充分發(fā)揮基層法律服務(wù)的優(yōu)勢的經(jīng)驗

　　在我國已加入ＷＴＯ的大背景下，各行各業(yè)都在按照加入世貿(mào)組織的承諾和要求逐步向國際化、職業(yè)化、專業(yè)化方向努力和發(fā)展，以求在更新層次、更大范圍、更廣領(lǐng)域參與國際競爭與合作。法律服務(wù)也由此迎來發(fā)展的更多機遇和嚴峻考驗。且不論與外國同行相比，我們還有很大差距，尚需奮力追趕；即便在自己內(nèi)部，在國內(nèi)法律服務(wù)市場重新構(gòu)建過程中，對于不同的幾支隊伍如何擺布、擺正關(guān)系，尤其是如何看待基層法律服務(wù)并處理好與律師的關(guān)系，不同的主張和聲音不絕于耳。作為基層法律服務(wù)工作者協(xié)會，站在客觀角度，我們認為，認識基層法律服務(wù)要實事求是，要有正確理念。正確對基層法律服務(wù)本質(zhì)、價值、發(fā)展趨勢進行認識和判斷，要在實事求是和與時俱進基礎(chǔ)上樹立三種理念：一是中國特色理念；二是長期共存理念；三是適當(dāng)發(fā)展理念。

　　關(guān)于中國特色理念。這一理念的主要內(nèi)容表述為：基層法律服務(wù)是有中國特色的法律服務(wù)形式。這一認識理念來源于對基層法律服務(wù)發(fā)展歷史本質(zhì)的考察，包括它的起源、形式、發(fā)展、作用等方面。

　　從產(chǎn)生建立看，基層法律服務(wù)起源于８０年代初中期，主要是為彌補當(dāng)時“我國律師制度恢復(fù)之初存在的律師數(shù)量難以滿足大量基層法律服務(wù)需求狀況”應(yīng)運而生。顯而易見是適合國情、滿足中國實際的產(chǎn)物和反映。從表現(xiàn)形式看，主要是通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)?穴街道?雪——我國基層政府的派出機構(gòu)建立法律服務(wù)所，利用貼近基層、便利群眾、服務(wù)便捷、收費低廉等優(yōu)勢，面向基層社會提供法律服務(wù)。與律師不同的是，基層法律服務(wù)的空間主要是在基層政府及其以下層面。而且，基層法律服務(wù)所不能辦理刑事案件。

　　從發(fā)展勢頭看，這項工作發(fā)展很快，機構(gòu)、人員和業(yè)務(wù)量都有大幅度增長，不亞于律師同期增長勢頭。以全國２０００年統(tǒng)計為例：基層法律服務(wù)所從無到有，發(fā)展到３４２１９個，從業(yè)人員總數(shù)達１２１９０４人，具有大專以上文化程度的５７５６１人，占從業(yè)人員總數(shù)的４７％。而同期全國律師事務(wù)所只有９０００多家，專兼職律師近１１萬人。從發(fā)揮作用看，不可小覷。一是基層法律服務(wù)所通過擔(dān)任法律顧問，為基層黨委政府依法決策、依法行政和企業(yè)依法經(jīng)營、依法管理提供了法律保障。二是通過代理民事、經(jīng)濟、行政訴訟和辦理非訴訟法律事務(wù)、調(diào)解民事、經(jīng)濟糾紛等，為廣大基層群眾提供了及時、有效的法律幫助，維護了公民、法人的合法權(quán)益，預(yù)防和化解了大量民事、經(jīng)濟糾紛，保障、促進了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。三是向廣大群眾宣傳和普及了法律知識，提高了廣大公民的法律意識，為維護社會穩(wěn)定、推進基層依法治理打下了良好基礎(chǔ)�！盀橐环椒�務(wù)，促一方繁榮，保一方平安”的積極作用得到充分發(fā)揮。從與國際接軌看，基層法律服務(wù)雖然逐步形成發(fā)展成為一種適合國情、充滿活力的法律服務(wù)工作形式，與律師、公證工作形成互補、協(xié)作的“大服務(wù)”格局，彌補了法律服務(wù)空白，為建立有中國特色的法律服務(wù)制度和體系進行了有益探索，但與國際上通行的法律服務(wù)主體只有律師相比，基層法律服務(wù)仍然沒有法律上的合法身份和地位，不被國際上所認可。

　　因此，綜上所述，相對于國際上通行的法律服務(wù)形態(tài)，基層法律服務(wù)是具有中國特色的法律服務(wù)種類和形式，它的存在具有較大價值并不可或缺。但應(yīng)當(dāng)預(yù)見的是，隨著法律服務(wù)市場的不斷開放、我國民主與法制建設(shè)的不斷發(fā)展、民眾整體法律素質(zhì)的不斷提高，這種中國特色將逐步淡化，最終消亡。

　　關(guān)于長期共存理念。這一理念的主要內(nèi)容表述為：基層法律服務(wù)業(yè)與律師業(yè)將在今后一個相當(dāng)長的時間里共同生存發(fā)展。這一認識理念來源于對我國國情和社會發(fā)展?fàn)顩r以及基層法律服務(wù)特色和優(yōu)勢的考察，是與時俱進看待事物發(fā)展的結(jié)果，也是基層法律服務(wù)中國特色理念的必然體現(xiàn)。既然基層法律服務(wù)不被國際上普遍接受和認可，因此有人主張，我國也應(yīng)以律師業(yè)壟斷法律服務(wù)市場，基層法律服務(wù)工作者可以逐步通過國家司法考試形式淡出法律服務(wù)領(lǐng)域。是否基層法律服務(wù)真的到了完成歷史使命、退出歷史舞臺之時?芽我們認為，判斷法律服務(wù)市場是否要以律師來壟斷，要依我國國情和社會發(fā)展?fàn)顩r而定。勿庸置疑，基層法律服務(wù)確因彌補當(dāng)時“我國律師制度恢復(fù)之初，律師數(shù)量難以滿足大量基層法律服務(wù)需求狀況”而生，是在法律人才缺少情況下，為適應(yīng)偏遠城鄉(xiāng)需要而建；如今，我國律師業(yè)有了長足發(fā)展，律師數(shù)量及后備人才豐富充裕，基層法律服務(wù)賴以產(chǎn)生的根本原因已經(jīng)消除，似乎它已完成歷史使命。但從現(xiàn)實情況看，我國東部與西部、沿海與內(nèi)地的經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，地區(qū)之間差異較大，人們對法律服務(wù)的需求存在差別，這種差別，恰好吻合了基層法律服務(wù)與律師服

　　務(wù)的差別，滿足了不同層次公民對法律服務(wù)的不同心理需求。因此，在當(dāng)前和以后相當(dāng)一段時間里，基層法律服務(wù)的作用仍然不能忽略，特別是在落后地區(qū)。

　　另一方面，基層法律服務(wù)在誕生后很短時間內(nèi)就蓬勃發(fā)展起來遍布全國城鄉(xiāng)，顯示出旺盛生機和活力。除了它適應(yīng)了當(dāng)時城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革的新形勢和社會主義民主與法制建設(shè)的客觀要求外，與律師事務(wù)所、公證處等法律服務(wù)機構(gòu)相比較，它所具有的便民利民、收費低廉、服務(wù)迅捷等鮮明特色和優(yōu)勢也是迅速發(fā)展的重要原因之一。

　　綜上所述，社會對法律服務(wù)的需求存在不同層次，是基層法律服務(wù)在短時間內(nèi)不會自動消亡的根本前提。這種階段性狀態(tài)不但使基層法律服務(wù)能夠滿足廣大公民和社會對法律服務(wù)的不同層次需求，顯得具有價值和不可或缺，又形成新的職業(yè)階層和就業(yè)渠道，維護了社會穩(wěn)定。

　　關(guān)于適當(dāng)發(fā)展理念。這一理念的主要內(nèi)容表述為：基層法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展速度和規(guī)模要適當(dāng)，不宜大力推進。這一認識理念來源于對基層法律服務(wù)弱點和現(xiàn)狀的考察，是實事求是客觀評價事物的結(jié)果，也是基層法律服務(wù)最終走向消亡的必然過程。

　　基層法律服務(wù)雖具很多特色和優(yōu)勢，但與律師相比，也存在致命弱點和不足，主要反映在：從業(yè)人員的教育背景、知識儲備水平和綜合素質(zhì)較低。根據(jù)司法部的６０號令第六條規(guī)定，只要“具有高中或中等專業(yè)以上學(xué)歷；品行良好；身體健康；擁護憲法，遵守法律，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”的人員，就可以經(jīng)考試取得基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格。雖然學(xué)歷本身并不等于水平和能力，但對于從事專業(yè)法律服務(wù)、擔(dān)當(dāng)著維護當(dāng)事人合法權(quán)益、維護法律正確實施、促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的專業(yè)人員來說，僅僅具備基礎(chǔ)教育水平遠遠不夠。人的受教育水平在一定程度決定人的素質(zhì)水平。而且，基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)資格考試，相對于現(xiàn)在通行的國家司法考試，要簡單、容易得多，導(dǎo)致一些夢想從事法律服務(wù)掙大錢、發(fā)大財而又不能通過國家司法考試的人，將目光盯在基層法律服務(wù)考試上。僅從這點看，基層法律服務(wù)工作者在起跑線上就輸給了律師。

　　此外，基層法律服務(wù)的現(xiàn)狀不容樂觀。就我市而言，全市基層法律服務(wù)所及從業(yè)人員通過脫鉤改制，一方面在主觀方面普遍增強了擔(dān)憂心理、求富心理、進取心理和期望心理；在客觀方面仍然接受司法行政機關(guān)和基層人民政府委托，配合當(dāng)?shù)厮痉ㄋ鶇f(xié)助承擔(dān)調(diào)解民間糾紛、普法宣傳、法律援助、１４８法律服務(wù)等司法行政工作，參與基層民主法制建設(shè)，但積極性、主動性、責(zé)任心明顯下降；另一方面也暴露出各種問題，諸如內(nèi)部分工不明確，業(yè)務(wù)開展不順暢，辦案質(zhì)量不講究，財務(wù)管理不規(guī)范，卷宗材料不齊全，內(nèi)部人員不團結(jié)，制度建設(shè)不完善，合伙人員不到位等等。我們認為，基層法律服務(wù)的這些弱點和不足導(dǎo)致它不能大力發(fā)展，而應(yīng)在規(guī)范的基礎(chǔ)上適當(dāng)發(fā)展甚至緊縮和控制。

　　通過以上三個理念的研討，我們對基層法律服務(wù)的本質(zhì)、價值、發(fā)展趨勢已經(jīng)有了清醒認識和判斷，那就是：基層法律服務(wù)是具有中國特色的法律服務(wù)種類和形式；它的存在具有階段性特點，是一定歷史階段上經(jīng)濟發(fā)展不平衡狀態(tài)在法律需求領(lǐng)域上的必然反映；在現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長一個時期具有較大價值并不可或缺；但隨著入世后法律服務(wù)市場的不斷開放、我國民主與法制建設(shè)的不斷發(fā)展和完善、民眾整體法律素質(zhì)和需求的不斷提高，它將逐步完成歷史使命，逐漸淡化，最終消亡。

　　在這一特定歷史發(fā)展過程中，基層法律服務(wù)應(yīng)如何準(zhǔn)確定位并發(fā)揮作用?芽我們的理念是：扎根社區(qū)，有別律師。

　　“扎根社區(qū)，有別律師”是堅持“三個面向”、與時俱進、適應(yīng)構(gòu)建中國法律服務(wù)市場新體系的必然結(jié)果。堅持“三個面向”的內(nèi)涵就是堅持面向基層、面向社區(qū)、面向群眾。大中城市的基層法律服務(wù)工作應(yīng)當(dāng)立足社區(qū)，發(fā)揮親民近民、服務(wù)便利、收費低廉優(yōu)勢，滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求；以社區(qū)為依托，面向基層和廣大群眾，提供公益性、非營利性法律服務(wù)，這既是發(fā)揮基層法律服務(wù)特色和優(yōu)勢的要求，也是加快大中城市社區(qū)法律服務(wù)發(fā)展的需要，更是構(gòu)建我國新型法律服務(wù)體系的必需。為此，必須體現(xiàn)“有別律師”特色，在業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)領(lǐng)域上與律師分清彼此，并逐步退出訴訟領(lǐng)域。除現(xiàn)在不能從事的刑事訴訟代理外，還要逐步退出所有訴訟領(lǐng)域，主要從事非訟法律事務(wù)，立足社區(qū)方便群眾，拾遺補缺�？梢灶A(yù)見，未來的法律服務(wù)分工將越來越細，任何人包括律師在內(nèi)都很難包攬所有具體工作。立足現(xiàn)實做好屬于自己的工作，基層法律服務(wù)

　　仍然有發(fā)展空間和位置。隨著國際化程度的加深，律師工作也會發(fā)生變化。我國律師面臨的問題并非是基層法律服務(wù)與其爭奪業(yè)務(wù)資源，更重要的是如何提高自身能力，迎接國外法律服務(wù)機構(gòu)的沖擊，為中國經(jīng)濟發(fā)展保駕護航�；鶎臃�律服務(wù)以“扎根社區(qū)，有別律師”的理念發(fā)揮作用時，要特別注意體現(xiàn)和發(fā)揮三個特色和優(yōu)勢：

　　一是“扎根基層，面向群眾”的特色和優(yōu)勢�；鶎臃�律服務(wù)所立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，要真正扎根廣大民眾，做到人熟地熟、情況熟，充分利用既懂法律又熟民情的雙重優(yōu)勢，一方面為基層社會主義民主與法制建設(shè)服務(wù)，另一方面及時就近為民眾提供法律服務(wù)、有效解決問題，切實維護廣大民眾合法權(quán)益。

　　二是“業(yè)務(wù)廣泛，服務(wù)具體”的特色和優(yōu)勢。基層法律服務(wù)業(yè)務(wù)范圍廣泛，服務(wù)天地寬廣。所承擔(dān)的業(yè)務(wù)既有法律服務(wù)工作，又肩負協(xié)助司法助理員參與司法行政工作；既有律師、公證的輔助性工作，又參與社會治安綜合治理。因此，要保證各項業(yè)務(wù)全面開展，互相促進，及時、具體地選擇最恰當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)形式，靈活而有針對性地為民眾提供法律服務(wù)；滿足基層民眾的各種法律需求。

　　三是“市場主體，自我發(fā)展”的特色和優(yōu)勢�；鶎臃�律服務(wù)所實行自愿組合、自我管理、共同出資、共擔(dān)風(fēng)險的合伙制形式，通過有償服務(wù)發(fā)展自我，在理論上已成為獨立的市場主體。要切實做到按市場規(guī)則發(fā)展，明確市場需求和服務(wù)質(zhì)量是決定前途命運和優(yōu)勝劣汰的關(guān)鍵，在協(xié)助配合基層司法所做好法制宣傳、人民調(diào)解、法律援助等司法行政工作時不增加財政開支，不增加國家負擔(dān)，謀求基層法律服務(wù)所充滿生機和活力的自我發(fā)展途徑。如何實現(xiàn)對基層法律服務(wù)的有效指導(dǎo)和服務(wù)?芽我們的觀點是，對基層法律服務(wù)的有效指導(dǎo)和服務(wù)必須在體現(xiàn)上述認識理念和工作理念基礎(chǔ)上，做好四方面的具體工作：一是明確業(yè)務(wù)限定范圍；二是引導(dǎo)發(fā)展規(guī)范競爭；三是控制數(shù)量調(diào)整布局；四是提高素質(zhì)逐步接軌。

　　“明確業(yè)務(wù)限定范圍”就是明確基層法律服務(wù)的業(yè)務(wù)范圍和執(zhí)業(yè)地域，不允許隨意超越業(yè)務(wù)范圍代理法律事務(wù)和跨越執(zhí)業(yè)地域爭奪業(yè)務(wù)和資源；“引導(dǎo)發(fā)展規(guī)范競爭”就是規(guī)范脫鉤改制后的業(yè)務(wù)發(fā)展和資源競爭，引導(dǎo)其有序競爭、健康發(fā)展；“控制數(shù)量調(diào)整布局”就是適當(dāng)控制基層法律服務(wù)所的發(fā)展數(shù)量，逐步調(diào)整現(xiàn)有的基層法律服務(wù)所布局，保證每個社區(qū)都有法律服務(wù)所；“提高素質(zhì)逐步接軌”就是著眼于基層法律服務(wù)逐步退出歷史舞臺的趨勢和大局，著力于加強教育提高基層法律服務(wù)從業(yè)人員的素質(zhì)，最終實現(xiàn)與律師并軌、成為律師的目的。

　　市基層法律服務(wù)工作者協(xié)會作為全市基層法律服務(wù)工作者的自律性管理組織，已與２００２年９月６日成立，由市司法局歸口管理和指導(dǎo)。協(xié)會將本著實事求是精神，與時俱進，以人為本，通過提供信息、協(xié)調(diào)組織、抓好培訓(xùn)、維權(quán)，開展區(qū)域合作與交流等具體工作，搞好服務(wù)，引導(dǎo)和規(guī)范基層法律服務(wù)所面向基層，以誠信服務(wù)社會；通過加強基層法律服務(wù)職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律建設(shè)，大力開展?fàn)巹?chuàng)“文明法律服務(wù)所”活動和各種形式的爭先創(chuàng)優(yōu)活動，加強執(zhí)業(yè)紀(jì)律監(jiān)督和懲處，使隊伍面貌進一步改觀，切實發(fā)揮基層法律服務(wù)的便民、利民、維護穩(wěn)定作用。

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