關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市危舊房改造工作的調(diào)查報(bào)告_[實(shí)習(xí)報(bào)告]

        
隨著“三年一中變”任務(wù)即將順利完成，我市的城市環(huán)境面貌發(fā)生了顯著變化，取得了令人矚目的成就。按照省委、省政府的要求，“2010年一大變”工作也要同步部署推進(jìn)。我室在對(duì)“2010年一大變”工作進(jìn)行前期調(diào)查研究的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)我市老城區(qū)的危舊房屋問題比較嚴(yán)重，較大影響了廣州中心城市的環(huán)境面貌。為此，我室專門組織調(diào)研組，對(duì)我市危舊房改造工作情況、存在問題進(jìn)行調(diào)查研究，并先后赴上海、北京、福州等城市進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，研究探索進(jìn)一步加強(qiáng)我市危舊房改造工作的政策措施。現(xiàn)將有關(guān)情況及我們的建議報(bào)告如下：

一、我市危改工作的基本情況及面臨的主要問題和困難

從上個(gè)世紀(jì)80年代開始，我市在公房租金收入中提取一定比例實(shí)施危改工作。20年來(lái)，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)各有關(guān)部門的共同努力，我市危改工作取得了一定的成績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年我市完成危改投資2100萬(wàn)元，而2000年則達(dá)到2.3億元，相當(dāng)于1990年10倍多；1990年我市完成拆遷面積僅約數(shù)千平方米，而2000年完成拆遷面積近10萬(wàn)平方米，相當(dāng)于1990年數(shù)十倍。1999年，市政府明確提出了力爭(zhēng)用2年半至3年時(shí)間完成1997年登記在冊(cè)的23萬(wàn)平方米危險(xiǎn)房屋的排危搶險(xiǎn)工作的目標(biāo)，并制訂了相應(yīng)的改造工作步驟、優(yōu)惠政策和具體措施。目前，32片危改責(zé)任地塊的23萬(wàn)平方米危房（涉及改造總面積70萬(wàn)平方米）的改造任務(wù)已基本完成，其中，成片拆除危房12萬(wàn)平方米（總拆遷面積35萬(wàn)平方米），維修加固危房11萬(wàn)平方米。僅市一級(jí)就累計(jì)投入資金約4.6億元，全面完成了交電新村、西華路等10片地塊18萬(wàn)平方米的成片拆遷工作，共拆除危房7萬(wàn)平方米，約6200戶近2萬(wàn)人從原來(lái)低矮、潮濕、擁擠、危險(xiǎn)程度較高的危舊房中搬出，被安置到環(huán)境優(yōu)美、配套完善的棠雅苑、棠德花園、陽(yáng)光花園等多處安置小區(qū)，戶均面積從改造前的24平方米增加到33平方米，人均居住面積從改造前的9.8平方米增加到13.3平方米；同時(shí)完成了沙河墟地街等4個(gè)項(xiàng)目的維修加固工作，維修加固危房、嚴(yán)重?fù)p壞房面積共54268平方米。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我市目前實(shí)有房屋面積13578萬(wàn)平方米，其中各級(jí)房管部門的經(jīng)管房屋2011萬(wàn)平方米，占房屋總量的14.8%。另?yè)?jù)市房管部門經(jīng)管房屋的安全普查結(jié)果，我市在基本完成23萬(wàn)平方米危房的改造任務(wù)后，仍然存在危房26.4萬(wàn)平方米，嚴(yán)重?fù)p壞房80萬(wàn)平方米，一般損壞房402萬(wàn)平方米，分別占總數(shù)的1.42% 、4.3%和21.6%。此外，85.2％未列入房管部門經(jīng)管的房屋中，包括絕大部分的私房、企業(yè)用房、宗教用房、學(xué)校用房等，同樣存在相當(dāng)數(shù)量的危舊房屋。我市危舊房屋的形勢(shì)仍然相當(dāng)嚴(yán)峻，改造任務(wù)依然相當(dāng)繁重。

造成我市存在如此數(shù)量眾多的危舊房屋，以及其增長(zhǎng)勢(shì)頭仍在蔓延的主要原因：一是使用年限長(zhǎng)。我市的危舊房屋普遍建于三、四十年代，有相當(dāng)部分甚至建于清末民初時(shí)期，到現(xiàn)在已經(jīng)大大超過(guò)了其使用年限。二是建造標(biāo)準(zhǔn)低。由于當(dāng)時(shí)客觀條件和技術(shù)水平的局限，我市的危舊房屋建造普遍采用磚墻、磚木、預(yù)制板式結(jié)構(gòu)，使用年限短，抗震、抗風(fēng)能力差。三是自然條件的影響。我市氣候潮濕多雨，常有臺(tái)風(fēng)襲擊，而我市老城區(qū)大多地質(zhì)條件較差，地表下存在較厚的淤泥沖積層，地勢(shì)低洼，排水設(shè)施落后，房屋水浸情況相當(dāng)普遍，對(duì)危舊房屋的損壞相當(dāng)嚴(yán)重。四是違章亂搭亂建。多年來(lái)，危舊房屋房屋的業(yè)主、住戶為了解決居住問題，違章亂搭亂建的現(xiàn)象非常普遍，進(jìn)一步加快了危舊房屋的損毀速度。五是政策導(dǎo)向的消極作用。一方面，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行低租金制的房屋租賃政策，無(wú)論是經(jīng)管房或私房，其租金收入都不足以對(duì)危舊房屋進(jìn)行有效的修繕和改造；另一方面，我市實(shí)行房屋拆遷“拆一還一”的補(bǔ)償政策，對(duì)廣大危舊房屋業(yè)主，尤其是私房業(yè)主起到一定的消極作用，他們寧愿等待拆遷，得到一套新房的補(bǔ)償，也不愿意掏錢進(jìn)行修繕、改造，造成了危改工作嚴(yán)重滯后。六是開發(fā)建設(shè)的負(fù)面影響。一方面，我市舊城區(qū)有相當(dāng)部分地塊被劃了紅線，但至今還是征而不拆，房屋業(yè)主與征用單位互相推諉，致使其中的危舊房屋得不到最起碼的養(yǎng)護(hù)；另一方面，老城區(qū)基建、市政工程的基礎(chǔ)施工，致使周邊的危舊房屋壓沉壓裂，加速了危損速度。這種情況在荔灣區(qū)尤為普遍，如陳家祠廣場(chǎng)旁邊的龍?zhí)廖鞯貕K，多為建于60年代磚木、混合結(jié)構(gòu)房屋，近年來(lái)由于附近康王地下商業(yè)城施工，造成房屋因地陷致危、裂縫滿布，但居民無(wú)法搬出，情況相當(dāng)危急；寶華路的寶華中約地塊，由于周邊五元名都、文昌閣的施工，相當(dāng)數(shù)量百年樓齡的房屋岌岌可危，僅靠密集的樁頂承重，住戶（相當(dāng)部分是孤寡老人）每日在木樁間起居飲食，生活環(huán)境異常惡劣。

雖然我市危改工作取得了一定的成績(jī)，特別是經(jīng)過(guò)近3年的大規(guī)模改造建設(shè)，基本完成了23萬(wàn)平方米危房的改造任務(wù)。但在實(shí)踐來(lái)看，也面臨著不少問題和困難，主要是：

首先，對(duì)危改工作的重要性、迫切性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足，缺乏明確的總體思路。由于種種原因，當(dāng)前對(duì)危改工作存在兩種錯(cuò)誤或片面的認(rèn)識(shí)：一是對(duì)我市的危舊房屋總體情況及其產(chǎn)生的原因缺乏了解，認(rèn)為我市經(jīng)過(guò)這么多年的舊城改造，特別是經(jīng)過(guò)近3年大規(guī)模的危房改造建設(shè)，危房的現(xiàn)存數(shù)量已經(jīng)不多，不足為患，無(wú)須再加大危改工作力度；二是對(duì)危改工作的實(shí)施情況不甚了解，認(rèn)為制訂優(yōu)惠政策，加大對(duì)危房工作的扶持力度，會(huì)沖擊正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)。這些認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致我市危改工作的總體思路一直得不到明確，未能結(jié)合城市總體規(guī)劃和舊城改造的需要，研究制定相應(yīng)的總體規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃和政策措施，指導(dǎo)危改工作的順利推進(jìn)。

其次，危改工作缺乏強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，部門工作不協(xié)調(diào)。我市危改工作由于缺乏強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，有關(guān)部門在思想認(rèn)識(shí)上的偏差和其他原因，相應(yīng)的配套政策措施難以跟進(jìn)，協(xié)調(diào)難度較大，致使危改部門在工作實(shí)踐中遇到不少困難和阻力，在一定程度上阻礙了危改工作的發(fā)展。

第三，危改政策不配套、不落實(shí)。一方面，我市至今沒有一部關(guān)于危改的地方性法規(guī)，也沒有一套較為完善的危改政策體系，而一些與危改工作密切相關(guān)的現(xiàn)行法規(guī)、政策，由于沒有充分考慮到危改工作的迫切性和特殊性，導(dǎo)致危改工作實(shí)踐中碰到不少操作性的困難。如《廣州市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中關(guān)于拆遷期限、補(bǔ)償安置等方面的規(guī)定，明顯不適應(yīng)危改工作的需要，加大了危改成本和工作難度。另一方面，作為迄今為止我市唯一的市一級(jí)危改工作專門文件，市政府1999年頒發(fā)的《廣州市危房改造工作實(shí)施方案》，明確規(guī)定了危改項(xiàng)目的拆遷政策、優(yōu)惠政策、資金來(lái)源和安置小區(qū)用地保障等方面的政策措施，但從實(shí)踐看，除了免收國(guó)有土地使用權(quán)出讓金、免收配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)兩項(xiàng)優(yōu)惠政策得到較好落實(shí)外，其他各項(xiàng)規(guī)定或者因?yàn)榕c其他的現(xiàn)行法規(guī)、政策有所抵觸，或者因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的實(shí)施細(xì)則和具體措施，在不同程度上都存在落實(shí)較難或不完全落實(shí)到位的情況，給危改工作的順利推進(jìn)帶來(lái)極大壓力和困難。

第四，危改資金缺口較大。按照我市現(xiàn)行的做法，僅僅依靠從全市經(jīng)管房租金收入中提取20％（每年約4000－5000萬(wàn)元）作為危改資金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全市危改工作的需要。在近幾年的工作實(shí)踐中，由于危情告急，在《廣州市危房改造工作實(shí)施方案》規(guī)定的銀行低息貸款、住宅小區(qū)銷售所得、危改項(xiàng)目拍賣等籌資方式無(wú)法實(shí)施的情況下，市、區(qū)危改部門為了確保完成改造任務(wù)，不得不一方面通過(guò)住房公積金貸款等途徑，另一方面通過(guò)引入開發(fā)商參與改造等方式，解決改造資金不足的問題。這些做法，在特定的條件下對(duì)危改工作的推進(jìn)起到了一定的積極促進(jìn)作用，但在當(dāng)前我市的政策框架下，也帶來(lái)了不少問題和負(fù)面效應(yīng)：住房公積金貸款實(shí)施危改，違背國(guó)家有關(guān)政策；引入開發(fā)商參與危改，由于在很多關(guān)鍵的具體環(huán)節(jié)上缺乏相關(guān)的政策規(guī)范，如準(zhǔn)入條件、開發(fā)主體、資金監(jiān)控、享受危改優(yōu)惠政策、施工管理等等，容易導(dǎo)致工程“爛尾”或開發(fā)難以為繼。市、區(qū)危改部門近3年內(nèi)與開發(fā)商合作實(shí)施的11個(gè)危改項(xiàng)目，除了一德路地塊項(xiàng)目能夠順利完成以外，其他的都先后由于各種原因出現(xiàn)工程“爛尾”或開發(fā)難以為繼現(xiàn)象，如福今東地塊項(xiàng)目是唯一一個(gè)由開發(fā)商全資投入的危改項(xiàng)目，至今開發(fā)商已投入超過(guò)1.5億元，一期工程拆遷安置完成后，由于我市建筑施工管理政策的變化而導(dǎo)致停工，已挖好的面積達(dá)10000多平方米、深達(dá)10多米的基坑長(zhǎng)時(shí)間暴露在外，對(duì)附近的居民區(qū)、幼兒園構(gòu)成了極大的安全威脅；二期工程也由于拆遷糾紛而無(wú)法推進(jìn)。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)我市危舊房改造工作的幾點(diǎn)建議

危舊房改造工作牽涉老百姓的切實(shí)利益，是一項(xiàng)十分重要的“民心工程”。進(jìn)一步加快推進(jìn)危改工作，改善城市環(huán)境面貌和人民群眾的生活環(huán)境，對(duì)于我市率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、建設(shè)現(xiàn)代化中心城市，順利實(shí)現(xiàn)“2010年一大變”目標(biāo)，起到十分重要的作用。

（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)。

進(jìn)一步加強(qiáng)我市危舊房改造工作，是各級(jí)黨委、政府和有關(guān)部門義不容辭的神圣職責(zé)，要從講政治的高度，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)危改工作的重要性、緊迫性和艱巨性，將危改工作作為實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的具體行動(dòng)，擺上重要的議事日程。建議學(xué)習(xí)上海的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)黨代會(huì)、人代會(huì)和市委工作會(huì)議等形式，明確提出我市危舊房改造的總體目標(biāo)和要求，并把這項(xiàng)工作列為“2010年一大變”的一項(xiàng)重要任務(wù)，作為各級(jí)黨委、政府和各有關(guān)部門未來(lái)幾年的一項(xiàng)中心工作，不斷加大工作力度，切實(shí)抓緊抓好，確保抓出成效。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)。

危舊房改造工作是一項(xiàng)情況復(fù)雜、涉及面廣、政策性強(qiáng)的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要計(jì)劃、財(cái)政、地稅、規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土房管、市政園林、城管綜合執(zhí)法、環(huán)衛(wèi)、人防、公安、工商、供水、供電、供氣、電信、郵政等有關(guān)部門的密切配合、共同努力，才能順利推進(jìn)。建議參照北京、上海等城市的做法，成立我市危舊房改造工作聯(lián)席會(huì)議制度或領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政

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