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怎樣撰寫工作報(bào)告（上）
怎樣撰寫工作報(bào)告(上)
李昌遠(yuǎn)
目前，在我國政治生活中，工作報(bào)告（也稱會(huì)議報(bào)告）是一種特殊的、使用極其廣泛的公文文種。中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、人民政協(xié)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和國有企業(yè)單位，按照憲法或有關(guān)法律與組織章程，在定期召開的法定權(quán)力機(jī)關(guān)的會(huì)議上，工作報(bào)告都作為會(huì)議的主導(dǎo)性文件。為了正確認(rèn)識(shí)和運(yùn)用工作報(bào)告這個(gè)文種，筆者擬就與工作報(bào)告撰寫有關(guān)的幾個(gè)問題，談點(diǎn)粗淺看法。
一、工作報(bào)告的含義、類型與淵源
�。ㄒ唬┕ぷ鲌�(bào)告的含義與類型。工作報(bào)告是依法成立的社會(huì)組織第一負(fù)責(zé)人，向本系統(tǒng)由選舉或協(xié)商產(chǎn)生的代表（或委員）組成的權(quán)力機(jī)關(guān)陳述過去和今后的工作，請予議決的公務(wù)文書。這就是說，工作報(bào)告作為公文文種，其上位概念（屬概念）是公務(wù)文書，它是屬于公務(wù)文書的一個(gè)文種，此其一；其二，報(bào)告的主體是依法成立的社會(huì)組織機(jī)關(guān)，報(bào)告人是該組織的法人代表，即第一負(fù)責(zé)人（俗稱“一把手”），通過工作報(bào)告這一形式總結(jié)和部署工作；其三，報(bào)告的受體是該社會(huì)組織系統(tǒng)實(shí)行“代表制”或“委員制”的權(quán)力機(jī)關(guān)，后者被賦予聽取、審查和議決報(bào)告權(quán)。如在中央，全國人民代表大會(huì)（國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)）聽取和議決國務(wù)院（國家最高行政機(jī)關(guān)）總理的工作報(bào)告；在地方，各級人民代表大會(huì)聽取和議決各級政府（地方行政機(jī)關(guān)）首長的工作報(bào)告。
根據(jù)工作報(bào)告的以上含義，聯(lián)系我國目前各社會(huì)組織對工作報(bào)告的使用情況，我們可以從兩個(gè)互相關(guān)聯(lián)的方面來劃分工作報(bào)告的類型：從工作報(bào)告的主體看，可分為中國共產(chǎn)黨工作報(bào)告、國家機(jī)關(guān)的工作報(bào)告（含人大常委會(huì)工作報(bào)告、政府工作報(bào)告、人民法院工作報(bào)告、人民檢察院工作報(bào)告等）、人民政協(xié)工作報(bào)告、民主黨派工作報(bào)告、人民團(tuán)體工作報(bào)告、國有企業(yè)工作報(bào)告等；從工作報(bào)告的客體看，同以上報(bào)告主體相對應(yīng)，有中國共產(chǎn)黨代表大會(huì)（代表會(huì)議）及委員會(huì)議的工作報(bào)告、人民代表大會(huì)及人大常務(wù)委員會(huì)議的工作報(bào)告、人民政協(xié)全體委員會(huì)議工作報(bào)告，各民主黨派代表大會(huì)及委員會(huì)議的工作報(bào)告，人民團(tuán)體代表大會(huì)（代表會(huì)議）及委員會(huì)議（或理事會(huì)議）的工作報(bào)告，國有企業(yè)職工代表大會(huì)的工作報(bào)告等。（二）工作報(bào)告的淵源。工作報(bào)告這一文種的產(chǎn)生有悠久的歷史淵源。它的含義和類型內(nèi)包含著一個(gè)基本道理，就是工作報(bào)告是黨派、政權(quán)和其他社會(huì)組織采取民主集中制的產(chǎn)物。凡是按照民主集中制組織起來的社會(huì)組織，通常都要運(yùn)用工作報(bào)告這個(gè)辦理公務(wù)的工具去履行職責(zé)，管理和推動(dòng)本組織的活動(dòng)。在我國，中國共產(chǎn)黨是最早按照民主榘中制建立起來的社會(huì)組織，而實(shí)行民主集中制，最終就是集中到本組織“代表大會(huì)”。按照中國共產(chǎn)黨章程規(guī)定，黨的代表大會(huì)是民主集中制這個(gè)制度化體系中最基本的民主制度，是黨的權(quán)力機(jī)關(guān)，它有權(quán)聽取和審查本級黨的委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)的報(bào)告；同時(shí)，由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的黨的中央或地方的委員會(huì)，有權(quán)聽取和審議中央政治局或地方常務(wù)委員會(huì)的工作報(bào)告。中國共產(chǎn)黨從成立至今，共召開了17次全國代表大會(huì)，其間自“七大”以來，每屆代表大會(huì)都要聽取和審議中央委員會(huì)的報(bào)告。新中國成立前，中國共產(chǎn)黨在部分區(qū)域成為執(zhí)政黨，在人民民主的政權(quán)中也采取了民主集中制的原則，從土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期中央根據(jù)地實(shí)行的全國工農(nóng)兵代表大會(huì)、抗日戰(zhàn)爭時(shí)期邊區(qū)根據(jù)地實(shí)行的“三三制”的參議會(huì)，到解放戰(zhàn)爭時(shí)期區(qū)開始實(shí)行的人民代表會(huì)議，在這些會(huì)議召開時(shí)都有民主政權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人向大會(huì)作工作報(bào)告。1934年1月毛澤東代表中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會(huì)與人民委員會(huì)《在第二次全國蘇維埃代表大會(huì)的報(bào)告》是最早的“政府工作報(bào)告”。建國后，1954年9月召開的中華人民共和國第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了第一部《中華人民共和國憲法》，這部憲法正式構(gòu)建了我國以人民民主專政的國體與人民代表大會(huì)政體為核心的民主制度框架。從1954年至今，我國已經(jīng)歷過10屆全國人民代表大會(huì)，現(xiàn)在處于第11屆，每屆及屆中的各次全國人民代表大會(huì)，都有國務(wù)院總理向大會(huì)作《政府工作報(bào)告》，接受監(jiān)督和審議。在中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的人民政權(quán)實(shí)行民主集中制的示范和影響下，我國各民主黨派、人民政協(xié)、人民團(tuán)體和國有企業(yè)幾乎都按照民主集中制原則來建立自己的組織形式，實(shí)行類似“黨代表大會(huì)”或“人民代表大會(huì)”的制度，從而使工作報(bào)告這一文種得到普及，其使用頻率越來越高，越來越廣泛。
二、工作報(bào)告的特點(diǎn)與功能
�。ㄒ唬┕ぷ鲌�(bào)告的特點(diǎn)。從公文文種的性質(zhì)看，它有別于法定文種“報(bào)告”和非法定文種“領(lǐng)導(dǎo)講話”。目前，黨政機(jī)關(guān)發(fā)布的公文法規(guī)所規(guī)定的“報(bào)告”文種，屬于以書面形式存在的上行文，適用于向上級機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況、回復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問，而工作報(bào)告嚴(yán)格說來還屬非法定文種。理rt1是：現(xiàn)行“憲法”(2004年3月全同人大十屆二次會(huì)議修正通過的《中華人民共和國憲法》）雖然規(guī)定國務(wù)院和地方各級人民政府分別對本級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，但這里的“報(bào)告”是作為動(dòng)詞使用而不是作為文種的名詞使用的，而且工作報(bào)告（草案）先是作為會(huì)議文件而存在，通過報(bào)告人以口頭語言方式傳達(dá)給與會(huì)人員，經(jīng)過討論審議修改，做出相應(yīng)的“決議”表示同意后，才轉(zhuǎn)化為法定公文。同時(shí)，工作報(bào)告與一般的‘：領(lǐng)導(dǎo)講話”雖然同屬于非法定文種和會(huì)議文件，但工作報(bào)告有專指性，即專指的報(bào)告人（社會(huì)組織的法人代表）、專指的會(huì)議場合（代表大會(huì)或委員會(huì)議）、專指的法定審議程序，它一旦被一定的法定會(huì)議通過后，就在本組織系統(tǒng)具有最高的權(quán)威性。
從文本的撰制過程看，工作報(bào)告調(diào)研和起草的周期長。工作報(bào)告需要全面總結(jié)本組織系統(tǒng)過去一個(gè)時(shí)期的工作和部署今后一個(gè)時(shí)期的任務(wù)，事關(guān)重大。因此，通常都要提前三五個(gè)月甚至更長的時(shí)間做文稿的調(diào)查研究和起草工作。其主要步驟是：第一，在報(bào)告人或其他領(lǐng)導(dǎo)人的主持下成立起草小組。起草小組從有關(guān)部門抽調(diào)人員紐成，形成“雜交”優(yōu)勢，并要有一兩位水平高的作為統(tǒng)稿人。第二，醞釀準(zhǔn)備。包括體會(huì)領(lǐng)導(dǎo)意圖，初步明確報(bào)告主題（主題的最終確定要產(chǎn)生于調(diào)查研究之后）；深入實(shí)際調(diào)研，搜集整理資料，理順?biāo)悸�，圍繞報(bào)告主題醞釀報(bào)告提綱。第三，草擬報(bào)告稿。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的提綱撰寫，按分工先南起草小組成員分頭寫，爾后由統(tǒng)稿人進(jìn)行統(tǒng)稿工作，形成初稿。第四，反，復(fù)修改。由報(bào)告人修改，或提交領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論修改，形成“征求意見稿”；之后，下發(fā)本組織系統(tǒng)的一定范圍內(nèi)組織討論，征求修改意見，起草小組再集中各方面的意見，形成“修改稿”。“修改稿”不是一錘定音，往往是上下結(jié)合、經(jīng)過多次反復(fù)，形成修改一稿、二稿、三稿……。第五，領(lǐng)導(dǎo)班子最后審核。由報(bào)告人簽發(fā)，形成提交“代表大會(huì)”或“委員會(huì)議”議決的討論稿。以上大致是報(bào)告文本調(diào)研和起草的全過程。在這一過程中充分體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)親自動(dòng)手、秘書輔助和群眾參與的“三結(jié)合”原則。
從文本向法定公文的轉(zhuǎn)化看，必須經(jīng)過一定的法定程序。同一般的公文不同，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)產(chǎn)生的工作報(bào)告文本不具有法定效力，它只是提供“代表大會(huì)”或“委員會(huì)議”的討論稿。在相關(guān)的“代表大會(huì)”或“委員會(huì)議”的會(huì)議上，由報(bào)告人作報(bào)告，同時(shí)將交本發(fā)給與會(huì)者進(jìn)行討論審議，然后集中大家的意見，由起草小組輔助會(huì)議主持者，對報(bào)告進(jìn)行修改，再將修改稿印發(fā)大會(huì)，并附以修改說明；經(jīng)多數(shù)與會(huì)人同意才形成相應(yīng)的關(guān)于工作報(bào)告的“決議”提交大會(huì)表決。大會(huì)通過“決議”后，工作報(bào)告才最終具有法定效力，成為本組織的共識(shí)和行動(dòng)的準(zhǔn)則。這是審議工作報(bào)告的法定程序，一個(gè)環(huán)節(jié)也不能少。關(guān)于工作報(bào)告的“決議”可長可短，最短者只一句話，如1945年5月31日“七大”通過的《中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會(huì)對于政治報(bào)告的決議案》：“大會(huì)完全同意毛澤東同志的政治報(bào)告《論聯(lián)合政府》，并認(rèn)為必須將報(bào)告所提出的任務(wù)，在全黨的實(shí)際工作中予以實(shí)現(xiàn)。”
從文本內(nèi)容看，包容量大，具有系統(tǒng)性、全面性、戰(zhàn)略性等特點(diǎn)。南于工作報(bào)告擔(dān)負(fù)著社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)中樞機(jī)關(guān)總結(jié)并部署本組織系統(tǒng)工作的任務(wù)，因此，勢必要求其內(nèi)容廣泛、全面、系統(tǒng)，對工作實(shí)施戰(zhàn)略性的指導(dǎo)。從縱向看，工作報(bào)告涉及的工作跨度，受代表大會(huì)（委員會(huì)）會(huì)議間距的制約，少則一兩年，多則四五年；從橫向看，它涵蓋本組織職權(quán)范圍內(nèi)各方面的工作。比如，五年一屆的全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)，每年初都要舉行一次，國務(wù)院和地方各級政府要分別向大會(huì)作“政府工作報(bào)告”，其內(nèi)容幾乎囊括了政府管轄的全部工作，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明等方面的建設(shè)與改革，國務(wù)院工作報(bào)告還包括外交工作；其回顧全國或一個(gè)區(qū)域的政府管理工作而總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)、提出的今后任務(wù)具有普遍指導(dǎo)性。這同職能部門總結(jié)并部署工作的領(lǐng)導(dǎo)講話有顯著的不同，后者的容量小、內(nèi)容單一，其社會(huì)影響也是特殊的、局部的。
�。ǘ┕ぷ鲌�(bào)告的功能。概括起來，工作報(bào)告的功能（作用）有如下幾點(diǎn)：實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)；革命理論的載體；重要路線和方針政策的制定；統(tǒng)一行動(dòng)的指南；動(dòng)員群眾的號角。不同類型和級別的工作報(bào)告都有一個(gè)共同之處，它要回顧過去一定時(shí)段的工作成績與不足，總結(jié)工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有的還將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為理論原則，并且在此基礎(chǔ)上分析形勢，提出今后的工作任務(wù)和完成任務(wù)的路線、方針、政策，指明繼續(xù)前進(jìn)的方向。工作報(bào)告在法定的“代表大會(huì)”或“委員會(huì)議”上審議通過后，就成為本組織系統(tǒng)動(dòng)員群眾、教育群眾、團(tuán)結(jié)群眾為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而奮斗的行動(dòng)指南。當(dāng)然，工作報(bào)告所起作用的范圍和大小是不一樣的。它好比一個(gè)“圓錐體”，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的層次越高，這個(gè)“圓錐體”的體積就越大，工作報(bào)告影響的范圍就越廣泛；反之，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)層次較低，這個(gè)“圓錐體”的體積就相對小些，工作報(bào)告影響的范圍就窄些。中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，因此黨的代表大會(huì)報(bào)告和中央委員報(bào)告，其作用和影響是全國性的�？谷諔�(zhàn)爭勝利前夕，黨的“七大”通過的毛澤東的政治報(bào)告《論聯(lián)合政府》，提出了“放手發(fā)動(dòng)群眾，壯大人民力量，團(tuán)結(jié)全國一切可能團(tuán)結(jié)的力量，打敗侵略者，建設(shè)新中國”的總?cè)蝿?wù)，指導(dǎo)了抗日戰(zhàn)爭從一個(gè)勝利走向另一個(gè)勝利；解放戰(zhàn)爭勝利前夕，毛澤東《在中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議的報(bào)告》提出了促進(jìn)革命迅速取得全國勝利和組織這個(gè)勝利的各項(xiàng)方針，并且規(guī)定了在政治、經(jīng)濟(jì)、外交方面應(yīng)采取的基本政策，提出了中國由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國、由新民主義社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義社會(huì)的發(fā)展方向，從而迎來了新中國的誕生。特別是毛澤東在報(bào)告中告誡“奪取全國勝利，這只是萬里長征走完了第一步”，要保持”兩個(gè)務(wù)必”的作風(fēng)，要警惕資產(chǎn)階級“糖衣炮彈”對無產(chǎn)階級的攻擊，這些令人警醒之言，至今仍有重要指導(dǎo)意義。1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)后，中國共產(chǎn)黨召開了十二屆至十七屆全國黨的代表大會(huì)，歷任總書記在每次大會(huì)上的報(bào)告從國內(nèi)國際兩個(gè)大局出發(fā)，分析了形勢，確立了會(huì)議主題。先后提出了新時(shí)期建設(shè)中國特色社會(huì)主義的基本理論、基本路線和基本方針政策，制定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的各方面的發(fā)展戰(zhàn)略及奮斗目標(biāo)；與此同時(shí)，全國人民代表大會(huì)經(jīng)歷了五至十屆（目前正處于十一屆），每屆及屆中的每次代表大會(huì)上國務(wù)院總理的《政府工作報(bào)告》都以全國黨的代表大會(huì)報(bào)告為指針，部署國家行政系統(tǒng)的工作；全國人民政協(xié)歷屆委員會(huì)議，各民主黨派和人民團(tuán)體歷屆代表大會(huì)，也都在各自的工作報(bào)告中貫徹黨的全國代表大會(huì)報(bào)告的精神。這樣，通過中共歷屆工作報(bào)告和貫徹報(bào)告的各項(xiàng)決議、決定，不斷把全國各類各級組織的力量調(diào)動(dòng)起來，把廣大干部和群眾的積極性煥發(fā)出來，形成了推動(dòng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的合力，取得了舉世矚目的巨大成就。這說明，工作報(bào)告的精神力量一旦被人民群眾掌握，可以轉(zhuǎn)化成改造世界的物質(zhì)力量。
工作報(bào)告既然有如此重要的功能，因此，必須以嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度對待工作報(bào)告的撰制工作。毛澤東曾指出：“政策和策略是黨的生命，各級領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意，萬萬不可粗心大意�！边@里提出的“政策和策略是黨的生命”的觀點(diǎn)，不僅對于共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)是如此，對國家機(jī)關(guān)和其他法定社會(huì)組織也是如此。任何法定社會(huì)組織的重要決策失誤都會(huì)危害本組織的“生命”，嘗到其惡果的是受本組織影響的人民群眾。凡實(shí)行代表大會(huì)制的法定社會(huì)組織，其“代表大會(huì)”既是該組織最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，又是最高的決策機(jī)關(guān)，定期的工作報(bào)告是實(shí)施其決策職權(quán)的重要體現(xiàn)。因此，要使“代表大會(huì)”通過的工作報(bào)告正確，并充分發(fā)揮其作用，關(guān)鍵是“代表大會(huì)”要做好把關(guān)工作。這就要求各類各級法定社會(huì)組織必須完善和強(qiáng)化該組織的“代表大會(huì)”制度，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，增加來自基層的群眾代表，建立健全工作報(bào)告討論決定機(jī)制，以杜絕“代表大會(huì)”流于“橡皮圖章”的現(xiàn)象。
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