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基層法律服務(wù)狀況考察報(bào)告
以農(nóng)村基層法律服務(wù)所為窗口第一部分理論框架
一、選題與定義
一位學(xué)者曾經(jīng)斷言，“中國的問題仍然主要是農(nóng)村的問題。中國社會(huì)的現(xiàn)代化的最重要任務(wù)之一就是農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代化。因此，一個(gè)真正關(guān)心中國人喜怒哀樂的人就不能不關(guān)心中國最基層社會(huì)的人的生活。”即使那些把興趣投向城市、投向“正規(guī)軍”法律服務(wù)、投向標(biāo)準(zhǔn)化或目標(biāo)性司法程序建構(gòu)的人，也無法否認(rèn)研究中國基層法律服務(wù)的現(xiàn)狀與改革在研究整個(gè)中國司法問題所具有的特別意義。基層社會(huì)和基層政府是整個(gè)中國社會(huì)和整個(gè)國家的地基，對(duì)于基層社會(huì)的治理一直是中國政府治理策略（社會(huì)綜合治理）的重點(diǎn)之一，基層司法構(gòu)成我國司法制度的基礎(chǔ)和主體（法律規(guī)定基層法院以及作為其組成部分的人民法庭管轄除法律法令另有規(guī)定以外的所有一審案件）。在司法專業(yè)化與司法民眾化的沖突/雙重困境中以及強(qiáng)大的訴訟積案壓力下，尋求建立為當(dāng)事人提供充分、適當(dāng)、可供選擇的多元糾紛解決機(jī)制，為簡單、小額的案件提供低廉、快捷的法律服務(wù)，亦即“獲得正義”（accesstojustice）是當(dāng)代世界普遍面臨的重大課題。在中國這種城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異巨大并且不斷增大卻又實(shí)行單一制政府結(jié)構(gòu)形式的大國，如何為占中國人口主要成分的基層老百姓特別是廣大農(nóng)民提供符合其經(jīng)濟(jì)、文化層次需求的有效的法律服務(wù)，一方面直接關(guān)系到基層糾紛的解決和基層社會(huì)的穩(wěn)定，另一方面也將影響到作為“標(biāo)準(zhǔn)模式”的民事訴訟結(jié)構(gòu)是否能夠在我國社會(huì)里找到確實(shí)適合的土壤、并真正地扎下根來這一重大問題，并最終影響中國在尚未全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的階段面臨后現(xiàn)代社會(huì)的沖擊能否作出適時(shí)適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)�！�
本課題所指的“基層”是以中國行政和司法建制為標(biāo)準(zhǔn)，指縣級(jí)層次上的縣(市、區(qū))，以及它們的行政下級(jí)（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處）和司法派出機(jī)構(gòu)（派出法庭）所轄的區(qū)域；本課題所稱的“法律服務(wù)”是指代理訴訟、辦理非訟法律事務(wù)、調(diào)解糾紛、協(xié)助辦理公證和見證、解答法律咨詢，以及幫助書寫法律文書，等等；本課題所考察的基層法律服務(wù)所，是指設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）主要為本轄區(qū)的政府機(jī)關(guān)、群眾自治組織、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和承包經(jīng)營戶、個(gè)體工商戶、個(gè)人合伙組織以及公民提供法律服務(wù)的組織。限于本課題的具體目的性和政策指向性，我們選取了在中國基層社會(huì)占據(jù)重要市場(chǎng)、目前正面臨著或存或廢或發(fā)展或衰敗命運(yùn)的基層法律服務(wù)所為窗口，以考察和評(píng)價(jià)這個(gè)特殊群體為基層老百姓所提供的上述法律服務(wù)為切入點(diǎn)，觀察其在我國整個(gè)基層法律服務(wù)體系中的角色，同時(shí)通過考察在其沿革和演進(jìn)過程中，與之構(gòu)成職能交叉、隸屬或管理、或競爭關(guān)系的國家行政機(jī)關(guān)（司法所）、國家司法機(jī)關(guān)（基層法院及其派出法庭）、群眾性自治組織（人民調(diào)解委員會(huì)）、社會(huì)性法律服務(wù)機(jī)構(gòu)（律師事務(wù)所），從而透視我國整個(gè)基層法律服務(wù)體系的現(xiàn)狀和走向。這種定位的現(xiàn)實(shí)根據(jù)是，官方文字資料分析和實(shí)證考察結(jié)果都表明，中國基層至今為止并未明確或完全區(qū)分“司法”職能（及其主體）與行政職能（及其主體）、政府救濟(jì)與社會(huì)自治性救濟(jì)，而基層法律服務(wù)所與上述國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體之間更是存在著剪不斷理還亂、你中有我我中有你的糾結(jié)關(guān)系。
二、方法與路徑
在課題給定的一年期限內(nèi)，我們選擇以全國性文獻(xiàn)調(diào)查為基礎(chǔ)，對(duì)幾個(gè)有代表性的考察點(diǎn)進(jìn)行解剖，以大致掌握法律服務(wù)所的發(fā)展脈絡(luò)及其在所在地區(qū)的整個(gè)法律服務(wù)體系（包括基層法院、人民調(diào)解、仲裁、律師、公證等）中的位置，最后綜合運(yùn)用不同路徑獲得的信息，使之相互印證而獲得完整結(jié)論：
1、文獻(xiàn)資料的收集、閱讀和分析
基層法律服務(wù)所從成立、發(fā)展、繁榮，到變革、抑制、衰落，直至今日面臨被廢止或遺棄的命運(yùn)。通過收集、閱讀和分析記載這一歷史演變過程的現(xiàn)有文獻(xiàn)，我們期冀獲得以下信息：
1．1成立基層法律服務(wù)所的客觀原因、理由或背景是什么？這些原因、理由或背景中哪些是構(gòu)成基層法律服務(wù)所的客觀生存基礎(chǔ)和/或生存價(jià)值的決定性因素？
1．2目前決定基層法律服務(wù)所存在的這些因素是否已發(fā)生變化？這些變化是否已從根本上或在一定程度上動(dòng)搖了基層法律服務(wù)所生存的客觀基礎(chǔ)和/或減損了它的存在價(jià)值？或者，是否反而進(jìn)一步豐厚了它的生存基礎(chǔ)和/或增加了它的存在價(jià)值？
1．3為什么對(duì)基層法律服務(wù)所進(jìn)行一而再再而三的改革？每一次變革基層法律服務(wù)所的主觀因素或動(dòng)機(jī)或目標(biāo)是什么（包括變革者和被變革者兩方面）？變革者的目標(biāo)哪些是基于上述客觀因素所致，哪些是由于變革對(duì)象本身無法克服的缺陷所致？哪些可能通過有效的改革措施而實(shí)現(xiàn)？還有哪些反而由于變革措施自身的無效或負(fù)效應(yīng)而加��？
1．4在基層法律服務(wù)所的變革和演進(jìn)過程中，是否已經(jīng)出現(xiàn)了替代性法律服務(wù)機(jī)制？如果是，那么這些機(jī)制相比基層法律服務(wù)所而言存在哪些優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)？
1．5目前基層法律服務(wù)所在整個(gè)基層法律服務(wù)體系中的作用�！�
1．6目前關(guān)于基層法律服務(wù)所角色的主流觀點(diǎn)/評(píng)價(jià)和政府的政策趨向是什么？其理由（各）是什么？受到哪些主客觀因素的影響？
以上所有信息都要用文獻(xiàn)資料所提供的事實(shí)或信息說話，而不能憑借研究者的主觀猜測(cè)。需要進(jìn)行分析和推測(cè)時(shí)，注意通過明確的差異性表達(dá)將研究者對(duì)事實(shí)或信息的陳述與研究者個(gè)人的推測(cè)加以區(qū)分。
2、實(shí)證考察與信息的獲取和使用
由于現(xiàn)有文獻(xiàn)資料所能夠提供的信息存在多方面的缺陷，資料的殘缺、籠統(tǒng)、抽象、以及資料獲得渠道的官方性和主觀性，都妨礙了對(duì)于目前法律服務(wù)所獲得全方位的了解。為此，我們?cè)谌珖x擇了4個(gè)考察點(diǎn)，進(jìn)行深入、具體、微觀的觀察和解剖：中部地區(qū)湖北省的A市，西部地區(qū)四川省的B市（南）和山西省的C縣（北），東部地區(qū)發(fā)達(dá)的D市(D市的考察仍在進(jìn)行中，故報(bào)告未并入本文)。這些考察點(diǎn)的意義并不在于它們的代表性或典型性（雖然它們也可能在某些方面代表了某些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化背景基本相似的地區(qū)的典型特色），而在于它們是整個(gè)中國基層法律服務(wù)所的縮影。我們希望在通過文獻(xiàn)資料了解基層法律服務(wù)所的全面的（全國的）、宏觀的和基本的（籠統(tǒng)的）狀況——特別是了解其發(fā)展的歷史脈絡(luò)——的基礎(chǔ)上，面對(duì)中國如此之大、法律服務(wù)所如此之多的背景，利用“解剖麻雀”的方法進(jìn)行個(gè)體分析，也許能夠從差異性中找到中國基層法律服務(wù)所的某些共性，觀察中央政策和改革者的意圖在現(xiàn)實(shí)中得以執(zhí)行、抑制或變異的程度和原因，從而為新的決策提供一個(gè)自我檢討的視角�！�
2．1考察范圍
進(jìn)行實(shí)證考察、獲得信息的渠道包括：研究對(duì)象，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所和司法所（未將司法所列入行政主管部門而作為研究對(duì)象，是因?yàn)橐话闳圆蓛伤弦惑w制）、行政主管機(jī)關(guān)即縣（或市）司法局、提供服務(wù)的主要場(chǎng)所即基層法院、競爭對(duì)手和改革者預(yù)期的替代者即律師事務(wù)所、改革者主觀預(yù)期的未來替代者即法律援助機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象或消費(fèi)者即當(dāng)事人、業(yè)務(wù)伙伴暨市場(chǎng)對(duì)手即人民調(diào)解委員會(huì)�！�
2．2考察目的
對(duì)于法律服務(wù)所的考察目的，除了解該所設(shè)置的時(shí)間、數(shù)量、根據(jù)、理由、背景以及法律服務(wù)工作者人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)（包括學(xué)歷、工作閱歷等）、業(yè)務(wù)范圍、案源和收支狀況、工作過程、工作成效、以及他們與其他基層法律服務(wù)主體之間的關(guān)系等基本情況之外，也重點(diǎn)考察法律服務(wù)工作者的主觀感覺、自我評(píng)價(jià)以及他們所面臨的困難和處境�！�
對(duì)于司法局的考察目的，主要是了解該地區(qū)法律事務(wù)所的概況及其在司法局統(tǒng)轄的基層法律服務(wù)體系（包括律師事務(wù)所、調(diào)解委員會(huì)和法律援助）中的相對(duì)角色，特別是相對(duì)于律師而言的利弊得失，其中包括司法局作為對(duì)整個(gè)法律服務(wù)體系的統(tǒng)一管理者對(duì)于法律事務(wù)所現(xiàn)實(shí)作用的評(píng)價(jià)和對(duì)其前景的預(yù)測(cè)和愿望。此外，通過司法局考察該地區(qū)法律服務(wù)所的整體生存環(huán)境，包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政府（包括地方政府和上級(jí)主管部門）的支持程度或/和政策傾向、以及該局對(duì)法律服務(wù)所的監(jiān)督、管理制度及其效果�！�
對(duì)于基層法院的考察目的，主要是了解基層司法當(dāng)事人獲得代理的狀況，包括代理的比率、代理人的身份和專業(yè)水平、基層法律服務(wù)工作者在其中的作用（特別是將法律工作者與律師代理水平的比較）、以及法官對(duì)于法律工作者群體的總體評(píng)價(jià)和態(tài)度。
對(duì)于律師事務(wù)所和法律援助機(jī)構(gòu)的考察目的，主要是了解其人員結(jié)構(gòu)（包括學(xué)歷、工作閱歷等）、業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)對(duì)象和案源、收支狀況、面臨的困難、以及他們與法律服務(wù)所之間的競爭與合作關(guān)系（其中包括他們的主觀感覺、評(píng)價(jià)和愿望。）
對(duì)于當(dāng)事人的考察目的，主要是了解當(dāng)事人在面對(duì)糾紛、希望獲得法律救濟(jì)特別是司法救濟(jì)時(shí)，如何獲得關(guān)于法律服務(wù)市場(chǎng)的信息，他們?yōu)楹�、通過何種途徑選擇了某位法律工作者或某位律師，他們對(duì)于所獲得的法律服務(wù)滿意度如何，等等，從法律服務(wù)市場(chǎng)的消費(fèi)者的角度來評(píng)價(jià)法律服務(wù)所在整個(gè)基層法律服務(wù)體系中的作用�！�
考察人民調(diào)解委員會(huì)只是附帶性的，主要是因?yàn)檫@一機(jī)構(gòu)與基層法律服務(wù)所之間存在人員交叉的情況，并且可能在基層法律服務(wù)大市場(chǎng)中存在此消彼長或者相輔相成的關(guān)系�！�
2．3考察路徑與方法
介入進(jìn)路。鑒于中國的國情，在考察對(duì)象涉及政府機(jī)關(guān)（從中央政府到地方基層）的社會(huì)調(diào)查中，合適把握介入被調(diào)查對(duì)象的切入點(diǎn)是必須權(quán)衡的一個(gè)因素，一方面，獲得被調(diào)查對(duì)象的信息幫助，常常需要借助一定程度的私人關(guān)系；另一方面，保證信息的真實(shí)和準(zhǔn)確性，則需要與被調(diào)查者保持適當(dāng)距離，所借助的私人關(guān)系不能與被調(diào)查者有利害關(guān)系，以免構(gòu)成對(duì)獲取真實(shí)信息的干擾和妨礙。為了從不同角度接近和了解調(diào)查對(duì)象，我們?cè)诓煌貐^(qū)選擇了不同進(jìn)路：在A地的調(diào)查是通過該地人大法工委介入的；在B縣地的調(diào)查是通過該地開發(fā)區(qū)介入的；在C縣地的調(diào)查是通過檢察院介入的；在D地的調(diào)查直接是在當(dāng)?shù)厮痉ㄑ芯克鶐椭逻M(jìn)行的�！�
調(diào)查的具體方法取決于調(diào)查事項(xiàng)的性質(zhì)、調(diào)查的預(yù)期目標(biāo)、以及調(diào)查者與被調(diào)查對(duì)象之間的溝通能力等因素。在中國的基層調(diào)查，必須正視被調(diào)查對(duì)象的文化素質(zhì)不高和缺乏社會(huì)調(diào)查常識(shí)的現(xiàn)實(shí)，這種局限使我們限制了對(duì)書面調(diào)查方式的使用（比如問卷調(diào)查），而更多依賴于面對(duì)面的直接交談（包括座談會(huì)和個(gè)別訪談），調(diào)查者與被調(diào)查者之間能形成互動(dòng)式的交流從而保證對(duì)情況的真實(shí)而準(zhǔn)確的了解，并使調(diào)查者能獲取很多寶貴的感性信息和附帶信息，但此種方式無法具有書面調(diào)查所具有的系統(tǒng)、面大和高效率的優(yōu)點(diǎn)。為了彌補(bǔ)這一缺憾，我們采用了綜合性的考察方法，并使信息之間相互印證，包括：閱讀當(dāng)?shù)匚墨I(xiàn)資料、座談會(huì)、問卷調(diào)查、實(shí)地/參與觀察、個(gè)別訪談、考察對(duì)象按照課題組的要求直接以書面方式敘事。
文獻(xiàn)資料是對(duì)歷史的現(xiàn)實(shí)表達(dá)和對(duì)現(xiàn)實(shí)的歷史記載。調(diào)查收集的地方文獻(xiàn)主要包括以下幾類：（１）司法局及其隸屬司法局各部門、各單位近三年的年度總結(jié)報(bào)告；（２）司法局有關(guān)管理、規(guī)范基層法律服務(wù)部門的內(nèi)部規(guī)章、文件；（３）人民法院關(guān)于基層法律方面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和資料等；（4）當(dāng)?shù)卣ぷ鲌?bào)告和地方志。不過我們?cè)谑褂梦墨I(xiàn)資料時(shí)進(jìn)行了比較謹(jǐn)慎的分析，理由在于：此次調(diào)查的目的是反映一個(gè)基層政府單位及其工作人員的工作現(xiàn)狀，這對(duì)于那些長期以來并不為社會(huì)、上級(jí)和和學(xué)術(shù)所關(guān)注的默默無聞的群體而言，在心理上是不排斥也勿須掩飾的，因而他們?cè)谔峁⿻娌牧仙峡芍^是“傾囊相助”。然而這些年度總結(jié)報(bào)告是作為年度向上級(jí)反映工作成績的載體，所引述的大量數(shù)字可能存在水份。調(diào)查組曾專門就這些數(shù)字的統(tǒng)計(jì)方法詢問過有關(guān)職員，我們獲得的答復(fù)或者模凌兩可或有意回避，或者直白地告訴我們：這些數(shù)據(jù)并不都是真實(shí)的。因此，這些數(shù)據(jù)和根據(jù)這類數(shù)據(jù)獲得的官方全國性統(tǒng)計(jì)數(shù)字都不能成為形成我們結(jié)論的依據(jù)。然而，這些雖不具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義的數(shù)字卻在某些層面上提供了發(fā)掘出真實(shí)、有用的信息渠道或線索，至少，在中國各界統(tǒng)計(jì)數(shù)字（包括司法統(tǒng)計(jì)）都存在相似問題的狀況下，這些數(shù)據(jù)在評(píng)價(jià)法律服務(wù)所在整個(gè)基層法律服務(wù)體系中的相對(duì)位置和角色時(shí)有很高的參考價(jià)值�！�
座談會(huì)是我們調(diào)查所采取的最主要方法。由該地區(qū)司法局組織的由司法所所長和法律服務(wù)所全體成員參加的座談會(huì)，也邀請(qǐng)各個(gè)律師所的代表、負(fù)責(zé)法律援助的司法局官員或律師參加，由他們介紹本部門或本單位或本人的基本情況的過程中，調(diào)查組不斷插話，有針對(duì)性地提問，并啟發(fā)其他與會(huì)人員的積極討論。這種方式能夠在較短時(shí)間內(nèi)從整體上把握被調(diào)查對(duì)象的基本情況，并且由于與會(huì)人員一起討論，相互提醒、啟發(fā)、補(bǔ)充和糾正，形成對(duì)事物的全面而準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。對(duì)于調(diào)查者的提問，常常在與會(huì)者七嘴八舌相互補(bǔ)充或糾正中獲得圓滿答案的，調(diào)查者則往往通過現(xiàn)場(chǎng)對(duì)提問的反應(yīng)程度來判斷這一問題的普遍性和嚴(yán)重程度。此外，我們?cè)谛》秶鷥?nèi)的隨機(jī)性拉家常式的座談會(huì)——甚至在吃飯席間——所獲得的信息，往往能夠彌補(bǔ)正式座談會(huì)上沒有機(jī)會(huì)表達(dá)或不愿當(dāng)著領(lǐng)導(dǎo)和同事的面公開提供的信息�！�
個(gè)別訪談。在通過座談會(huì)對(duì)被調(diào)查對(duì)象及其一般性和共同性的觀點(diǎn)獲得基本和大致了解之后，我們隨機(jī)選擇了一些個(gè)案分別訪談，特別是對(duì)接受過法律服務(wù)的當(dāng)事人的調(diào)查，主要是以個(gè)別訪談的方式進(jìn)行的。在法院或法律服務(wù)所查閱案卷和裁判文書后，按照案件登記表抽樣而獲得當(dāng)事人聯(lián)系方式，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行突擊訪問，最大限度地避免由于為他們有關(guān)法律服務(wù)工作者有意無意的影響而干擾信息的真實(shí)性。不過，由于時(shí)間成本的限制和聯(lián)系當(dāng)事人的難度，本次調(diào)查所進(jìn)行的個(gè)別訪談對(duì)象的數(shù)量和類型都無法保證其代表性（比如勝訴和敗訴的當(dāng)事人對(duì)于法律工作者的評(píng)價(jià)很可能不同，而且每一個(gè)當(dāng)事人不可能一生打幾次官司或同時(shí)接觸過律師和法律工作者，因而以律師作為參照來評(píng)價(jià)法律工作者更不可能），所以個(gè)別訪談獲得的信息只能成為其他信息的一種印證。這種印證由于調(diào)查者直面消費(fèi)者（實(shí)際上也正是本項(xiàng)目預(yù)期的受益對(duì)象）進(jìn)行考察，因而對(duì)于項(xiàng)目結(jié)論的合目的性特別重要。
實(shí)地／參與觀察。百聞不如一見。調(diào)查組充分利用實(shí)地調(diào)查的寶貴時(shí)間對(duì)相關(guān)部門和單位進(jìn)行了實(shí)地觀察，從單位的物質(zhì)設(shè)備、辦公條件到人員著裝、談吐等都進(jìn)入調(diào)查者的視野，對(duì)基層情況的感性認(rèn)識(shí)極為深刻。無論這些信息能否用言語來表達(dá)，在感性上對(duì)于我們最終觀點(diǎn)和結(jié)論的形成都產(chǎn)生了不同程度的影響，或者說這些信息或印象是我們的演繹觀點(diǎn)和結(jié)論所不可或缺的若干鏈條。當(dāng)讀者看到我們并不經(jīng)意地在空落落的大街上以簡陋破舊的法庭為背景留念拍照時(shí)，同一地區(qū)的西裝革履的律師和衣著簡樸的法律工作者之間所形成的對(duì)比，也許不用語言說服或理論論證，讀者會(huì)得出直觀的結(jié)論：取締了法律工作者，誰來為當(dāng)?shù)氐姆上M(fèi)者提供法律服務(wù)？！
第二部分全國性文獻(xiàn)調(diào)查
一、基層法律服務(wù)所的誕生與興衰
基層法律服務(wù)所是最早于1980年底出現(xiàn)在廣東、福建、遼寧等地，主要是面向廣大農(nóng)民群眾，調(diào)解生產(chǎn)經(jīng)營性糾紛，并從事代書、解答法律咨詢等簡單的法律服務(wù)工作。自1984年以來經(jīng)司法部、中央書記處都以會(huì)議和文件等形式再三肯定和推廣之后，在全國范圍內(nèi)迅速發(fā)展起來，并迅速普及到大中城市的街道和廠礦企業(yè)。自1986年以后，在“鞏固、提高、完善、發(fā)展”的方針指導(dǎo)下，全國基層法律服務(wù)所呈急劇上升趨勢(shì)。截止1989年底，全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所29979個(gè)，擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法律工作者90333人，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所共調(diào)解糾紛1377624件，協(xié)助辦理公證1727265件，民事訴訟代理117013件，非訴訟代理235037件，擔(dān)任基層政府和企業(yè)常年法律顧問104073家，代寫法律文書594356件，解答法律咨詢3986602人次，挽回經(jīng)濟(jì)損失212688萬元，各項(xiàng)業(yè)務(wù)比1988年均有較大幅度增長。1990年代初，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》等有關(guān)文件則將基層法律服務(wù)所作為“政法基層組織”之一。
自90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所開始進(jìn)入總結(jié)、整頓階段，基層法律服務(wù)所建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了上等級(jí)、上水平、上質(zhì)量、上效益的新階段。司法部先后頒布的《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的暫行規(guī)定》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》等，確認(rèn)了基層法律服務(wù)所近似于律師的廣泛業(yè)務(wù)范圍；司法部并統(tǒng)一頒發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者證》，作為法律服務(wù)工作者的資格認(rèn)證或執(zhí)業(yè)證書（但審查權(quán)實(shí)際上交給了由縣級(jí)司法局）；國務(wù)院物價(jià)局下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)第二批〈國務(wù)院有關(guān)部門行政事業(yè)性收費(fèi)管理目錄〉的通知》中，將基層法律服務(wù)所業(yè)務(wù)收費(fèi)列為準(zhǔn)予收費(fèi)的項(xiàng)目。總體來看，90年代的整頓和改革強(qiáng)化了基層法律服務(wù)體系。1992年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所經(jīng)過整頓撤消、合并驗(yàn)收不合格的所加上新建的所，比整頓前增加1087個(gè)；整頓中辭退、解聘不符合條件的法律工作人員之后加上新招聘人員，比整頓前增加10467人；全國具有大專以上文化程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作人員占13.8，具有高中（中專）文化程度的占62.3，并有1205人已考取律師資格；很多法律服務(wù)所經(jīng)過整頓，增加了服務(wù)業(yè)務(wù)的層次和范圍；法律服務(wù)所的各項(xiàng)規(guī)章制度開始健全，80以下的所實(shí)行了掛牌服務(wù)和“兩公開一監(jiān)督”制度；辦公條件和物質(zhì)裝備也得到改善。當(dāng)時(shí)官方文件一致肯定，基層法律服務(wù)所在協(xié)助基層政府推進(jìn)依法治理、化解基層矛盾、普及法律常識(shí)、整治涉法熱點(diǎn)問題等方面所扮演了重要角色，成為政法基層基礎(chǔ)工作的重要輔助力量。
然而，世紀(jì)之交似乎成為基層法律服務(wù)所命運(yùn)的一次轉(zhuǎn)折點(diǎn)，抑制（或明揚(yáng)暗抑）基層法律服務(wù)所的發(fā)展成為官方態(tài)度的主流傾向，基層法律服務(wù)所的職能、體制和目標(biāo)在幾經(jīng)調(diào)整后目前可謂撲朔迷離。2000年3月，司法部頒布《基層法律服務(wù)所管理辦法》和《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》，規(guī)定“基層法律服務(wù)所按照事業(yè)法人體制進(jìn)行管理和運(yùn)作”，實(shí)行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法所“政事合一”；同年8月，“國辦發(fā)（2000）51號(hào)”和“清辦函（2000）９號(hào)”文件則指出，法律服務(wù)所“不再屬于行政掛靠機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位，實(shí)行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的自律性運(yùn)行機(jī)制，成為符合法律中介服務(wù)行業(yè)規(guī)則的合伙制執(zhí)業(yè)組織形式”。嗣后全國各地深入貫徹《辦法》的精神，全面開展基層法律服務(wù)所清理整頓，要求各基層法律服務(wù)所與司法所按照上述規(guī)章進(jìn)行脫鉤改制。自此，全國基層法律服務(wù)所的數(shù)量由持續(xù)上升趨勢(shì)急轉(zhuǎn)直下。截止2000年底，全國共有基層法律服務(wù)所34219個(gè)，較1999年減少1164個(gè)，不過，也許是慣性作用的影響，該年度全國基層法律服務(wù)工作者總數(shù)為121904人，較1999年底仍增加2182人；業(yè)務(wù)量也有所增加，代理民事、經(jīng)濟(jì)、行政訴訟比上年增長6.3，擔(dān)任基層人民政府、村（居）委會(huì)和企事業(yè)單位常年法律顧問的比上年增長5.9，其他業(yè)務(wù)也有所增加。然而到2001年，全國共有基層法律服務(wù)所銳減到28647個(gè)（較上年減少5572個(gè)），基層法律服務(wù)工作者總數(shù)為較上年減少13919人；服務(wù)業(yè)務(wù)除訴訟代理略有上升外，但其他業(yè)務(wù)都明顯下降。2002年，基層法律服務(wù)所及服務(wù)人員數(shù)量繼續(xù)下降，服務(wù)所較2001年減少1758個(gè)，從業(yè)人員減少9444人�！�
二、基層法律服務(wù)所在基層法律服務(wù)體系中的角色
基層法律服務(wù)所在基層法律服務(wù)體系中的角色主要是通過其與這一體系中的其他主體之間的關(guān)系來定位的。從這些關(guān)系中，也能夠或明或暗地了解對(duì)基層法律服務(wù)所的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)和未來設(shè)計(jì)眾說紛紜的原因�！�
1．基層法律服務(wù)所與基層司法所——“一套人馬，兩塊牌子”的形成。
基層司法所作為一級(jí)司法行政機(jī)構(gòu)產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代中期，比基層法律服務(wù)所出現(xiàn)約晚10余年，但基層司法所的職能產(chǎn)生與法律服務(wù)所產(chǎn)生幾乎是同期的。1981年11月，司法部《司法助理員工作暫行規(guī)定》規(guī)定了人民公社（鎮(zhèn)）、街道辦事處設(shè)立專職司法助理員，作為基層人民政權(quán)的司法行政工作人員，在人民公社（鎮(zhèn)）、街道辦事處和縣（區(qū)）司法局（科）的領(lǐng)導(dǎo)和基層人民法院的指導(dǎo)下工作。1996年6月司法部《關(guān)于加強(qiáng)司法所建設(shè)的意見》明確規(guī)定基層司法所的八項(xiàng)主要職能，其中包括指導(dǎo)管理基層法律服務(wù)工作，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）處理民間糾紛。1991年9月司法部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》也規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所辦理各項(xiàng)法律服務(wù)業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其司法助理員（司法所）的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。由此形成的基層法律服務(wù)所和基層司法所的關(guān)系是：基層司法所是國家基層司法行政機(jī)關(guān)，基層法律服務(wù)所是社會(huì)團(tuán)體，二者是管理和被管理、指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系；基層司法所經(jīng)費(fèi)來自國家財(cái)政，由國家核定編制，基層法律服務(wù)所經(jīng)費(fèi)自籌，自負(fù)盈虧，沒有固定編制；基層法律服務(wù)所為當(dāng)事人提供服務(wù)可以收費(fèi)，而基層司法所提供法律幫助不能收費(fèi)。但從文獻(xiàn)中我們看不出司法所與法律服務(wù)所“兩塊牌子，一套人馬”的根據(jù)，結(jié)合實(shí)證調(diào)查所獲得的信息，我們了解到，早期的法律服務(wù)所所長就是司法助理員，司法助理員又成為后來的司法所所長，于是就形成兩所所長合一、兩所人馬合一、兩所工作職能合一的狀況。
2．基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所——“剪不斷，理還亂”的冤家�！�
十幾年前，律師事務(wù)所從行政機(jī)關(guān)逐步脫鉤獨(dú)立、完全走向市場(chǎng)（不過在許多農(nóng)村基層，國營律師事務(wù)所仍是當(dāng)?shù)刂饕蛭ㄒ坏穆蓭熓聞?wù)所），時(shí)至今日，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為據(jù)點(diǎn)的基層法律服務(wù)所也正按照同樣的思路開始與其行政主管機(jī)關(guān)司法所脫鉤、走向市場(chǎng)。根據(jù)2000年有關(guān)文件，基層法律服務(wù)所在完全脫鉤改制后與現(xiàn)有律師事務(wù)所體制區(qū)別不大，他們?cè)趫?zhí)業(yè)過程中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，與《律師法》中關(guān)于律師執(zhí)業(yè)的權(quán)利和義務(wù)差別不大，其中包括在參加民事、經(jīng)濟(jì)、行政案件的訴訟代理活動(dòng)時(shí)，向人民法院查閱案件有關(guān)材料，并可根據(jù)承辦事項(xiàng)的需要，持基層法律服務(wù)所證明和《法律服務(wù)執(zhí)照》進(jìn)行調(diào)查，向有關(guān)單位和個(gè)人查詢、索取有關(guān)材料等權(quán)利，他們的義務(wù)中也同樣包括了“維護(hù)法律尊嚴(yán)與社會(huì)正義”、盡職盡責(zé)地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、按規(guī)定履行法律援助義務(wù)等等。不過，基層法律服務(wù)所與律師事務(wù)所之間也存在明顯區(qū)別：（1）地域范圍：基層法律服務(wù)所主要服務(wù)于本區(qū)域農(nóng)村、城市街道各基層單位和個(gè)人，而律師事務(wù)所則不受此限制；（2）業(yè)務(wù)范圍：基層法律服務(wù)所不能辦理刑事案件及與此相關(guān)業(yè)務(wù)，律師事務(wù)所則可以辦理包括刑事案件在內(nèi)的所有訴訟和非訴訟業(yè)務(wù)；（3）執(zhí)業(yè)資格：基層法律服務(wù)所從業(yè)人員要求取得專門法律服務(wù)工作者資格證書，由司法部統(tǒng)一組織考試進(jìn)行資格認(rèn)證；律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)律師要求通過司法部、最高人民法院、最高人民檢察院組織的全國統(tǒng)一司法考試；（4）收支制度：法律服務(wù)工作者必須按照各省物價(jià)局的規(guī)定由法律服務(wù)所統(tǒng)一收案、統(tǒng)一委派、統(tǒng)一收費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低廉，很多案件只收取成本費(fèi)，有的甚至要求按照法律援助標(biāo)準(zhǔn)不收費(fèi)；律師事務(wù)所收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高。法律服務(wù)工作者和法律服務(wù)所只需要繳納很低的年檢費(fèi)，勿須繳稅；律師和律師事務(wù)所必須按特定標(biāo)準(zhǔn)繳納個(gè)人所得稅和管理費(fèi)�！�
3．基層法律服務(wù)所與人民調(diào)解委員會(huì)——同一司法所領(lǐng)導(dǎo)下的職能交叉的服務(wù)實(shí)體�！�
根據(jù)1989年6月17日國務(wù)院發(fā)布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》，人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在由司法助理員具體代表的基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下工作。人民調(diào)解委員會(huì)委員除村民委員會(huì)成員或居民委員會(huì)成員兼任外，由群眾選舉產(chǎn)生。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)，其工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)由村民委員會(huì)或居民委員會(huì)自行解決（后規(guī)定調(diào)解成功的可適當(dāng)收費(fèi)）；在2002年9月最高法院司法解釋頒布后，人民調(diào)解協(xié)議的效力具有民事合同性質(zhì)。但基層法律工作者主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議不具有約束力，只能靠雙方當(dāng)事人自覺履行。當(dāng)事人一方無故拒不履行的，法律工作者可以告知、協(xié)助或者受托代理另一方當(dāng)事人向人民法院起訴。不過，由于作為司法所所長的司法助理員的法定職責(zé)包括指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作并參與重大疑難民間糾紛調(diào)解，在只有一名司法助理員的司法所，常常是“三塊牌子，一套人馬”，司法所所長兼任法律服務(wù)所所長和調(diào)解委員會(huì)主任，于是在具體案件中，上述區(qū)別意義就不大了�！�
三、基層法律服務(wù)所的社會(huì)評(píng)價(jià)與未來命運(yùn)
基層法律服務(wù)所是基于社會(huì)需求而自發(fā)產(chǎn)生后，在一種沒有理論論證、沒有市場(chǎng)調(diào)查、沒有法律規(guī)范的背景下，依賴于政策和行政手段推動(dòng)擴(kuò)展的機(jī)制，因而它的生死成敗都對(duì)政策有很強(qiáng)的依賴性。至于我們特別關(guān)注的基層法律服務(wù)所的政策急轉(zhuǎn)直下的主觀原因，目前還沒有十分確切的官方依據(jù)。結(jié)合與高層官員的接觸和課題組自己的分析，基層法律服務(wù)所發(fā)展的無序狀態(tài)，加之近年來城市地區(qū)律師業(yè)的迅速發(fā)展和競爭日益激烈，基層法律服務(wù)所的種種弊端和劣勢(shì)日漸顯現(xiàn)出來，特別是低價(jià)競爭和劣質(zhì)服務(wù)成為直接威脅基層法律服務(wù)所的存在價(jià)值的致命抨擊。司法行政管理部門高層領(lǐng)導(dǎo)的人事變動(dòng)和思路變化，也是導(dǎo)致法律服務(wù)所在發(fā)展趨勢(shì)驟然變化的重要原因�！�
1999年9月至10月，司法部司法研究所組成4個(gè)調(diào)研小組，分赴北京、天津、上海、山東、江蘇、河南、陜西、甘肅、廣東、湖北共10省市，就律師事務(wù)所與法律服務(wù)所的設(shè)置、業(yè)務(wù)范圍的劃分等問題，進(jìn)行了專題調(diào)查研究，聽取了數(shù)百名調(diào)查對(duì)象的意見，主管基層和律師的有關(guān)負(fù)責(zé)人以及基層法律工作者、律師從不同的角度發(fā)表了自己的意見。從調(diào)查組調(diào)查結(jié)果來看，法律服務(wù)市場(chǎng)存在一些突出問題：（1）基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)名稱混亂，法律服務(wù)所、法律服務(wù)中心、法律事務(wù)所、法律服務(wù)站、法律咨詢中心、法律服務(wù)公司、法律咨詢公司等林林總總，五花八門；（2）法律服務(wù)所布局不盡合理�？傮w看來，城市偏多，農(nóng)村偏少，老少邊窮地區(qū)則更少；（3）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏規(guī)范。由于部里對(duì)法律服務(wù)所收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一規(guī)定，收費(fèi)根據(jù)只能依據(jù)一些省市出臺(tái)的臨時(shí)性的收費(fèi)辦法；（4）法律服務(wù)所設(shè)立的審批權(quán)限不統(tǒng)一，有省市司法廳局批準(zhǔn)成立的，有地區(qū)縣司法局批準(zhǔn)成立的，還有非司法行政部門批準(zhǔn)成立的，如省編委、省政府、省法制辦、省高院、省檢察院、省工商局、老齡委等等部門；（5）法律服務(wù)工作者的任職條件偏低。1987年司法部規(guī)定，具有高中文化和一定法律知識(shí)的人可以從事基層法律服務(wù)工作，但由于在全國范圍內(nèi)缺乏統(tǒng)一的任職資格考試，各地在掌握任職資格時(shí)隨意性較大；（6）法律服務(wù)工作者隊(duì)伍急待整頓，主要是一些政法機(jī)關(guān)離退休人員，有的離退休年限不滿二年就進(jìn)入法律服務(wù)機(jī)構(gòu)工作，辦人情案、關(guān)系案，群眾對(duì)此反映較大；（7）法律服務(wù)所的管理有待規(guī)范，缺乏職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律的規(guī)范和約束，等等。
盡管存在上述問題，社會(huì)各界對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)保留法律服務(wù)所并無分歧；但對(duì)在城市的街道一級(jí)是否設(shè)立法律服務(wù)所分歧很大；關(guān)于法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)范圍是否應(yīng)當(dāng)劃分、怎樣劃分，意見不一。然而，部分高層官員希望法律服務(wù)所走向市場(chǎng)、并在市場(chǎng)競爭中自生自滅的意向，已體現(xiàn)為行政結(jié)構(gòu)變更，比如司法部管理法律服務(wù)所工作的基層處已由基層工作司調(diào)整到律師與公證工作司，基層法律服務(wù)所被納入與律師同類的管理體制。然而，這種似乎體現(xiàn)市場(chǎng)化和自治化的意向與高層領(lǐng)導(dǎo)的講話及文件精神并不一致。比如，2002年司法部頒布《關(guān)于加強(qiáng)大中城市社區(qū)法律服務(wù)工作的意見》和2003年司法部長張福森在全國司法廳（局）長座談會(huì)上的講話中，要求基層法律服務(wù)立足社區(qū)，親民近民、服務(wù)便利、收費(fèi)低廉等特點(diǎn)，以及在滿足城市低收入階層和弱勢(shì)群體的法律需求等特殊作用出發(fā)，將大中城市基層法律服務(wù)工作職能定位于“以街道社區(qū)為依托，面向基層、面向社區(qū)、面向群眾，提供公益性、非營利性法律服務(wù)”。我們無法想象，“公益性”、“非營利性”的法律服務(wù)與以營利為驅(qū)動(dòng)和杠桿的市場(chǎng)化體制/管理模式如何兼容，我們更無法想象，一個(gè)既沒有政府支持、也沒有市場(chǎng)資金來源的基層服務(wù)機(jī)構(gòu)如何實(shí)現(xiàn)“公益性”目標(biāo)？合理的推測(cè)是，基層法律服務(wù)也許能夠依賴于“（立足）社區(qū)”而獲得社會(huì)捐贈(zèng)，從而成為公益性和非營利性的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)？無論如何，對(duì)于農(nóng)村基層法律服務(wù)所的前景如何定位目前尚未看到官方文件或講話，然而，官方、學(xué)者、以及與大中城市律師界較為接近的媒體卻基于不同立場(chǎng)和目標(biāo)，正在設(shè)想由政府撥款的法律援助機(jī)構(gòu)，和由政府操縱的“群體性自治組織”——人民調(diào)解委員會(huì)來替代基層法律服務(wù)所的基層法律服務(wù)設(shè)施。對(duì)于這些設(shè)想的可行性，我們將在實(shí)證考察后再作評(píng)價(jià)�！�
第三部分實(shí)證考察
一、湖北省A市基層法律服務(wù)所考察報(bào)告
項(xiàng)目調(diào)查組分別于2003年8月和10月對(duì)中部A市的基層法律服務(wù)所進(jìn)行了兩次共10天的實(shí)地調(diào)查。調(diào)查是通過該地人大法工委介入的。調(diào)查對(duì)象包括該市司法局、11個(gè)司法所和法律服務(wù)所、3個(gè)律師事務(wù)所、該市法律援助中心、基層人民法院、以及若干接受過法律服務(wù)的當(dāng)事人�！�
1、A市的基本情況
A市是中部某省的一個(gè)縣級(jí)市。該市面積1200平方公里，耕地面積33.18千公頃。2002年末總?cè)丝跒?3萬人，其中農(nóng)業(yè)人口57.4萬人，占78.6；2002年全市GDP為50.4億元，比上年增長8.2；財(cái)政收入3.05億元，比上年增長7.2％。
該市城鎮(zhèn)人口比重很小，工業(yè)不發(fā)達(dá)的狀況與政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的期待，可以從寬闊的大街上稀落可數(shù)的過往行人獲得直觀對(duì)比，破舊的小型面包車是該市比較高檔的出租車工具。街道上開戶的門面顧客寥寥，更有一些日夜閉戶的店面在中部火爐似的天氣中透出蕭瑟的涼意；課題組隨機(jī)去法院旁聽的庭審案件正是該市工商銀行支行裁員引發(fā)的勞務(wù)糾紛；所有政府職員都只發(fā)“四塊”工資（約占工資總數(shù)的6-70）。這些現(xiàn)實(shí)使課題組無法與政府報(bào)告上的經(jīng)濟(jì)增長勢(shì)頭對(duì)應(yīng)起來。另外該市人口狀況的一個(gè)突出特點(diǎn)是外出務(wù)工人員較多，留住在家的大都是老人和小孩，據(jù)說有的村死了人都找不到足夠的勞動(dòng)力去抬。課題組的總體印象是：A市是一個(gè)經(jīng)濟(jì)本不發(fā)達(dá)且目前正處于衰落時(shí)期的典型的小縣城�！�
一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度很大程度上決定了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中糾紛的數(shù)量和糾紛的種類，而無疑也會(huì)對(duì)所需要的法律服務(wù)提出有所區(qū)別的要求，這對(duì)于我們所考察的基層法律服務(wù)所的市場(chǎng)背景（案源）和當(dāng)?shù)匕傩盏姆煞⻊?wù)需求產(chǎn)生某種直接影響，比如我們?cè)L談的法官、律師和法律服務(wù)人員所表達(dá)的共同處境之一就是案源太少，法律服務(wù)市場(chǎng)成為包括法院、公安派出所、律師所、法律服務(wù)所、法律援助中心等所有官方、非官方的法律行業(yè)參與分割的重要資源之一�！�
2、A市基層法律服務(wù)體系中的法律服務(wù)所
2.1A市法律服務(wù)市場(chǎng)的基本構(gòu)成
按照A市司法局的報(bào)告，該市法律服務(wù)體系由表一中的四部分組成。
職業(yè)類別工作內(nèi)容和方式
律師刑事代理、民事代理、行政代理、法律顧問
法律工作者訴訟和非訴訟代理、見證和協(xié)辦公證、法律顧問、勞動(dòng)仲裁、調(diào)解糾紛
公證處公證、企業(yè)顧問、法律援助、法律監(jiān)督、其他服務(wù)
法律援助中心刑事和民事法律援助、法律咨詢，代寫文書
調(diào)解委員會(huì)調(diào)處糾紛、防止糾紛惡化
2003年全市取得律師資格的有49人，辦理執(zhí)業(yè)手續(xù)的律師19人，實(shí)習(xí)律師10人。全市共有3個(gè)律師事務(wù)所，其中國辦所2個(gè)，共有律師7名，實(shí)習(xí)律師8名；1個(gè)合伙所，有律師6名，實(shí)習(xí)律師2名。該市法律援助中心主要為弱勢(shì)群體提供免費(fèi)法律服務(wù)，共有共有從業(yè)人員4名（實(shí)際上是掛靠律師4名，另有非律師3名）。該市共有12個(gè)基層法律司法所和11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所，共有基層法律服務(wù)工作者46人，其中“正式干警”（司法助理員）15名，招聘人員31名。此外該市公證處共有公證員4名。據(jù)此，法律服務(wù)市場(chǎng)中的律師和法律工作者與該地區(qū)人口數(shù)的比例約為1：7684。這表明，A市法律服務(wù)市場(chǎng)需求遠(yuǎn)大于供給（參數(shù)？），市場(chǎng)潛力很大，然而律師和法律工作者普遍反映“案源太少”，并且他們之間已明顯形成一種競爭態(tài)勢(shì)。就A市提供法律服務(wù)的四支隊(duì)伍而言，律師的數(shù)量和法律工作者的數(shù)量旗鼓相當(dāng)，法律援助中心的從業(yè)人數(shù)則顯著不足�！�
除上述四個(gè)競爭隊(duì)伍之外，法院和派出所也是該市參與分割法律服務(wù)市場(chǎng)的特殊主體（將在下面討論）。另根據(jù)課題組調(diào)查，A市還有遭律師和法律工作者強(qiáng)烈排斥的“黑律師”和其他民間法律服務(wù)提供者，他們要么是曾經(jīng)在政府部門或法律部門有過與法律相關(guān)或不相關(guān)的工作經(jīng)歷，要么是以某種正式或非正式的方式接觸、學(xué)習(xí)過法律，要么是在當(dāng)?shù)啬苷f會(huì)道并有一定影響的人，他們能夠進(jìn)入法律服務(wù)市是根據(jù)我國訴訟法關(guān)于“公民代理”的規(guī)定，即公民可以委托當(dāng)事人的“親屬”為訴訟或非訴訟代理人，但代理人不得收取費(fèi)用，然而司法實(shí)踐中并不嚴(yán)格審查這些代理人與被代理人之間是否“親屬”關(guān)系或是否收費(fèi)�！�
2.2A市基層服務(wù)所的基本情況
�。�1）A市基層服務(wù)所的結(jié)構(gòu)
A市共有12個(gè)基層法律司法所和11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所，其中11個(gè)司法所和法律服務(wù)所是兩塊牌子一套人馬，而且近年來因基層社會(huì)矛盾的增多，該市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成立了社會(huì)矛盾調(diào)解中心，與對(duì)應(yīng)的司法所實(shí)際上是三塊牌子一套人馬。另1個(gè)司法所設(shè)在農(nóng)場(chǎng)，只有一塊牌子。因此以下所指的“法律服務(wù)工作者”均包括兼任司法所所長和社會(huì)矛盾調(diào)解中心主任的法律服務(wù)所所長�！�
在全市基層法律服務(wù)工作者46人中，有15名為“正式干警”，招聘人員31名。所謂“正式干警”就是司法助理員，他們是政府財(cái)政編制的干部，一般兼任兩所所長和中心主任，條件較好的所除所長之外另有1-2名司法助理員。過去有些地方的司法助理員由地方干部兼任，但近幾年都由市司法局統(tǒng)一下派（從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所成為嚴(yán)格意義上的司法局派出機(jī)構(gòu)），由政府財(cái)政發(fā)放工資，所長每月工資800元—1000元。除此之外，政府財(cái)政對(duì)司法所沒有任何其他行政費(fèi)撥款。聘用的法律工作者不列入政府財(cái)政計(jì)劃，他們一般通過由司法部舉辦的統(tǒng)一法律服務(wù)資格證考試而取得法律工作者資格證的，但是這種考試在組織程序上較為地方化，報(bào)考條件和題目難度也遠(yuǎn)不如律師資格考試和司法考試。他們?cè)诿x上隸屬于法律服務(wù)所，但許多法律服務(wù)工作者是兼職的，法律服務(wù)收入和務(wù)農(nóng)、打短工的收入共同構(gòu)成他們的主要生活來源。法律工作者與法律服務(wù)所以簽訂合同的形式構(gòu)成聘用與受聘用的關(guān)系，實(shí)行辦案提成制，即法律工作者經(jīng)辦的案件在按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向當(dāng)事人收取的費(fèi)用中，法律服務(wù)所和法律工作者個(gè)人之間按照一定比例分成，比如在M法律服務(wù)所，受聘人員按照1比1的方式提成，每人每年的任務(wù)是1萬1，自己拿工資5千5，其它50則作為辦公費(fèi)用、保險(xiǎn)費(fèi)用等。如果完成不了任務(wù)則實(shí)行待崗制度和辭退制度。但事實(shí)上，司法所和法律服務(wù)所承擔(dān)了大量的司法行政工作，而完成這些工作是需要一定的經(jīng)費(fèi)為支撐的，于是法律工作者個(gè)人向司法所/法律服務(wù)所上繳的辦案提成成為支撐司法所/法律服務(wù)所得以運(yùn)轉(zhuǎn)的主要經(jīng)濟(jì)來源。而反過來，司法所/法律服務(wù)所對(duì)法律工作者辦案的成本是無任何補(bǔ)助或補(bǔ)貼的�！�
法律服務(wù)工作者的知識(shí)或?qū)I(yè)結(jié)構(gòu)，在46名法律工作者中，大學(xué)學(xué)歷的1名，大專學(xué)歷的有20名，中專學(xué)歷的有3名，高中學(xué)歷的有8名，未注明學(xué)歷的有14名；女性只有1名，且屬于辦理臨時(shí)證。調(diào)查組隨機(jī)調(diào)查了17位法律工作者，就他們?cè)趶氖路煞⻊?wù)工作者這一職業(yè)以前的工作經(jīng)歷進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明：有11人在從事法律服務(wù)行業(yè)以前沒有從事過其他職業(yè)，其余幾位從事過計(jì)算機(jī)維修、園林業(yè)、工商行政管理或曾在部隊(duì)服役。法律工作者在整體上講處于從高中到大專這一文化層次，尤其一大專為主。根據(jù)我們的問卷調(diào)查，人員結(jié)構(gòu)具有一定的流動(dòng)性，而且出少入多，可以認(rèn)為在一定層次的文化群體中此一職業(yè)是人們?cè)敢鈴氖碌穆殬I(yè)，或者說這一職業(yè)在特定的社會(huì)群體中是有其生命力的。訪談顯示，對(duì)于從高中到大專畢業(yè)的學(xué)生來說，成為法律工作者常常是其首選職業(yè)之一。
�。�2）A市基層服務(wù)所與司法所的關(guān)系
按照規(guī)定和一般理解，司法所作為司法行政主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)于作為民間法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律服務(wù)所是一種管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，然而，實(shí)際狀況遠(yuǎn)非如此簡單，他們之間的關(guān)系至少還包括以下幾個(gè)方面：
i）職能定位：按照司法部的規(guī)定和上表的顯示，基層法律服務(wù)所的職能包括訴訟和非訴訟代理、見證和協(xié)辦公證、法律顧問、勞動(dòng)仲裁、調(diào)解糾紛。但由于法律工作者與作為政府行政管理機(jī)構(gòu)的司法所兩所合一，更主要由于司法所一般只有一名司法助理員即所長，因而司法所根據(jù)司法部文件或指示所承擔(dān)的一切行政工作實(shí)際上絕大部分都是由法律服務(wù)所的法律工作者來承擔(dān)的（極少部分由司法所分派給當(dāng)?shù)氐钠渌罕娊M織或個(gè)人），這些工作還包括普法宣傳和法制教育、社會(huì)治安綜合治理、以及一些A市鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處黨委交給司法所負(fù)責(zé)安排的諸如防汛這樣的臨時(shí)性工作。這些工作占法律服務(wù)所不少于一半的精力，比如普法工作包括：提出普法小組成員名單，并經(jīng)辦事處黨委決定（由于辦事處領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常更換，普法小組成員也隨之經(jīng)常更換，所以這一工作也算是日常性工作）；二是制定每一年度的普法方案并確定當(dāng)年的普法重點(diǎn)；每年四月中旬推選出普法宣講員進(jìn)行法律培訓(xùn)（受培訓(xùn)的對(duì)象有村一級(jí)的干部，主要是搞政法工作的干部，還有人民調(diào)解委員會(huì)的成員�！叭濉币郧暗钠辗ㄖ饕轻槍�(duì)老百姓，“四五”以后則主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員和事業(yè)單位的執(zhí)法人員）；給學(xué)校學(xué)生開設(shè)的法制課程進(jìn)行舉行講座）；（非日常性的）舉行全市普法考試（調(diào)查組去之前那次考試約6萬多人參加，對(duì)于公務(wù)員而言，普法考試成績合格是評(píng)選優(yōu)秀的一個(gè)條件）。
ii)財(cái)務(wù)關(guān)系：按照規(guī)定和登記，法律服務(wù)所的財(cái)務(wù)體制為自收自支，但支出要向司法局財(cái)務(wù)處備案，另外每人每年除向司法局繳納150元管理費(fèi)。然而，由于司法所的財(cái)政撥款除司法助理員的工資外，幾乎不再有其他撥款，因此司法所的日常行政開支和履行普法宣傳等等職能的費(fèi)用是從法律服務(wù)所從法律工作者收入的提成中支付的。法律服務(wù)所的這部分提成還用于支付這些聘任的法律工作者的工資和支付作為國家公務(wù)員的所長和其他司法助理員除“四塊”工資以外的其他收入（如補(bǔ)足工資，可能還另發(fā)獎(jiǎng)金）。此外，法律工作者個(gè)人為了完成司法所分派給他們的行政事務(wù)和公益事務(wù)所支付的開支全部由他們個(gè)人承擔(dān)�！�
iii）“交易”或共生:法律服務(wù)所免費(fèi)甚至貼本承擔(dān)政府職能的回報(bào)是什么？在A市考察結(jié)束時(shí)，這個(gè)疑問在A市沒有獲得直接解答。我們將從對(duì)B市的考察中獲得答案�！�
（3）A市法律服務(wù)所與人民調(diào)解委員會(huì)的關(guān)系
由于法律服務(wù)所與司法所之間是同一套人馬，所以隨著法律服務(wù)所的角色不斷在行政機(jī)構(gòu)和自治性服務(wù)機(jī)構(gòu)之間轉(zhuǎn)換，法律服務(wù)所與人民調(diào)解委員會(huì)之間的關(guān)系也隨之不斷轉(zhuǎn)換。由司法所（實(shí)際上也就是法律服務(wù)所）任命和組織培訓(xùn)人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解員，并指導(dǎo)調(diào)委會(huì)工作。人民調(diào)解委員會(huì)解決不了的糾紛可以按照司法所的職能規(guī)定，邀請(qǐng)鎮(zhèn)政府（司法所）派人（也就是法律服務(wù)工作者）參加，法律工作者以干部的身份參與進(jìn)來增加了調(diào)解成功的可能性。
�。�4）A市法律服務(wù)所與法律援助中心的關(guān)系
根據(jù)我們所調(diào)查到的情況，法律服務(wù)所與法律援助中心之間的關(guān)系比較和諧。一則兩者之間在工作的內(nèi)容和方式上界限比較明晰，關(guān)于法律援助的事項(xiàng)國家法律都有明文規(guī)定，而這些事項(xiàng)與法律工作者所接辦的案件的區(qū)別是很明顯的；二則法律援助中心的主要職責(zé)或者說其在法律援助過程中發(fā)揮的主要作用在于接受、審查法律援助案件材料，然后根據(jù)情況和法律規(guī)定指定律師或法律工作者為受援者提供法律服務(wù)，更多的體現(xiàn)其在法律援助事務(wù)中所發(fā)揮的把關(guān)和協(xié)調(diào)作用。法律服務(wù)工作者每年都有接受法律援助中心的指派為受援者提供法律服務(wù)的任務(wù)。法律援助中心也有律師，但他們與法律工作者之間不存在業(yè)務(wù)競爭關(guān)系�！�
（5）A市基層服務(wù)所與律師所的關(guān)系
法律服務(wù)所與律師所是A市服務(wù)市場(chǎng)上的主要競爭對(duì)手，但調(diào)查表明，這種“競爭”的激烈程度是虛擬的或被夸大了。讓我們從以下不同角度來觀察這個(gè)問題�！�
資料顯示：自2001-2003年，在二者有業(yè)務(wù)交叉的領(lǐng)域，A市律師共辦理民事和經(jīng)濟(jì)代理191/355/120件，非訴訟代理93/232/32件，擔(dān)任常年法律顧問109/111/173家；基層服務(wù)所共辦理民事訴訟代理384/491/233件，非訴訟代理396/294/77件，擔(dān)任顧問76家。在沒有交叉的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，律師代理刑事案件60/49/43件，行政代理27/24/17件；法律服務(wù)所協(xié)辦公證、辦理合同見證共約90件，調(diào)解糾紛269件。如果將文獻(xiàn)所稱“為當(dāng)事人挽回經(jīng)濟(jì)損失”的數(shù)額作為計(jì)算案件標(biāo)的額的一個(gè)參考，律師所的數(shù)字為1400萬至3500萬，法律服務(wù)所的數(shù)字為350萬。從案件數(shù)量和標(biāo)的額的對(duì)比可以明顯看出，律師所的案件數(shù)量大大少于法律服務(wù)所，但標(biāo)的額卻高于法律服務(wù)所許多倍。當(dāng)然，這一對(duì)比只是一種整體的對(duì)照，并不排除在個(gè)案上法律服務(wù)所收到某些標(biāo)的額較大的案件或律師所接受某些數(shù)額較小的案件。另外對(duì)“挽回經(jīng)濟(jì)損失”的數(shù)額也可以作其他解釋，比如可作為勝訴數(shù)額的參考，但在法院的調(diào)查表明，律師和法律服務(wù)所代理的案件在勝訴或敗訴的概率上并沒有明顯差異；司法局領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這一數(shù)字的解釋也支持了我們的解釋方法�！�
該市的律師事務(wù)所都建置在市區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有律師事務(wù)所。法律服務(wù)所則基本隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，一般建置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大樓內(nèi)，只有2個(gè)隸屬于街道辦事處的法律服務(wù)所建置在市區(qū)。兩種不同地點(diǎn)的選擇在很大程度上反映并決定里兩者在提供法律服務(wù)的空間領(lǐng)域上的區(qū)別——律師事務(wù)所主要服務(wù)于城區(qū)的當(dāng)事人，而法律服務(wù)所主要服務(wù)于廣大的農(nóng)村地區(qū)的當(dāng)事人即農(nóng)民。這種坐落地點(diǎn)上的差異某種程度上也決定了二者提供服務(wù)的當(dāng)事人類型和受案范圍的差別。在案件類型上，法律工作者受理的案件包括涉及到輕微傷害案件、農(nóng)田間灌溉、鄰里糾紛、還有婚姻家庭糾紛和一些基地糾紛、以及承包合同糾紛等等，所服務(wù)的當(dāng)事人主要是農(nóng)民。據(jù)對(duì)一位資深律師的訪談，城區(qū)律師提供法律服務(wù)的對(duì)象40-50是農(nóng)民，一般的也就是侵權(quán)糾紛，鄰里糾紛，離婚案件等，單位約占30�！�
對(duì)法官的調(diào)查：A市基層法院對(duì)于民庭和經(jīng)濟(jì)庭的劃分仍然沿襲了2002年以前的標(biāo)準(zhǔn)。民庭案件約有70有代理人，其中大約10左右是親屬（公民代理），其他60為律師和法律工作者，但法官對(duì)于二者的具體比例沒有概念，他們說沒有注意過代理人是律師還是法律工作者，對(duì)法律工作者也不存偏見或采取歧視態(tài)度。但在問到二者的代理業(yè)務(wù)水平有沒有區(qū)別時(shí)，他們說，“取得兩證的律師相對(duì)來說在素質(zhì)上還是要強(qiáng)一些，溝通起來也方便一些，特別是有時(shí)候你跟一個(gè)律師溝通和一個(gè)家屬溝通就不是在一個(gè)檔次了……我們還是希望跟律師打交道�！薄胺晒ぷ髡呔驼w質(zhì)量來說比律師肯定要差些，而且不齊，而且現(xiàn)在的法律工作者證就是司法局發(fā)的，隨意性很大，他們?cè)S多人靠關(guān)系就可以到這個(gè)地方來做這個(gè)工作。職業(yè)道德方面比律師也要差一些，因?yàn)樗麄儧]有律師方面的規(guī)則，有時(shí)候他就利用他那點(diǎn)法律知識(shí)引導(dǎo)當(dāng)事人來規(guī)避法律，相對(duì)來說律師要好一點(diǎn)�！蔽覀�?cè)噲D了解案件類型對(duì)于二者服務(wù)范圍和服務(wù)質(zhì)量的影響，答案是沒有什么影響（這不是我們期待的答案）。于是我們?cè)儐柫藢徟蟹绞礁母飳?duì)于法律服務(wù)需求的影響，特別是審前交換證據(jù)之后，公民親自訴訟的、親屬代理的、律師代理的、法律工作者代理的在理解這些問題上是不是有區(qū)別？法官在這些程度問題上有沒有區(qū)別對(duì)待？法官說，對(duì)于法院的舉證責(zé)任通知書，法律工作者和律師一般都會(huì)按照指定時(shí)間進(jìn)行，但很多老百姓就會(huì)說，我開庭的時(shí)候給你就行了嗎？法官在這些程序問題上對(duì)律師和法律工作者掌握的標(biāo)準(zhǔn)是完全一樣的，但對(duì)于當(dāng)事人親自訴訟或親屬代理的，一般爭議不大或者沒有爭議的，就實(shí)行當(dāng)庭交換證據(jù)。當(dāng)問到老百姓對(duì)于二者差異的判斷時(shí)，法官們說，我們感覺他們沒有多大區(qū)別，他們這些人都是吃法律飯的，反正都差不多。對(duì)于鄉(xiāng)村的老百姓來說，一般都是法律工作者，我們這里律師很少，個(gè)別鄉(xiāng)老百姓對(duì)法律工作者和律師的概念是混同的，都稱他們?yōu)椤奥蓭煛薄Ｖ劣诙咴诔薪影讣念愋头矫媸欠翊嬖诓町�，法官們說，那些爭議標(biāo)的額比較大的案件，有些當(dāng)事人會(huì)有選擇性地考慮，他們會(huì)去打聽哪個(gè)“律師”名氣大一些。不過基層所里面幾乎是沒有律師，不管目前基層所的問題有多大，但至少他在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的接觸面還是很廣，（意即他們還是有較好的案源）。
對(duì)律師的調(diào)查：我們?cè)谝患亦l(xiāng)鎮(zhèn)法庭偶爾碰到了正在那里出庭的律師，這位律師據(jù)說在當(dāng)?shù)厥杖胼^高。他說，律師與法律工作者之間各有自己的地盤，法律工作者們承接的大部分案件都是他們不愿意接受的雞毛蒜皮的家事案件和小額財(cái)產(chǎn)案件，有時(shí)甚至當(dāng)事人去找律師時(shí)，律師們還可能把案件推給法律工作者（不過律師們也沒有友好到把自己不愿接受的案件介紹給自己認(rèn)識(shí)的某位法律工作者），他們可能會(huì)告訴當(dāng)事人說，他們當(dāng)?shù)赜蟹晒ぷ髡�。律師和法律工作者接受案件多半都是靠熟人介紹和相互傳遞信息，雖然也聽說有法律工作者以低價(jià)從律師手上將正在談判的案件搶走的事情，但這種情況非常少見�！�
對(duì)當(dāng)事人的調(diào)查：我們隨機(jī)找到的兩位當(dāng)事人都是通過熟人介紹找到為他們服務(wù)的那位法律工作者（他們稱之為“律師”，但也模糊地知道他們跟城里的律師不大一樣）。一位當(dāng)事人對(duì)于我們問他為什么不找律師、以及是否滿意他從法律工作者那里獲得的服務(wù)時(shí)顯得很生氣，說：“我居然找他，當(dāng)然是因?yàn)槲蚁嘈潘 薄?br /> 對(duì)法律工作者的調(diào)查：他們反映，法律工作者與律師之間的競爭不象法律工作者之間的競爭那么突出（這對(duì)于課題組而言是一個(gè)新問題）。雖然規(guī)章對(duì)法律工作者的民事代理有區(qū)域限制，他們只能作為本地區(qū)的當(dāng)事人的代理人，但跨域承接案件的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。不過法律工作者們對(duì)于未來進(jìn)一步限制區(qū)域的設(shè)想提出了兩個(gè)方面的疑慮：一是他們的當(dāng)事人多半是經(jīng)熟人介紹“慕名而來”的，強(qiáng)制性地限制區(qū)域可能使當(dāng)事人喪失尋找自己信任的代理人的機(jī)會(huì)，另一個(gè)原因是A市在外打工的民工很多（而其中大部分是農(nóng)民工），A市法律工作者在外代理民工為其提供法律服務(wù)方面的作用是律師們無法替代的。一是因?yàn)槊窆るm然在外打工，但其情感維系的地方還是本地區(qū)，因此對(duì)于在外打官司尤其對(duì)于那些受人欺負(fù)或遭受工傷事故的農(nóng)民來說，要到一個(gè)人生地不熟的地方去打官司或進(jìn)行其他諸如追討欠款或賠償款之類的事務(wù)，他們希望由本村落公認(rèn)為能說會(huì)道、有一定經(jīng)驗(yàn)和威望、且懂得一定法律知識(shí)的人相伴，或作為拜托此人為其“幫忙”——代理，此時(shí)在農(nóng)村中有較大影響的法律工作者便成為合適的對(duì)象；二是法律工作者的收費(fèi)較低，他們與當(dāng)事人之間很可能就是左鄰右親，或至少是熟人或是經(jīng)熟人介紹的以一定人情和信任為紐帶的關(guān)系，這種遠(yuǎn)較律師與當(dāng)事人之間的親密關(guān)系能給當(dāng)事人尤其是文化素質(zhì)不高法律知識(shí)淡薄的農(nóng)民來說帶來一種安全感，也正是這種人情關(guān)系使得法律工作者受到一種無形的監(jiān)督和督促，畢竟在一件案件辦完之后他和當(dāng)事人仍然必須生活在熟人的環(huán)境中。可以說這也是法律工作者以其職業(yè)道德上的自律和工作的誠懇和熱心從而在熟人的社會(huì)中打開其法律服務(wù)的市場(chǎng)。除了這種傳統(tǒng)的市場(chǎng)拓展方式之外，法律工作者還利用司法所法制宣傳的機(jī)會(huì)，向在外打工的鄉(xiāng)民發(fā)放維權(quán)服務(wù)卡，據(jù)他們介紹：“關(guān)于發(fā)放維權(quán)聯(lián)系卡的事情，這是在外出務(wù)工人員在春節(jié)回來以后要外出的時(shí)候，我們就擺攤設(shè)點(diǎn)，向他們發(fā)放一些維權(quán)聯(lián)系卡，宣傳我們基層法律服務(wù)工作者能夠?yàn)樗麄兲峁┮恍┓煞⻊?wù)，也提供我們的聯(lián)系方式，這樣保證每一個(gè)有外出打工的家庭都可以隨時(shí)找到我們�！币晃焕纤痉üぷ髡哒f：“我們市7萬多人近45在外面打工，每年象我們所接受的在外面發(fā)生工傷事故的案件大大小小大概有一百多件吧，我們每個(gè)人平攤大概三、四十件。”
法律工作者們?cè)陂_辟案源方面另一個(gè)優(yōu)勢(shì)是借助于其官方/政府性的色彩和身份對(duì)民事案件進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解業(yè)務(wù)是律師們不屑于也難于從事的工作（由第三方主持的糾紛的調(diào)解無疑是需要第三方的一定權(quán)威的，律師作為純社會(huì)性的中介組織很難象法律工作者那樣在當(dāng)事人尤其是農(nóng)民中取得上述權(quán)威），但對(duì)于那些試探性的當(dāng)事人而言，尋求調(diào)解的愿望常常也為法律服務(wù)所帶來案源，調(diào)解成功者可以適當(dāng)收費(fèi)，調(diào)解不成功則往往順理成章地接受成為將案件提交其調(diào)解的一方當(dāng)事人委托而代理訴訟�！�
（6）基層服務(wù)所與兩個(gè)特殊市場(chǎng)主體之間的關(guān)系
由于A市公務(wù)員（公安人員在其中）和法官、檢察官都只能拿到法定工資的六成——所謂“四塊工資”，所以獲取案源也是派出所和法院解決這四塊工資以外收入的唯一或主要途徑，具體運(yùn)作方式使他們實(shí)際上也成為參與法律服務(wù)市場(chǎng)競爭的主體。在當(dāng)事人方面，他們并不清晰地了解派出所、法院或司法所（法律服務(wù)所）之間究竟有什么差別，他們有了糾紛究竟是去找誰，主要取決于誰說話能“算數(shù)”，誰收費(fèi)低，以及誰跟自己更熟（更讓人信賴）。但派出所和法院與律師和法律工作者之間的關(guān)系較為復(fù)雜和微妙�！�
i）基層服務(wù)所與派出所的關(guān)系
派出所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)體系中占有重要的一席之地，是大大出乎我們意料的現(xiàn)象。在我們的概念中，派出所是管社會(huì)治安的，怎么能承擔(dān)解決糾紛的職能呢？但是據(jù)被調(diào)查的法律工作者稱，老百姓想打官司的多，但敢打官司的不多，原因很多，一是法院方面法官的主觀性和執(zhí)行難問題成為這幾年訴訟案件呈整體下降趨勢(shì)的重要原因（這也影響到了法律服務(wù)所的“生意”）；其二是收費(fèi)問題，有些老百姓想打官司，但法院收費(fèi)很高，（律師和）法律工作者也都是提供有償服務(wù)的，這令老百姓望而卻步；其三是效果，老百姓覺得到派出所效果明顯，因?yàn)橛行├习傩张履切┕才沙鏊沙鏊f話能算數(shù)！他們對(duì)有些糾紛就象對(duì)犯罪一樣，把人抓到派出所去什么問題都解決了。一旦發(fā)生了糾紛，派出所除了履行制止正在發(fā)生的糾紛從而維護(hù)社會(huì)治安的職責(zé)之外，如果糾紛造成了人身或財(cái)產(chǎn)傷害引起民事賠償，派出所會(huì)收取幾百元調(diào)解費(fèi)為他們處理民事傷害賠償。通常老百姓之間有什么矛盾糾紛，包括財(cái)產(chǎn)損害案件，都愿意去派出所。派出所調(diào)解案件收費(fèi)在當(dāng)?shù)厥且环N合法的創(chuàng)收方式，因?yàn)榕沙鏊娜酥话l(fā)“四塊”工資，其余的由自己創(chuàng)收解決。也有派出所解決不了的案件，就會(huì)請(qǐng)法律服務(wù)工作者去幫助調(diào)解。特別是近年來受到國家法律規(guī)定的限制，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)糾紛抓人的現(xiàn)象減少了，于是派出所借助于法律工作者進(jìn)行調(diào)解的現(xiàn)象增加了（協(xié)助調(diào)解成功一般計(jì)入法律服務(wù)所的案件）。這使法律服務(wù)工作者對(duì)自己的職業(yè)感到驕傲，他們說：“公安有手銬，法院有傳票，我們就是有牙鋯�！保ㄑ冷喚褪钦f憑著嘴巴子）。一方面，派出所依靠自己的“執(zhí)法”力度獲得案源，搶了律師和法律工作者的生意，另一方面，法律工作者也分享派出所借助老百姓的敬畏獲得的部分案源（遠(yuǎn)在城里的律師們一般沒有機(jī)會(huì)分享這部分案源），他們之間保持著良好的“合作”關(guān)系�！�
ii）與基層法院的關(guān)系
我們常常看到關(guān)于法院主動(dòng)提供法律服務(wù)的報(bào)道和學(xué)者對(duì)于這種司法能動(dòng)主義的批評(píng)，但在農(nóng)村基層，這種“送法下鄉(xiāng)/上街/上門”現(xiàn)象雖然在表面上隨著近年來司法消極性和中立性理念的滲入而略有減少，但有兩個(gè)現(xiàn)象強(qiáng)烈地刺激著我們的視角和思維方式�！�
其一，法院送法上門的動(dòng)機(jī)十分復(fù)雜，利益驅(qū)動(dòng)是主要因素�，F(xiàn)在法院都是給法官下達(dá)了任務(wù)的，以前是下達(dá)給法官本人，現(xiàn)在是下達(dá)給法庭，要求他們每年完成多少任務(wù)，因?yàn)樗麄兊墓べY分六塊，其中四塊由財(cái)政支付，其他兩塊就是靠自己來創(chuàng)收了，以前政府財(cái)政還明令法院每年向地方財(cái)政上繳多少訴訟費(fèi)，法院就明令法官上交多少錢。因此，現(xiàn)在法官為了拉案源，也很講究與當(dāng)事人和律師及法律工作者的個(gè)人關(guān)系，靠他們給法院帶來更多案源。有些法官直接到外面把案件拉回來，然后到立案庭一登記，這個(gè)案件就由他來承辦了。立案審查標(biāo)準(zhǔn)也因此受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的影響。法官到外面拉案件時(shí)，實(shí)際上與一個(gè)普通的法律服務(wù)者差別不大，他和在法律服務(wù)市場(chǎng)上的其他競爭者一樣要考慮和當(dāng)事人的關(guān)系。他背靠的是國家強(qiáng)制力，以自己特殊的身份參與進(jìn)法律服務(wù)市場(chǎng)的圈地運(yùn)動(dòng)上來，雖然在形式上進(jìn)入法院的案件要遵循特定的程序。法官也要在聽取對(duì)方意見的基礎(chǔ)上作出調(diào)解或判決，而不僅是向一方提出自己的法律意見，但是無疑基于利害關(guān)系上的權(quán)衡，法官的斷案自然會(huì)是偏向提供自己案件的一方，至少在情感上和某種法律許可的幅度內(nèi)是如此，雖然這種事實(shí)的不公正并不必然帶來法律上的不公正或顯失公正，因此，對(duì)比而言，法官是以自己特有的方式為向自己提供案件的當(dāng)事人提供法律服務(wù)并以判決或調(diào)解的方式解決其糾紛。同時(shí)也要權(quán)衡和其他法律服務(wù)者尤其是律師的關(guān)系�！�
其二，民事司法改革對(duì)于當(dāng)事人、基層法院和法律工作者的影響。審判方式改革對(duì)于A市基層法院的影響主要是當(dāng)事人舉證責(zé)任明顯增加了，這一變化相應(yīng)增加了對(duì)律師和法律工作者的需求，而審前交換證據(jù)規(guī)則的實(shí)施更減少了當(dāng)事人親自訴訟的比例。雖然由于法官不再為了獲取案情信息而走出法庭去接觸當(dāng)事人和證人，但法官們?nèi)粤?xí)慣于將當(dāng)事人或律師傳喚到法院來進(jìn)行單方接觸；雖然法官坐堂問案時(shí)也不再能動(dòng)地替當(dāng)事人說出那些他們似乎想要表達(dá)的意思，而把這一任務(wù)交給了律師（或法律工作者）。然而這種變化對(duì)于當(dāng)事人而言僅僅意味著他們必須在支付雙重成本，并不意味著法官的中立和結(jié)果的確定性。在A市這樣一個(gè)法律各界都依賴于案源生存的熟人社會(huì)里，名義上代表當(dāng)事人的律師與名義上在當(dāng)事人之間的保持超然地位的法官之間，基于相互照顧對(duì)方“生意”而形成一種與當(dāng)事人本身沒有多少關(guān)聯(lián)的默契：他們必須在維護(hù)法官和律師雙方的即時(shí)利益（比如照顧熟人一方的利益）的同時(shí)兼顧雙方長遠(yuǎn)利益（為了維護(hù)個(gè)人信用而保持大致公平），但這種交易在法律服務(wù)市場(chǎng)中增加了一個(gè)重要的變量：能夠較穩(wěn)定地提供案源的一方當(dāng)事人和律師可以從法官那里獲得更多偏向，又因此給他們帶來更好的“聲譽(yù)”和更多的案源（經(jīng)常打贏官司的律師會(huì)獲得更多客戶）。所以，法律服務(wù)者與律師之間以及法律服務(wù)者相互之間的市場(chǎng)競爭能力主要取決于他們?cè)诜ㄔ旱馁Y源，而不主要取決于他們自身的資源（專業(yè)水平）；而他們?cè)诜ㄔ旱馁Y源卻又取決于他們?cè)谑袌?chǎng)（客戶和潛在客戶）方面的資源。在社會(huì)基層中的強(qiáng)勢(shì)群體往往在整個(gè)法律服務(wù)市場(chǎng)中占有優(yōu)勢(shì)�！�
二、四川省B市基層法律服務(wù)現(xiàn)狀考察
B市法律服務(wù)所的體制和市場(chǎng)狀況的情況與A市比較相近，但由于對(duì)B市的調(diào)查進(jìn)路是司法局，調(diào)查方式主要是對(duì)司法局、法律服務(wù)所和律師所工作人員的座談會(huì)和個(gè)別訪談，角度不全面，所獲得的信息由于被調(diào)查者的角色和立場(chǎng)而不免帶有傾向性和片面性（這是我們后來又選擇由另一進(jìn)路調(diào)查西部C縣的一個(gè)原因），因而在信息的使用上，B市的情況可以作為實(shí)行同一體制的A市的一個(gè)注腳。與A市不同的是，B市是地級(jí)市，它以一個(gè)農(nóng)村地區(qū)中的城市背景為我們提供了一個(gè)觀察城鄉(xiāng)交界地帶基層法律服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r的視角�！�
1、B市的基本背景和法律服務(wù)市場(chǎng)的基本構(gòu)成
B市曾是典型的西部山區(qū)縣城，于1985年建為地級(jí)市，總共有1.62萬平方公里，人口共303萬，全市有三個(gè)國家級(jí)貧困縣，農(nóng)村人口占到百分之80。目前B市開放形式比較好，但總體上講面對(duì)的是廣大的農(nóng)村，所以當(dāng)?shù)馗刹刻貏e強(qiáng)調(diào)發(fā)展和開放。開發(fā)區(qū)原來是2.75萬平方米，共90多萬平方米的區(qū)域。對(duì)于當(dāng)?shù)睾虰市眾多的開發(fā)區(qū)來說，穩(wěn)定也是他們最在意的價(jià)值目標(biāo)，司法局是在發(fā)展和穩(wěn)定兩個(gè)意義上強(qiáng)調(diào)基層法律工作者價(jià)值的。同時(shí)，B市在調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞務(wù)輸出等方面的管理比較具有代表意義，比如B市外出打工人員大約是50多萬人，每年掙回來的勞務(wù)費(fèi)是幾十億�！�
B市當(dāng)局對(duì)于基層法律服務(wù)系統(tǒng)的狀況的基本評(píng)價(jià)是，財(cái)政支付的司法助理員編制太少，律師也不符合需求。全市369個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所街道辦共72個(gè)，工作人員有169人，其中專職從事司法工作的有70多人（亦即平均每個(gè)所有一個(gè)專職司法助理員，其他都是一些兼職），法律服務(wù)所有94個(gè)（其中72個(gè)與司法所合一），法律工作者342人（系指司法助理員以外的招聘人員），其中80％在農(nóng)村。該市一個(gè)縣城或一個(gè)區(qū)二、三十萬人，大縣人口有七、八十萬人，法律工作者40多人，有五、六十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)不到一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個(gè)司法助理員的標(biāo)準(zhǔn)。全市注冊(cè)律師105人，其中60人在市區(qū)。全市人民調(diào)解委員會(huì)共有2930多個(gè)，人民調(diào)解員是12000多。全市律師和法律工作者總和與人口比例為1：20000，如果按照A市的計(jì)算方式，將政府財(cái)政編制的司法助理員計(jì)入在內(nèi)，則比例為1：4919。不過由于律師主要集中在市區(qū)或者城區(qū)范圍內(nèi)，在縣級(jí)的很少，縣級(jí)以下的民間糾紛主要是靠基層法律服務(wù)工作者來提供服務(wù)。B市基本上有兩條線，鐵路以北是農(nóng)村，鐵路以南就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的開發(fā)區(qū)，所以法律服務(wù)是兩條線：一條是面向農(nóng)村，一條是面向城市。由于B市的律師有限，政府財(cái)政能夠支持的司法所也不足，因此在市區(qū)和附近地區(qū)，有幾個(gè)法律服務(wù)所是完全不靠當(dāng)?shù)刎?cái)政支持而靠自身發(fā)展起來的�！�
2、B市法律服務(wù)所的基本狀況
2．1法律服務(wù)所與基層政府及附屬機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系
“兩所合一”的體制：在設(shè)有司法所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法律服務(wù)所與司法所是兩所合一，即“兩塊牌子，一套人馬”。但雙方在經(jīng)濟(jì)上是分開的，法律服務(wù)所算是自收自支，司法所是法律服務(wù)所的管理機(jī)構(gòu)。司法所的行政職能中包括代表當(dāng)?shù)攸h委政府處理一些勞務(wù)糾紛，但司法所作為行政機(jī)構(gòu)，解決糾紛應(yīng)當(dāng)是免費(fèi)服務(wù)。于是司法助理員同時(shí)作為法律服務(wù)所的成員，也要辦理一些收費(fèi)服務(wù)的法律服務(wù)案件，他們與招聘的法律服務(wù)工作者通稱為法律工作者，與法律服務(wù)所之間有一個(gè)分配方案和政策，司法局統(tǒng)一規(guī)定個(gè)人與法律服務(wù)所之間是五五分成。所里提成的部分用來搞司法行政工作，但有時(shí)個(gè)人做司法行政工作時(shí)還需要從個(gè)人分成的那部分中支付臨時(shí)費(fèi)用，事后有的報(bào)銷，有的不報(bào)銷。有些所里還從個(gè)人上繳的積累資金中給個(gè)人辦養(yǎng)老保險(xiǎn)等。此外，司法所要收一點(diǎn)管理費(fèi)用�！�
但事實(shí)上，法律服務(wù)所的所有人員都被當(dāng)成行政人員使用。因?yàn)樗痉ň钟泻芏嗑唧w的行政工作，比如指導(dǎo)人民調(diào)解、刑事安置幫教、社會(huì)治安綜合治理、法制宣傳等行政職能，都要靠司法所去落實(shí)，而司法所許多都是“一人所”，而且這些行政或公益性職能都沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，因而司法所事實(shí)上要靠法律服務(wù)所來支撐。不僅在人員上，所有這些行政事務(wù)都是法律服務(wù)工作者來完成，而且在經(jīng)費(fèi)上，每個(gè)法律服務(wù)所一年的收入的10至40用來做司法行政工作，司法助理員或法律服務(wù)工作者除按規(guī)定比例上繳收入的一部分之外，常常還要在具體經(jīng)辦某項(xiàng)行政事務(wù)時(shí)支付一些諸如車費(fèi)、餐費(fèi)等。以臨近該市城區(qū)的某所為例，2002年該區(qū)司法局在編人員是24人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政上司法助理人員只有3人，機(jī)關(guān)上某處2個(gè)人，而公證處只有1人，沒法再分了，再往下派，“家里面”就沒人了。所以在該局轄區(qū)內(nèi)的14個(gè)司法所，大部分都是法律工作者兼任司法所的所長。法律服務(wù)工作者一年之內(nèi)參加司法行政工作是489人次�！�
因此，司法局領(lǐng)導(dǎo)說，我們市如果把法律服務(wù)所撤完的話，司法所就全部垮掉了。司法所所長們對(duì)于要把法律服務(wù)所分出去的想法感到憤憤不平，說：“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革還要求把法律服務(wù)所的人改出去，你說你改人家干什么？人家本來就是自收自支的，人家又不從你那拿錢，又不占你的編制�；鶎臃煞⻊�(wù)所通過司法所開展的一些司法行政工作來宣傳自己，加強(qiáng)當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)他們的認(rèn)識(shí)和了解，對(duì)他們開展在當(dāng)?shù)氐姆煞⻊?wù)也是一個(gè)促進(jìn)�！绷硪晃凰L說，我們這里面對(duì)的貧困群體是大多數(shù)，我不知道上面是怎么想的，如果說這塊真的要退出法律服務(wù)市場(chǎng)的話，真正受到傷害的是那些貧苦的群眾，而不是我們。我們當(dāng)然可以不從事這個(gè)職業(yè)，如果考不取律師的話，我們隨便找個(gè)什么事也能解決我們的生活問題，那真正的受到損失的是廣大的貧困群體，他們請(qǐng)不起律師，律師要高價(jià)，律師十年寒窗才考了個(gè)律師本，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)要回報(bào)。（這也符合成本收益的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。）
共生現(xiàn)象：從司法所與法律服務(wù)所之間的關(guān)系中，我們隱約看到一種共生現(xiàn)象：一方面，作為官方行政機(jī)構(gòu)的基層司法所依賴于法律服務(wù)所和法律工作者，甚至可以說法律工作者是在用自己的錢、自己的時(shí)間和精力為政府辦事，另一方面，法律工作者也從司法所/法律服務(wù)所中得到了某種無形或間接的回報(bào)，比如法律工作者與政府部門合署辦公使其獲得了一定的政府/官方色彩，而這一身份的光環(huán)使他們?cè)谏鐓^(qū)尤其是農(nóng)村中具有了一定的“權(quán)威”，或至少是得到了鄉(xiāng)村民眾某種認(rèn)同的分量；同時(shí)以帶有官方色彩的身份經(jīng)辦大量的司法行政工作，實(shí)際上也借此擴(kuò)大了法律工作者與社區(qū)民眾的接觸范圍和影響，從而增加了案源和競爭力�！�
這種共生現(xiàn)象還體現(xiàn)在法律服務(wù)所與當(dāng)?shù)嘏沙鏊g的關(guān)系。依托于法律服務(wù)所的司法所有一項(xiàng)重要職能是直接參與矛盾糾紛的排查、協(xié)助當(dāng)?shù)卣幚砻�、指�?dǎo)和參與人民調(diào)解。這些職能跟派出所發(fā)生一些交叉，派出所主要是處理刑事案件、治安案件，也就是一些對(duì)抗性的矛盾，但是鄰里糾紛、婚姻糾紛等等，要靠法律服務(wù)所。不過當(dāng)?shù)卣�、派出所和律師或法律工作者之間的溝通工作是非常好的，有的司法所專門在派出所設(shè)立辦事處，就象聯(lián)合辦公一樣，派出所管轄治安案件時(shí)限于精力和職能方式，一般都會(huì)介紹當(dāng)事人到司法所，然后交給法律服務(wù)所或調(diào)解委員會(huì)處理。2002年該市某區(qū)司法所法律服務(wù)所和各人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)處解決的糾紛占了派出所收的案件總量的67。
自我定位：不過對(duì)于調(diào)查者關(guān)于“共生”的說法，法律服務(wù)者們表示異議。他們說，老百姓恰恰是看到法律服務(wù)所和政府有明顯區(qū)別，所以才信任他們；如果說是他們是政府的部門，老百姓反而不信任。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下去會(huì)找不到飯吃，但是法律工作者下去老百姓還會(huì)想辦法給做點(diǎn)好吃的。一位女所長說：“我那有兩個(gè)辦公室，一個(gè)是司法所辦公室，另外一個(gè)是法律服務(wù)所辦公室，老百姓來咨詢的時(shí)候就來找法律服務(wù)所，而不去找司法所，因?yàn)槔习傩沼X得司法所是政府的部門，會(huì)幫著政府說話。老百姓覺得我們法律服務(wù)所的信譽(yù)比較高，他們有什么事情都是來找我們而不是找司法所，因?yàn)樗麄冇X得我們這有公道�！痹S多人甚至當(dāng)著他們局長的面明確表示寧可跟司法所分開，一個(gè)辦公室兩塊牌子的設(shè)置造成的缺陷是，政府在需要干事的時(shí)候就用他們，不干事的時(shí)候就不管他們�！�
法律服務(wù)所的這種自我評(píng)價(jià)，可以從其他事實(shí)中找到一些支持，那就是在B市法律服務(wù)所的業(yè)務(wù)中，有政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的企業(yè)大量聘請(qǐng)法律工作者作為法律顧問，2002年，B市法律服務(wù)所在該市擔(dān)任鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政府和企業(yè)法律顧問的有1517家。當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)在對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往中簽訂各種合同，一般都會(huì)來跟兩所商量，然后由他們出具法律意見書并簽字（當(dāng)然這樣的簽字只是對(duì)內(nèi)不對(duì)外），通過這種方式，對(duì)政府依法行政和企業(yè)依法經(jīng)營的意識(shí)也有很大的影響。這些法律顧問一方面成為政府優(yōu)化管理的助手，另一方面成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與群眾之間的中介。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的開發(fā)區(qū)，有很多投資在建的工程項(xiàng)目，土地拆遷安置的矛盾比較突出，在對(duì)待土地拆遷、人員安置上，法律服務(wù)工作者協(xié)助當(dāng)?shù)嘏沙鏊块T做了很多工作，從法律咨詢方面給很多拆遷戶吃了定心丸。而在廣大農(nóng)村，這些法律工作者也通過他們非官方角色或中介意識(shí)取得了老百姓的信任。一位女干部說，她在某鄉(xiāng)任兩所的所長時(shí)接手了一個(gè)情況很復(fù)雜的村，那個(gè)村的企業(yè)比較多，人口比較少，老百姓跟集體企業(yè)之間的糾紛特別多，上訪的特別多。比如有個(gè)集體企業(yè)效益很好，但老百姓卻沒有得到什么回報(bào)，村干部拿了很好的待遇卻不給老百姓干事，老百姓就想，寧愿把這個(gè)企業(yè)關(guān)閉了，寧愿自己出去打工，也不愿把錢拿給他們。后來村里聘請(qǐng)了這個(gè)所的兩位法律工作者去當(dāng)法律顧問，一年收取服務(wù)費(fèi)1000塊錢，處理了很多矛盾，也給雙方帶來了經(jīng)濟(jì)效益�！�
一位參與調(diào)查的法官也說，農(nóng)村司法所消化了很多矛盾�！捌鋵�(shí)基層政權(quán)主要工作也就那么兩大任務(wù)，一個(gè)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)；二個(gè)就是消化矛盾�，F(xiàn)在的基層政府不知道在做什么，經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展上去，矛盾和糾紛倒是很多。我們下鄉(xiāng)的時(shí)候經(jīng)常會(huì)聽到很多反映的情況，但是我們也不可能解決。”很多問題都是基層司法所/法律服務(wù)所來解決的。他們?nèi)擞稚�，又勤快，如果真正的政府能夠�(qū)鶎臃煞⻊?wù)稍微支持一點(diǎn)，撥一點(diǎn)經(jīng)費(fèi)，很容易也就把他們的困難解決了，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)里面幾十個(gè)工作人員，但是他們的法律服務(wù)工作者也就只有一兩個(gè)人�！�
與調(diào)解委員會(huì)的關(guān)系。在廣大農(nóng)村，調(diào)解工作雖然依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村，但實(shí)際上也主要是靠基層法律服務(wù)所。每個(gè)村村委會(huì)都設(shè)了人民調(diào)解委員會(huì)，人民調(diào)解委員員會(huì)直接由司法所來指導(dǎo)和管理，農(nóng)民對(duì)調(diào)解員很相信。例如m縣有法律工作者38人，2002年共調(diào)解民事案件是2719件，防止自殺13件15人，防止民間糾紛轉(zhuǎn)化為刑事案件47件81人。按照新文件要求，人民調(diào)解是不收費(fèi)的。所以根據(jù)這個(gè)意見的要求，必須有一定的經(jīng)費(fèi)資助，按規(guī)定是要求撥款，是要求政府撥費(fèi)，但個(gè)要求不是硬性的，政府沒有撥款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政也沒有撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就赤字一年就幾十萬，他哪來的錢給你撥！所以現(xiàn)在這個(gè)文件一下來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)就掛了一個(gè)牌子，但事實(shí)上工作還是法律服務(wù)所在擔(dān)負(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)掛個(gè)名，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長或者副鎮(zhèn)長調(diào)解委員會(huì)的主任，司法所所長（也就是法律服務(wù)所所長兼司法助理員）做了人民調(diào)解委員會(huì)的副主任。這樣一來，司法所/法律服務(wù)所調(diào)解就不能再收費(fèi)了，唯一的收入來源也切斷了。局領(lǐng)導(dǎo)說，農(nóng)村財(cái)政有困難，也不可能投入那么多錢給你專門搞這個(gè)調(diào)解，但是在實(shí)際工作中又需要人民調(diào)解，比如打架糾紛，如果沒有有經(jīng)驗(yàn)的人去處理，矛盾就很容易激化。但是司法所或法律服務(wù)所的人做調(diào)解又沒有效力。根據(jù)最高人民法院的那個(gè)意見，人民調(diào)解是不收費(fèi)的，調(diào)解結(jié)束后有個(gè)調(diào)解協(xié)議，協(xié)議上是要調(diào)解委員會(huì)蓋章才具有合同效力，這就存在一個(gè)沖突：一方面，沒有任何財(cái)政支持，不收費(fèi)是不可能的，所以還是在收費(fèi)，只是以法律服務(wù)所的名義收費(fèi)；另一方面，如果蓋了這個(gè)章，就絕對(duì)不能收費(fèi)，如果收費(fèi)，調(diào)解協(xié)議就沒有了合同效力，如果要合同效力的話，就不能收費(fèi)。工作在不斷加碼，收入?yún)s日益減少，逼得很多司法工作人員都改行了，城里有什么地方招聘，就走了。某所2002年還有法律工作者49人，2003年只剩下38人。目前38人中有10人參加了2002年的司法考試，成績都在240-340分之間，但包括一些很好、很能干的法律工作者也想走，他們覺得趁著自己還年輕，該走的時(shí)候趕緊走�！�
法律工作者的資質(zhì)、培訓(xùn)與管理：全市培訓(xùn)由每個(gè)縣/區(qū)負(fù)責(zé)，市一級(jí)的培訓(xùn)一般是業(yè)務(wù)骨干，像法律服務(wù)所的主任或司法所的所長這一級(jí)。縣里面的基本就是全部參加培訓(xùn)。培訓(xùn)費(fèi)用由法律工作者自己出。內(nèi)容主要是業(yè)務(wù)培訓(xùn)，偶爾也有政策方面的培訓(xùn)。培訓(xùn)方式是講課與開會(huì)結(jié)合起來，主要是請(qǐng)知名律師和法官來講課（當(dāng)?shù)氐姆晒ぷ髡邔?duì)西南政法學(xué)院的老師很熟悉）。自己也進(jìn)行一些職業(yè)紀(jì)律職業(yè)道德上的培訓(xùn)�！�
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