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從秭歸試點看新型農(nóng)村合作醫(yī)療的健康運行
深度淺讀：秭歸實話新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已近一年，28萬多參合農(nóng)民共得到醫(yī)療補償820多萬元。梳理一年來的試點運行，農(nóng)村合作醫(yī)療在緩解農(nóng)民看病難、幫助農(nóng)民抵御大病風險上作出了有益的探索，在保證基金安全上提供了可益的借鑒。隨著試點的擴大和制度的不斷完善，困擾中國農(nóng)民數(shù)千年的看病難問題將最終迎刃而解。接近年底，尤慶虎格外忙碌起來。他鉆在縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室送來的厚厚的一沓材料和表格里，重新盤算著一筆賬。辦公室里沒開空調，尤不時從紙堆里抬起頭來搓手取暖。
除秭歸縣衛(wèi)生局局長的身份外，尤慶虎還兼任著縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會辦公室(以下簡稱“合管辦”)主任一職。2006年秭歸被省政府納入全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下簡稱新農(nóng)合）試點縣。當初，中央領導“試點只許成功，不許失敗”的批示，讓這些一線的政策執(zhí)行謀劃者倍感鞭策和壓力。
“新農(nóng)合”秭歸運行一年，秭歸28萬多參合農(nóng)民共得到醫(yī)療費用820多萬元，至年底，醫(yī)療資金專戶里約有百余萬元的節(jié)余。尤盤算的這筆賬將直接決定明年秭歸全縣參合農(nóng)民的醫(yī)藥費用補償運行模式。舊賬新算，也聯(lián)系著農(nóng)村合作醫(yī)療試點在摸索中發(fā)展完善的艱難過程。
村民王明全的年終懊惱
12月9日下午，秭歸縣周坪鄉(xiāng)仙坪6組，陰冷的山村里風如刀割。村民王明全和愛人馬德銀窩在屋子里悶冬，兩個孩子都去外地打工去了。去年年底的一次“失算”讓大病初愈的他懊惱不已。
11月下旬，王因結腸疾病住院治療20多天，見到記者時他剛剛從周坪鄉(xiāng)衛(wèi)生院出院4天。這次大病王共花去醫(yī)療費6000多元。按照秭歸縣的合作醫(yī)療的規(guī)定，如果參合，他至少可得到合作醫(yī)療補償費3000元。但王為了省下一家4口人的40元參合費，去年年底，村干部找他參合時，他主動放棄了參合。
令王眼紅的則是那些參加了合作醫(yī)療的鄰居。他們在患病后均能達到合作醫(yī)療補償。秭歸縣合管辦的工作人員介紹說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生住院治療的補償比例為50，封頂線為15000元�！耙簿褪钦f一個參合農(nóng)民在一年內最高能獲得補償15000元�！边@位工作人員說。
王明全只是秭歸縣去年20000多沒有參合農(nóng)民一個代表。秭縣合管辦的數(shù)據(jù)顯示，秭歸縣共有農(nóng)業(yè)人口315373人，參合的人口為288533人，占到農(nóng)業(yè)總人口的91.49。截止11月20日，秭歸縣合作醫(yī)療就診人次81595人，支出資金823.47萬元。王的“失算”最終導致他未能成為這823.47萬元的受益者。王說：“我的經(jīng)歷是所有拒絕參合農(nóng)民的一個沉重教訓。”
事實上秭歸縣91.49的參合率已經(jīng)是個很高的比例。10月12日，省衛(wèi)生廳副廳長胡菊萍在宜昌透露，中部試點地區(qū)的參合率為80.19％。胡菊萍分析說，有些農(nóng)民不愿參合，主要是多年來農(nóng)民的風險意識、互助共濟意識和健康保健意識不強所致，這就需要加大對農(nóng)民宣講力度。
“這畢竟是中央的一項德政工程，實實在在的好處農(nóng)民是看得見的�！庇葢c虎給記者算了一筆很明了的賬：秭歸縣參合農(nóng)民繳納基金僅280萬多元（每人10元），而截止11月20日給農(nóng)民補償總額已達820多萬。“600萬的差額實際就是國家為農(nóng)民承擔了�！庇葢c虎說，何樂而不為？
尤很有信心地說，秭歸今年的參合率有望達到95�！叭绻ツ切╅L期在外打工，無法聯(lián)系的人，達到100也是有可能的�！�
賬面上的百萬元節(jié)余
新型農(nóng)村合作醫(yī)療從2006年開始試點，并非一帆風順。
2006年4月15日，新農(nóng)合試點僅數(shù)個月后，新華社全文播發(fā)國務院辦公廳轉發(fā)衛(wèi)生部等部委《關于進一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作的指導意見》。文件明確要求各地“2006年原則上不再擴大試點數(shù)量”，且還要求原有的試點“切實加強組織管理”，“不斷調整和完善試點方案”。《意見》指出，停止擴大試點的原因是，在各地的試點中發(fā)現(xiàn)了一些問題。記者了解到，由各地自行制定的大病補償比例偏低是當初一個最突出問題。
事實上，合作醫(yī)療基金賬戶上并非沒有錢。此間媒體以2006年9月1日啟動試點的河南省某縣為例，該縣合作醫(yī)療試點中，截至2006年5月11日，8個月時間，累計為農(nóng)民支付醫(yī)療補助408.9萬元，只占全縣2006年度合作醫(yī)療基金的43。試點是以一年為單位，時間過了三分之二，但是合作醫(yī)療基金支付還不足一半。享受住院補助的農(nóng)民共計4916人，只占全縣參保農(nóng)民人數(shù)的1.36。盡管有25.1萬農(nóng)民享受到門診補助，占參保人數(shù)的近70，但人均補助只有7元錢。
2006年1月1日啟動試點的秭歸縣雖然也面臨著同樣的問題,截止11月20日，共為農(nóng)民補償823.47萬元,住院基金有百余萬元的節(jié)余。但節(jié)余基金比例已在正常預算范圍之內。
尤慶虎介紹說，除去按規(guī)定提取的風險基金，年底約有百萬元的節(jié)余。對于這百余萬的處置，尤說，將按上級要求對住院病人進行二次補償�！拔覀儠䦂詻Q站在參合農(nóng)民的立場上，這部分錢會一分不少地花在他們身上�！�
合作醫(yī)療“難御”大病風險
“天下苦莫過于農(nóng)民苦，天下累莫過于農(nóng)民累，一年三百六十五天，風里來雨里去，能賺個肚兒圓就不錯了�！�
采訪中一位退休的老醫(yī)療工作者深情地對記者說，眾多農(nóng)民最大的愿望就是身體好、不生病。只要不生病，他們就生活得充實、生活得幸福。他們盼望早日踏上健康大道，讓他們看得起病，不再有看病難。這位老同志在給新農(nóng)合極高評價的同時，還認為目前的運行模式仍不能完全解決農(nóng)民抵御大病的風險。
新型農(nóng)村合作醫(yī)療的初衷是以大病統(tǒng)籌為主，解決農(nóng)民因患大病而導致貧困問題。該縣周坪鄉(xiāng)衛(wèi)生院副院長張興平說，但目前此問題并未很好解決。據(jù)介紹，秭歸縣2006設計的住院最高補償比例50，同時規(guī)定封頂線15000元。這個數(shù)字雖說在全省不算低，“但農(nóng)民一遇大病，這顯然是杯水車薪。”張建議，在專戶基金能夠承受的情況下，應考慮調高大病補償比例。
秭歸縣合管辦在一份報告中也坦承地指出：目前這種補償模式仍然無法完全解除部分患大病農(nóng)民的醫(yī)療負擔壓力，部分患大病的農(nóng)民仍然無法擺脫因病致貧、因病返貧這一由來已久的困擾，這一問題是我們力求、也必須設法盡力去解決的。
該縣合管辦副主任秦文洲舉例說，一位腦腫瘤患者的手術費要3萬多元，按最高報銷標準1、5萬元后，仍要自付1。5萬元，一般農(nóng)民仍很難承受，只得放棄治療。既是治療了，也會背上一身債務。據(jù)秦文洲透露，農(nóng)村里一些特困群眾甚至連每人10元的參保資金也無錢繳納。
在受訪時，尤慶虎說，專戶基金的節(jié)余說明補償比例有上調空間。據(jù)稱，秭歸2007年新農(nóng)合實施辦法將住院補償比例作了大幅度提高，最高補償比例已達65，而此前的封頂線15000元也調高至20000元。其目的就是提高大病保障水平，以期緩解農(nóng)民因患大病而致的貧困問題，增強農(nóng)民抵御大病風險的能力。
“新農(nóng)合畢竟是一項試點工程，前無先驗，只能在摸索中不斷完善�！庇葘τ浾邚娬{說。
千萬元基金的管理“風險”
秭歸一個貧困縣，合作醫(yī)療專項基金總額達1000多萬元，對于基層政府來說，這筆基金數(shù)額不菲。早在新農(nóng)合試點之初，不少專家就在媒體撰文擔心基金風險：“如果缺乏完善的監(jiān)督機制，這些基金被挪用的可能性很大�！�
事過3年，秭歸借鑒各地在基金管理上成功的經(jīng)驗，結合當?shù)貙嶋H，制定了行之有效的管理辦法和基金運行模式。據(jù)尤慶虎透露，秭歸目前的基金管理模式，錢被挪用是完全不可能的。據(jù)稱，秭歸采取的是經(jīng)辦機構用錢不見錢,財政部門管帳不管錢,金融部門管錢不管帳的封閉管理模式。尤慶虎解釋說，醫(yī)療機構直接補償給病人后，申報縣合管辦審批,縣合管審核后報財政局審核,再由財政局批準由縣信用聯(lián)社劃撥給醫(yī)療機構。
據(jù)稱，秭歸縣投入近二百萬元建立信息化管理系統(tǒng)，與省衛(wèi)生廳的管理網(wǎng)絡實現(xiàn)對接。“即便是醫(yī)生多開一盒藥，省衛(wèi)廳也能監(jiān)控得到�！边@是該縣防止基金風險的又一重大舉措。尤介紹，事實上只要管理到位了，基金是不可能有風險的。除非發(fā)生象非典這樣的重大疫情，看病人數(shù)陡然增加，支出突然加大，這樣基金就可能出現(xiàn)風險。
人們擔心新農(nóng)合資金管理風險的同時，合管辦的很多人也抱怨辦公經(jīng)費不足，這成為阻礙他們更有效展開工作的難題。據(jù)介紹，國家規(guī)定不能從基金中支出合管辦的辦公經(jīng)費，秭歸縣政府為保障新農(nóng)合的運行在財政極度緊張的情況下，仍為合作醫(yī)療經(jīng)辦機構撥付了幾十萬元的辦公經(jīng)費。但由于合作醫(yī)療管理成本偏高，實際工作中現(xiàn)有工作費不能滿足日常工作所需。據(jù)稱，2006年底，合管辦在試點啟動過程中的籌資等管理成本達50萬元，縣政府不堪重負。日常工作經(jīng)費不足，職工待遇低下，長期下去，很可能成為影響新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度健康發(fā)展的不利因素。
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