鎮(zhèn)政府干部到上海浦東掛職的學習報告

按照縣委安排,我們在上海浦東新區(qū)進行了為期三個月的掛職學習。我的掛職地點是浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)政府。在此期間,我學到了很多新的理念和知識,自身素質得到了進一步提高,體會多多、受益匪淺。尤其是浦東新區(qū)正在進行的“轉變政府職能、推進政府管理創(chuàng)新”綜合配套改革,與我縣今年以來進行的一系列理念更新、政策調整、路徑變革有著密切的聯系,更有很好的借鑒意義。因此,我針對性地對這項改革進行了一些粗泛的調查和粗淺的思考。
    一、浦東新區(qū)概況
    1990年4月18日,黨中央、國務院正式宣布開發(fā)、開放浦東。1993年,黃浦區(qū)、南匯區(qū)、楊浦區(qū)的浦東部分和原上海縣的一部分與川沙縣合并,成立浦東新區(qū)。浦東新區(qū)位于上海市東部,東瀕長江口,南與閔行、南匯兩區(qū)接壤,西北隔黃浦江依次與崇明、寶山、楊浦、虹口、黃浦、盧灣、徐匯區(qū)相鄰,區(qū)域面積569平方公里(全市6340.5平方公里),轄11個街道辦事處、12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、582個居民委員會、251個村民委員會,2006年底戶籍人口188.55萬(全市1368.1萬),登記流動人口119.75萬。
    十幾年來,上海市委市政府緊緊圍繞實施浦東開放開發(fā)這一國家戰(zhàn)略,堅持“開發(fā)浦東、振興上海、服務全國、面向世界”的方針,以建設國際“經濟、金融、貿易、航運”四個中心為目標,強力推進浦東新區(qū)的大開發(fā)、大開放、大建設,突出重點開展招商引資、推進產業(yè)升級、功能開發(fā)和制度創(chuàng)新,使今日的浦東成為長江龍頭上一顆閃亮的明珠。從2006年浦東經濟社會發(fā)展的有關數據可以看出浦東發(fā)展之快:生產總值達到2365.33億元,占全市的23%,是1990年(60.24億元)的39.4倍,年均增長18.4%,工業(yè)總產值年均增長18.9%;第三產業(yè)增加值年均增長22.6%;地方財政收入178.3億元,占全市11.1%;外貿進出口總額1073.1億美元(進628.38億、出444.72億),占全市47.2%;合同外資金額48.4億美元,實際到位32.2億美元,占全市45.3%;全社會固定資產投資660億元,占全市16.8%;城鎮(zhèn)和農村居民人均可支配收入分別達到21452元、10911元,高于全市平均水平。
    二、浦東新區(qū)政府管理創(chuàng)新的基本情況
    浦東新區(qū)綜合配套改革是2005年6月21日經國務院批準進行的。其主要目標:一是行政體制改革目標“準、通、透”。準:就是職能定位準,事權重組,流程再造,形成互補型上下級政府關系;通:就是政令暢通,提高效能、執(zhí)行力;透:就是決策透明,要制定規(guī)則,使決策民主化、科學化。二是轉變經濟運行方式目標“聚、流、跳”。聚:就是經濟要素聚集,即招商引資;流:就是優(yōu)化資源配置,使資源能夠自由流暢地轉移;跳:就是經濟運行方式要增值、升級,發(fā)展創(chuàng)新經濟、服務經濟、總部經濟、循環(huán)經濟。三是改變城鄉(xiāng)二元結構目標“3、2、1”。3--城區(qū)、郊區(qū)、開發(fā)區(qū)三塊融合。2--兩元并軌,實現城鄉(xiāng)一體化、社會事業(yè)一體化、就業(yè)保障一體化、基層政權架構一體化。1--發(fā)育一區(qū)(社區(qū)),實現社區(qū)自治,共商、共議、共決。轉變政府職能、推進政府管理創(chuàng)新,既是浦東綜合配套改革第一個著力點,也是改革試點的重中之重。其主要改革措施是:
    (一)創(chuàng)新政府管理經濟方式
    一是圍繞轉變增長方式,探索精深化開發(fā)、精細化管理的制度安排。適應浦東開發(fā)進入到功能主導、統籌發(fā)展階段的新要求,新區(qū)探索組建了功能區(qū)域管理體制,加強對規(guī)劃、土地、財力等公共資源的區(qū)域統籌,加強城市管理、社會管理,努力用精深化開發(fā)提高發(fā)展的內涵,用精細化管理推動社會和諧進步。
    二是不斷完善綜合發(fā)展環(huán)境。探索與國際慣例相符合的商務環(huán)境,推動“外匯九條”、“質檢十四條”、“海關九條”等改革措施在浦東的試點。改進政府服務企業(yè)的方式,建立積極互動的新型政企關系,通過推行“首席聯絡代表”制度,使政府服務企業(yè)更加主動。建立健全創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會環(huán)境。浦東在張江高科技園區(qū)創(chuàng)立了“國家火炬創(chuàng)新實驗城區(qū)”和“國家知識產權試點園區(qū)”。同時,著力建設科技創(chuàng)新、人力資源、知識產權、投融資、信息等科技創(chuàng)新公共服務平臺,開展了知識產權質押融資擔保試點。組建了全國首家地方政府設立的風險投資引導基金,“十一五”期間,浦東將建立20億元的創(chuàng)業(yè)風險投資引導基金,爭取帶動社會資本形成總規(guī)模達200億元的風險投資基金。
    (二)拓展公共服務的職能
    一是把社會事業(yè)發(fā)展作為公共服務職能的重要組成部分。浦東新區(qū)通過實施社會事業(yè)管理體制的城郊二元并軌、社區(qū)衛(wèi)生服務中心和鎮(zhèn)衛(wèi)生院的標準化建設、義務教育免收雜費等舉措,推動新區(qū)的教育和醫(yī)療事業(yè)快速發(fā)展。在推進教育管理體制城郊并軌的過程中,實現了“統一撥款標準、統一硬件配備水平、統一信息平臺、統一提供教師培訓與發(fā)展機會”。建立教育、醫(yī)療聯合體,是浦東探索城區(qū)優(yōu)質資源向郊區(qū)“嫁接”的一種有效模式。2004年,竹園中學和施灣中學、建平西校和唐鎮(zhèn)中學兩對城鄉(xiāng)學校建立了辦學聯合體,兩所聯合學校校名不變、法人不變、撥款體制不變,但打破學校界限,統一配置教師資源、統一學校管理、統一課程改革、統一教學質量評價。這種全方位的深度合作,使郊區(qū)學校的教學理念、教學方式和管理模式很快發(fā)生了脫胎換骨的變化。醫(yī)療聯合體則采取了另外一種模式。2005年11月,外高橋功能區(qū)域二、三級醫(yī)院與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院合作組建了醫(yī)療聯合體。通過建立中心醫(yī)院對基層衛(wèi)生院的業(yè)務指導扶持機制、醫(yī)療服務雙向轉診機制、醫(yī)療設備等資源共享機制以及人員雙向交流培訓機制等,不僅提高了基層衛(wèi)生院的服務水平,更重要的是實現了區(qū)域醫(yī)療資源的合作共享、優(yōu)化配置,居民小病不出社區(qū)、大病可免費轉診到中心醫(yī)院,術后康復、慢性病穩(wěn)定期的病人再回到基層衛(wèi)生院,有效緩解了群眾看病難、看病貴的問題。
    特別值得一提的是,新區(qū)推行的社會事業(yè)“管、辦、評”聯動機制,創(chuàng)新了管理辦法,充分調動了社會資源,優(yōu)化了社會事業(yè)的發(fā)展環(huán)境。2005年6月,浦東新區(qū)政府與位于上海浦西的一家民辦教育管理機構——上海成功教育管理咨詢中心簽訂了《公辦東溝中學委托管理辦學協議》,拉開了浦東社會事業(yè)“管辦評”聯動改革的序幕。委托管理期間,學校的性質不變,與新區(qū)社發(fā)局的隸屬關系不變,政府的撥款和其它任務不變,學生的學習支出不增加,新區(qū)政府每年支付給管理中心管理費,即政府購買服務。管理中心入主東溝中學后,從委派校長、輸入教育理念、創(chuàng)新管理模式到培訓教師、組織教學等全部實行自主管理。最終學校辦得好不好,不是由政府和管理中心說了算,而是由專業(yè)的中介評估機構評估。為此,浦東2005年底成立了上海浦發(fā)教育評估中心�！肮苻k評”聯動模式的核心,是理清了政府、學校、社會三者的關系,明確了各自的職能定位,前提是政府職能轉變。管,不再是政府事無巨細、大包大攬,而是政府通過規(guī)劃引導、政策設計、督導檢查等來實現宏觀管理,一些具體的專業(yè)服務、事務管理則通過購買服務,交給社會專業(yè)機構;辦,就是要在人財物等方面對校長充分授權,支持學校依法自主辦學,充分調動學校的積極性創(chuàng)造性;評,就是要建立專業(yè)化的社會評估機構,對教育決策、教學成果等進行客觀公正的評價。今年,浦東新區(qū)醫(yī)療機構管理中心、上海瑞爾醫(yī)院管理評估咨詢中心先后掛牌,這意味著浦東醫(yī)療衛(wèi)生領域的“管辦評”聯動改革試點也開始啟動�！肮苻k評”分開,使政府既辦醫(yī)院、又管醫(yī)院,出了醫(yī)療糾紛還要出面評估、鑒定的局面發(fā)生了根本性改變。
    二是強化政府的社會保障職能,建立城鄉(xiāng)一體化的社會就業(yè)和社會保障體系。通過完善公共財政體制和轉移支付機制,浦東不斷加大對郊區(qū)發(fā)展的支持力度。在就業(yè)方面,浦東已經對非農就業(yè)實行與城鎮(zhèn)勞動力統一的就業(yè)服務和就業(yè)政策。在社會保障方面,浦東已基本建立城鎮(zhèn)社會保險制度,穩(wěn)妥推進鎮(zhèn)保,探索建立全區(qū)統籌的農保養(yǎng)老金合理增長機制,逐步提高新型合作醫(yī)療基金籌集標準和補償標準,實行來滬人員綜合保險,基本覆蓋各類從業(yè)人員,提高郊區(qū)農民和來滬從業(yè)人員的保障水平。
    三是完善提高市民生活質量的綜合服務功能。浦東新區(qū)以政府承諾的形式解決與老百姓生活密切相關的問題,加強社會管理和公共服務職能。如2005年,新區(qū)政府向市民承諾用2-3年的時間基本解決“乘車難”、“買菜難”等問題,去年就對區(qū)內220條公交線路進行了全面梳理,完成了有軌電車規(guī)劃方案和GIS系統升級、公交監(jiān)控系統建設方案,推進了區(qū)內道路指示牌變更和同名道路、一路多名的整治工作,完善了公交綜合體系;通過開設生鮮超市、生鮮菜店、建造菜場、購買租賃商鋪等措施,推進必備業(yè)態(tài)建設,解決了老百姓的買菜難問題。
    (三)完善行政管理體制,加強政社合作,提高行政效能
    一是建立“小政府”管理模式。以轉變政府職能為主線,準確把握政府職能定位。同時,注重培育和發(fā)展社會中介組織,為政府職能轉變“找替身”。先后建立了投資服務中心以及法律、會計、審計、計量、統計等社會中介組織。打破傳統的按行業(yè)和“條條”對應設置機構的模式,在職能重新整合和機構功能創(chuàng)新的基礎上,按政務管理、區(qū)域經濟管理、城市市政管理、社會發(fā)展和社會保障五大系統綜合設置機構,實現職能全覆蓋和各有歸屬。如發(fā)展計劃、規(guī)劃、統計歸區(qū)域經濟大口管理,教育、衛(wèi)生歸社會發(fā)展大口管理,勞動、民政歸社會保障大口管理等。按照依法行政的要求和適應條線部門工作的需要,采取“增掛牌子、不增機構、不添人員”和設置歸口管理機構等形式,在保持機構相對穩(wěn)定的情況下,完善“小政府”行政管理體制和工作機制。如發(fā)展計劃局掛統計局、規(guī)劃管理局、體改辦、物價局等牌子。貫徹精簡、統一、效能的原則,嚴格控制機構、人員編制和領導職數。同時,通過“花錢買服務”等辦法在工作機制上進行創(chuàng)新,如將辦公中心后勤服務工作實行物業(yè)外包,部分駕駛員由汽車公司派遣,街道下屬事業(yè)單位不再使用事業(yè)編制,改由財政撥付經費聘請社區(qū)工作者等。
    二是改革完善行政管理體制。新區(qū)以建立健全功能區(qū)域管理體制為主要內容,探索形成職能互補型的行政管理體制。在全區(qū)組建了陸家嘴、張江、金橋、外高橋、川沙、三林等6個特色鮮明的功能區(qū)域,成立功能區(qū)域黨工委、管委會,分別作為區(qū)委、區(qū)政府的派出機構,行使功能主導、統籌發(fā)展職能。功能區(qū)域管理體制的最大特色在于探索構建了一種互補型、高效率的行政管理架構。與功能區(qū)域相對應,浦東區(qū)級層面、街鎮(zhèn)層面和開發(fā)區(qū)的職能、事權也進行了調整。區(qū)級層面通過部門事務重組,進一步強化公共政策、發(fā)展規(guī)劃、就業(yè)保障、社會事業(yè)、環(huán)境保護等方面的指導、統籌和監(jiān)督職能,而經濟管理、城市管理中一些操作執(zhí)行層面的事務則下沉到功能區(qū)域,以貼近服務對象、提高服務效率。街道層面則通過改革財政保障體制,建立全額財政撥付和部門預算管理制度,使基本公共支出與招商引資脫鉤,進一步強化社區(qū)管理和公共服務職能,而街道轉移出來的經濟職能則由功能區(qū)域承接。通過建立功能區(qū)域,不僅為區(qū)域統籌發(fā)展提供了體制保障,也為政府轉變職能、提高效能創(chuàng)造了新的空間。
    建設新市鎮(zhèn)是功能區(qū)域規(guī)劃中的重要內容,也是浦東促進城鄉(xiāng)一體化的點睛之筆。目前浦東正在規(guī)劃建設中的四個新市鎮(zhèn),打破了鎮(zhèn)域行政區(qū)劃的限制,著眼于整個功能區(qū)域的發(fā)展,進行規(guī)劃布局、資源整合、聯合開發(fā)。一方面吸引農民就業(yè)、居住向新市鎮(zhèn)集中,提高郊區(qū)城市化水平,另一方面為鄰近開發(fā)區(qū)提供完善的配套服務,優(yōu)化開發(fā)區(qū)綜合環(huán)境,真正形成城鄉(xiāng)一體、融合發(fā)展的格局。
    三是推進政社合作、政社互動。研究形成了《關于著力轉變政府職能、建立新型政社合作關系的指導意見》,推進主體、機構、職能、資產、住所、人員六個方面的分開,并在部分委辦局先行試點。率先開展行業(yè)協會登記改革試點。成立了全國第一家社區(qū)服務行業(yè)協會和社會工作者協會,并推出了有關社工服務的標準,國家民政部將此標準上升為全國標準。目前,社會組織在浦東呈現蓬勃發(fā)展的勢頭,截止去年底,新區(qū)各類社會組織達到500多家,比2001的248家增加了一倍。在全市率先建立了第一家區(qū)級市民中心。382個辦事項目進入市民中心窗口,各委辦局140多條專線接入中心平臺,實行綜合受理。同時,全區(qū)“1+23”的社區(qū)政務受理中心體系全面建立。市民中心的建立,旨在創(chuàng)新政府管理的理念和實現方式,搭建政社溝通互動的平臺,政府重大決策、重大事項征詢社會組織和社會公眾的意見,都可以在這個平臺上進行,每月一次的區(qū)長網上辦公會,也在這個平臺召開,市民中心已經成為市民的天地、社會的平臺、政府的窗口。
    四是加強行政效能建設。新區(qū)出臺了《浦東新區(qū)行政效能投訴暫行辦法》、《浦東新區(qū)行政首長問責暫行辦法》、《浦東新區(qū)行政效能評估暫行辦法》和《浦東新區(qū)行政審批電子監(jiān)察暫行辦法》,建立了體制內的監(jiān)察制、體制外的投訴制、社會化的評估制、自上而下的問責制。推行陽光政務工程,制定和實施重大行政決策公開透明的辦法,審計公開的辦法,人大、政協全過程參與和監(jiān)督政府年度財政預算、計劃安排的辦法,街道財力安排聽取社區(qū)居民意見的辦法,社區(qū)規(guī)劃聽取居民意見的辦法,人大監(jiān)督國資預算收益分配的辦法以及績效預算深化改革方案,電子政務平臺建設方案等。今年以來,新區(qū)政府明確,凡是涉及老百姓切身利益的就業(yè)、保障、教育、醫(yī)療、公交、住房、環(huán)保、商業(yè)必備業(yè)態(tài)等事項,政府有關部門在做出決策前,都要召開聽證會,聽取老百姓的意見和建議,聽政于民、問計于民。同時,推出了“1(新區(qū))+6(功能區(qū)域)+23(街鎮(zhèn))”市民議政機制,街鎮(zhèn)每個月都召開一次議政會,聽取居民意見。
    三、浦東新區(qū)政府管理創(chuàng)新的啟示
    在今年的《政府工作報告》中,******總理提出:“必須堅持創(chuàng)新政府管理制度和方式,提高政府工作的透明度和人民群眾的參與度”,“我們的目標是,建設一個行為規(guī)范、公開透明、勤政高效、清正廉潔的政府,建設一個人民群眾滿意的政府”。因此,創(chuàng)新政府管理制度和方式,建設服務型政府,將是我們今后較長一段時期的工作重點。浦東新區(qū)在這方面的探索和實踐,給了我們有益的啟示。
    1、要從重行政效率提升到重行政效能。行政效能是行政效率、行政質量及相關制度的總和。只有被社會和公眾認可的行政效率,才能上升為行政效能。行政效率更多強調公共管理的辦事成本、辦事速度,更多地關注管理的經濟性;行政效能則必須有行政相對人的評價,必須有老百姓的認可,更多關注行政管理的公共性、市民參與性。我們不能為提高效率而提高效率,而要以“群眾至上”的觀念,提升行政效能。我們應探索政府事務重組,政府各個部門認真梳理本部門的事務,積極創(chuàng)新政府管理和公共服務的實現方式,積極探索政府事務外包服務,推行和落實問責制、投訴制、監(jiān)察制、評估制。
    2、要用成熟的社會自治推進政府職能轉變。市場經濟對應的是公民社會,但我們的社會還很不成熟,市民社會還沒有發(fā)育起來。市場需要培育,社會自治也需要大力培育、抓緊培育。以落實科學發(fā)展觀、構建和諧的重大戰(zhàn)略思想推進政府管理創(chuàng)新,就必須強化“在共建****享、在共享****建”的理念,就必須加快支持社會的發(fā)育,形成推進社會自治與轉變政府職能的良好互動格局。我們應大力發(fā)育社會組織,推行政府購買服務,支持行業(yè)協會的發(fā)展,引進專業(yè)服務性社會組織,當前尤其是要大力發(fā)展農民專業(yè)合作社,積極推動金融、律師、會計、建筑、會展等專業(yè)服務機構開展服務。
    3、要用精細化管理推動社會和諧進步。社會管理、城市管理、社會服務中的很多問題,不是出在我們投入的不足上,不是出在管理人員數量的不足,而是出在精細度不夠上。我們的交通為什么比人家混亂?我們的城市衛(wèi)生為什么比人家要臟、亂、差?我們的公共服務質量為什么總上不去,老百姓總是感覺到有些事情很難辦?問題就出在“精細化”三個字上。有了精細化,才會有人性化,才會有政府優(yōu)質的公共服務,才會有社會的安定和諧,我們要以精細化管理推動社會和諧進步。我們可以嘗試推行社會事業(yè)“管、辦、評”聯動機制,創(chuàng)新政府的資源配置機制,提高政府對公共服務的管理服務水平。
    4、要從城市的行政管理深化到社會化管理�，F代社會的治理結構應該是平面圈層結構,而不是如同金字塔式的立體結構。平面圈層結構客觀上就需要互動合作、協商妥協。社會化管理的概念大于城市的行政管理概念,社會化管理不僅有行政管理,還包括社會自治管理。所以,必須改進我們城市管理的觀念,擴大城市管理的視野,創(chuàng)新城市的行政管理方式,使其與更大的社會化管理相銜接、相促進。我們應大力推行陽光政務工程,堅持實行承諾制、問責制,認真實施重大行政決策公開透明的辦法,各類規(guī)劃、財政性資金、市政環(huán)保類重大項目、涉及民生的政策措施等重大行政決策事項,通過公示聽證、重大會議市民列席、決策結果及時公布等形式,擴大社會參與。
    5、要用市民生活質量作為政府工作的重要檢驗。政府的工作績效觀要建立在對市民生活質量高度關注和提高促進的基礎上,政府工作的好壞,要讓老百姓來說話,要用市民生活質量來檢驗。群眾生活質量提高了,政府工作的價值和公共性就體現出來了。我們應進一步擴大行風、政風評議的參與面,提高評議的廣度和深度,強化評議的獎懲措施,以此推動政府效能的根本提升.

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