從而參與收益分配，實行一人一票制。
�。�2）農戶土地承包經營權股權化。特點是將發(fā)包給農戶的承包經營權作股，組建新的股份合作組織，對入股土地實行統(tǒng)一規(guī)則、開發(fā)和經營。股份合作組織直接經營或者代表股東與企業(yè)簽定合同或進行租賃。
�。�3）農戶以土地承包經營權參股。特點是農戶以承包地折價參股。采取保底收入、盈余分紅形式，農民既可承包產業(yè)項目，又可在自己的土地上打工，并優(yōu)先在產業(yè)項目中就業(yè)。
我縣在發(fā)展茶葉、烤煙、辣椒和中藥材等產業(yè)中，有效促進了農村土地經營權流轉，充分說明：通過土地租賃實現土地流轉，發(fā)展農業(yè)產業(yè)化和規(guī)模化經營。土地租賃可以規(guī)避農戶氣候風險和市場風險，是土地流轉的一種有效形式，是推行土地經營權流轉的有效途徑。（作者系縣委辦副主任、政研室主任）
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