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中國“三農(nóng)”問題的焦點(diǎn)和出路
我國的"三農(nóng)"問題說起來都帶"農(nóng)"字，但它卻不是就"農(nóng)"論"農(nóng)"的簡單問題。"三農(nóng)"問題的復(fù)雜性、綜合性、動(dòng)態(tài)性，堪稱世界之最，也是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)界始終關(guān)注、熱度不減的重要理論和實(shí)踐問題。解決這一問題的難度之大，曾令人發(fā)出中國"三農(nóng)"問題的無解之嘆。然而，要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國富民和中華民族的世紀(jì)騰飛，"三農(nóng)"問題無論如何是繞不開的。
一、"三農(nóng)"問題的焦點(diǎn)
學(xué)術(shù)界對"三農(nóng)"問題成因的論述林林總總，并由此提出各種破解"三農(nóng)"問題的理論。鑒于"三農(nóng)"問題的復(fù)雜性和綜合性，筆者認(rèn)為，應(yīng)立體地看待"三農(nóng)"問題，多視角地分析其問題的焦點(diǎn)所在。
�。ㄒ唬�"三農(nóng)"問題的制度因素
"三農(nóng)"問題歷來是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的一大基本問題，由這一問題折射出來的制度成因也是多方面的。既有反映國民待遇的法權(quán)落實(shí)問題又有產(chǎn)權(quán)明晰問題；既有行政權(quán)障礙問題，又有知情權(quán)、發(fā)展權(quán)障礙問題；更有城鄉(xiāng)分割的二元體制因素。但要探析與"三農(nóng)"問題形成相關(guān)的終極制度原因，根植于中國歷史文化中的社會(huì)等級(jí)制度當(dāng)為其要。
新中國成立以來一直延續(xù)至今的我國二元社會(huì)體制，是通過實(shí)行工農(nóng)產(chǎn)品"剪刀差"價(jià)格機(jī)制、城鄉(xiāng)二元戶籍制度和偏斜的國民收入再分配政策，以大量的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)剩余補(bǔ)給城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展資金，結(jié)果使農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活歷史性地停滯不前，城鄉(xiāng)之間的差別越拉越大。事實(shí)上，二元社會(huì)體制本質(zhì)上反映的是按社會(huì)等級(jí)高低決定發(fā)展的先后順序、接受各種公共服務(wù)的多寡以及就業(yè)的選擇機(jī)會(huì)等。就農(nóng)民而言，除了土地可算做是有保障的生活來源外，其他社會(huì)公共服務(wù)和福利保障少而又少；相反，中國農(nóng)村多數(shù)縣鄉(xiāng)財(cái)政的窘?jīng)r和供養(yǎng)人員過多，不僅危機(jī)到對農(nóng)民的公共服務(wù)，更加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。因此可以說，"三農(nóng)"問題的根本制度原因是社會(huì)等級(jí)制度及其思想觀念影響下的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制與運(yùn)行方式。目前的情況是，二元體制的影響并未完全消除，農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障制度仍極不完善，政策缺位。
�。ǘ�"三農(nóng)"問題的宏觀經(jīng)濟(jì)因素
從國家工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略的歷史選擇上分析，"三農(nóng)"問題存在的根本原因在于國家工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)、排序和資源配置導(dǎo)向側(cè)重于重工業(yè)和城市，從而導(dǎo)致國民收入再分配向不利于"三農(nóng)"的方向發(fā)展。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的主要表現(xiàn)是，政府一方面通過征收農(nóng)業(yè)稅直接參與農(nóng)民收入的分配，另一方面又以指令性計(jì)劃形式規(guī)定較低的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品收購價(jià)格和較高的工業(yè)產(chǎn)品供應(yīng)價(jià)格，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格"剪刀差"間接參與農(nóng)民收入的分配。改革開放以后，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的扭曲雖有所糾正，農(nóng)民也從農(nóng)村制度創(chuàng)新中得到不少實(shí)惠，但在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行操作層面上，宏觀調(diào)控仍未能阻止和扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源的外流，政府的政策重心依然是工業(yè)化和城市化。據(jù)有關(guān)專家測算，我國農(nóng)業(yè)向財(cái)政提供的明稅和暗稅總量大于農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入量，農(nóng)業(yè)始終處于財(cái)政凈流出狀態(tài)。20世紀(jì)90年代以來，財(cái)政支農(nóng)的比重一直呈下降趨勢。1991-1997年分別為10 .3%、10.0%、9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%.農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占國家財(cái)政總支出的比例遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的比例，前者僅僅是后者的1/2至1/3.這必然削弱農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁，拉大城鄉(xiāng)全面發(fā)展的差距。
此外，改革開放以來的農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展盡管有利于"三農(nóng)"問題的解決，但由于走了一條"離土不離鄉(xiāng)"的農(nóng)村工業(yè)化道路，城市化發(fā)展相對滯后。這一戰(zhàn)略失當(dāng)，使得農(nóng)村工業(yè)化對解決"三農(nóng)"問題的作用和影響受到一定限制。
�。ㄈ�"三農(nóng)"問題的資源與技術(shù)因素
從資源利用的技術(shù)層面上分析，中國農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)一向是土地生產(chǎn)率高，勞動(dòng)生產(chǎn)率低。長期發(fā)展的結(jié)果是，土地"邊際報(bào)酬遞減"頻頻出現(xiàn)，打破生產(chǎn)徘徊局面仍要靠現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入品，而這又進(jìn)一步導(dǎo)致邊際報(bào)酬遞減情況的不斷加劇。邊際報(bào)酬遞減現(xiàn)象使農(nóng)民家庭的生產(chǎn)費(fèi)用增長快于生產(chǎn)增長，從而成為農(nóng)民家庭直接的減收因素。在此條件下，如果不進(jìn)行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)代替低價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)循環(huán)會(huì)難以為繼。我國糧食生產(chǎn)主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民收入水平相對較低，是與生產(chǎn)成本上升、物耗提高有直接關(guān)系的。大量使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入品的另一個(gè)結(jié)果是，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中出現(xiàn)了資本替代勞動(dòng)的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力大量增加。有專家推測，20世紀(jì)90年代以來，我國由于農(nóng)業(yè)內(nèi)部物耗率的提高，約可減少9000萬以上勞動(dòng)力的使用；若按照1988年中國的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平，農(nóng)業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)力的剩余程度相應(yīng)上升到60%,即剩余總量高達(dá)2億人。
從長遠(yuǎn)來看，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)中的資本有機(jī)構(gòu)成將會(huì)逐步提高，勞動(dòng)密集程度將減輕；同時(shí)，考慮到人口增長對農(nóng)產(chǎn)品的需求和城市化對土地的需求，中國保持較高水平的土地生產(chǎn)率也將是一個(gè)長期趨勢。因此，如果其他條件不變，由此而來的農(nóng)戶減收與農(nóng)業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)剩余率上升的現(xiàn)象也會(huì)在長期內(nèi)繼續(xù)下去。
�。ㄋ模�"三農(nóng)"問題的經(jīng)濟(jì)流程因素
從國民經(jīng)濟(jì)流程上認(rèn)識(shí)，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來重大影響的因素之一是中國城鎮(zhèn)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化。盡管中國城鎮(zhèn)居民占全體人口的比重剛剛超過37%,但是由于中國長期存在城鄉(xiāng)分割的局面，城鄉(xiāng)人口收入差距巨大，目前大約為3:1.所以，事實(shí)上僅占37%的城鎮(zhèn)人口，在全部社會(huì)消費(fèi)品零售總額中卻占到了64%,而且還在提高。這就決定了城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)流程勢必產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。
現(xiàn)實(shí)的情況是，自20世紀(jì)90年代以來，我國城鎮(zhèn)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)升級(jí)轉(zhuǎn)變，恩格爾系數(shù)從80年代的55%下降至1994年的50%以下，2000年又降到40%以下，2001年進(jìn)一步下降到37.9%.這個(gè)變化對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)的影響是顯見的。首先，城鎮(zhèn)居民對食品消費(fèi)的支出增長緩慢，直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)國家居民的食品支出只占15%-20%,與之相比，我國居民消費(fèi)水平仍有下降空間。這就意味著，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得的收入沒有大幅度增長的前景。此外，現(xiàn)階段我國農(nóng)產(chǎn)品供過于求和加入世貿(mào)組織后農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的增加，也會(huì)對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生抑制。其次，受城鎮(zhèn)居民消費(fèi)支出增長緩慢的制約，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入增長滯緩，因此，農(nóng)村潛在的國內(nèi)需求市場得不到釋放。這樣，在社會(huì)總供給與總需求之間始終存在著一個(gè)巨大的鴻溝，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)均衡難以形成。再次，由城鎮(zhèn)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)引發(fā)工業(yè)結(jié)構(gòu)"由輕轉(zhuǎn)重"的變化，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)相似的變化。而這一過程都剛剛開始，必將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難加重。這也是90年代中期以來我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程出現(xiàn)停滯、農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入增長停滯的重要原因。近年來，我國農(nóng)民收入增加的較大比例來自外出打工收入而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)收入，就說明了這一點(diǎn)。
二、化解"三農(nóng)"問題的路徑
破除二元體制、發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、實(shí)施城市化發(fā)展戰(zhàn)略、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)業(yè)投入、改革財(cái)稅體制等，這些無疑都是現(xiàn)階段化解"三農(nóng)"問題的不同辦法。但是，若要從根本上解決"三農(nóng)"問題，不同的措施必須通過制度創(chuàng)新加以固化，才是最最關(guān)鍵的。目前，政府應(yīng)以提高農(nóng)民收入為核心，為農(nóng)民做好"松綁"、減負(fù)、扶持三件事情。
所謂"松綁",是要盡快改革現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度和戶籍制度，使農(nóng)民能夠不受限制和約束地參與城鄉(xiāng)統(tǒng)一大市場的競爭，在制度方面為農(nóng)民和市民提供公平的競爭環(huán)境與均等的競爭機(jī)會(huì)。在農(nóng)村土地制度改革方面，應(yīng)盡快實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度。我國農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是，使農(nóng)民對土地?fù)碛型暾慕?jīng)營權(quán)和處置權(quán)，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰化、規(guī)范化。農(nóng)村戶籍制度改革，應(yīng)以消除城鄉(xiāng)居民兩種身份為目標(biāo)，使農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和享受同等的公共服務(wù)水平，包括享有自由遷徙和自由居住權(quán)利、平等接受基礎(chǔ)教育權(quán)利與職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，享有平等就業(yè)競爭機(jī)會(huì)和勞動(dòng)保護(hù)權(quán)利，享有居住或者工作所在地社區(qū)同等民主選舉和被選舉權(quán)利等。
所謂減負(fù)，是指政府應(yīng)采取有效措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民能夠輕松上陣，參與市場競爭。當(dāng)務(wù)之急是全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革。在有條件的地方試行取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，開征農(nóng)業(yè)經(jīng)營所得稅。把農(nóng)村耕地占用稅并入資源稅，依據(jù)非農(nóng)業(yè)占用農(nóng)村土地的面積和肥瘠程度，采用地區(qū)差別定額稅率，按年征收。村提留費(fèi)則改按農(nóng)業(yè)經(jīng)營所得稅的一定比例收取。以后逐步在全國推行。農(nóng)業(yè)稅制度改革的最終目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村稅收與城鎮(zhèn)稅收接軌、農(nóng)業(yè)稅收與工商稅收接軌。通過規(guī)范化的稅費(fèi)制度改革，消除城鄉(xiāng)分割，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
所謂扶持，是指政府應(yīng)盡快調(diào)整其政策目標(biāo)，改變農(nóng)業(yè)的財(cái)政凈流出狀態(tài)，加大反哺農(nóng)業(yè)的力度，給農(nóng)民以適當(dāng)扶持。具體的方法可借鑒西方國家的一些有益做法。第一，采取積極措施支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，讓農(nóng)民得到更多的實(shí)惠。政府財(cái)政既應(yīng)增加農(nóng)業(yè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，向農(nóng)業(yè)地區(qū)提供或資助發(fā)展交通運(yùn)輸、供電和通信事業(yè)；還應(yīng)完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)普及，通過農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站向農(nóng)民提供有關(guān)市場、管理、氣象、病蟲害與技術(shù)方面的信息及指導(dǎo)；并且提供農(nóng)業(yè)信貸支持和農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。第二，政府應(yīng)根據(jù)不同生產(chǎn)類型農(nóng)民的實(shí)際收入狀況，對低收入、具備一定生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶實(shí)施直接收入補(bǔ)貼政策。第三，政府應(yīng)加大農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施力度。其措施應(yīng)包括增加農(nóng)田水利基本建設(shè)投入，把退耕還林、退耕還草政策真正落到實(shí)處；大力扶持無公害蔬菜瓜果和糧食作物的生產(chǎn)，在自然條件較差的地區(qū)推行休耕制度等。
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