關(guān)于加強(qiáng)土地復(fù)墾整理項(xiàng)目管理的調(diào)研報告

論文摘要：耕地總量動態(tài)平衡是國家從維護(hù)糧食安全、社會長治久安的大局出發(fā)，確立的一項(xiàng)土地管理基本制度要求，并采取集中各地新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等辦法，再以各地申報項(xiàng)目的形式專項(xiàng)用于后備耕地資源開發(fā)。本文從分析項(xiàng)目管理、資金使用等存在問題和原因入手，提出了進(jìn)一步規(guī)范土地復(fù)墾開發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)的幾點(diǎn)建議。
關(guān)鍵詞：土地　復(fù)墾開發(fā)整理　項(xiàng)目　管理　建議
保持耕地總量動態(tài)平衡是土地管理法的一項(xiàng)基本制度和要求，實(shí)施土地復(fù)墾開發(fā)整理是維護(hù)耕地總量動態(tài)平衡的法定措施。1999年以來，國家從維護(hù)糧食安全、保持長治久安的大局出發(fā)，采取集中各地新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等辦法，籌措了后備耕地資源開發(fā)費(fèi)用，由各地通過申報土地復(fù)墾開發(fā)整理項(xiàng)目形式，專項(xiàng)用于整理開發(fā)新增耕地。由于項(xiàng)目管理、投資體制、后續(xù)監(jiān)管等多方面原因，當(dāng)前各地在項(xiàng)目實(shí)施、資金管理中仍然存在著一定問題，給國家的耕地動態(tài)平衡制度等造成了不良的影響。

1.當(dāng)前土地復(fù)墾開發(fā)整理中存在的問題

當(dāng)前困擾土地復(fù)墾整理項(xiàng)目的問題主要存在于項(xiàng)目建設(shè)、工程質(zhì)量、資金管理等方面，突出表現(xiàn)在五個方面：

1.1項(xiàng)目申報質(zhì)量不高。一些項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不充分，項(xiàng)目選址不合理，不符合土地利用總體規(guī)劃和復(fù)墾整理專項(xiàng)規(guī)劃的要求；一些地方不重視可行性研究和預(yù)算的編制，對土方工程、配套工程等測算不科學(xué)，導(dǎo)致項(xiàng)目難實(shí)施；少數(shù)地方在項(xiàng)目申報和實(shí)施前不注意聽取村組、群眾的意見，給項(xiàng)目日后實(shí)施帶來了麻煩。

1.2項(xiàng)目規(guī)劃嚴(yán)肅性不強(qiáng)。一些地方在項(xiàng)目批準(zhǔn)文件下達(dá)后，隨意變動規(guī)劃設(shè)計方案，對規(guī)劃設(shè)計方案大增大減，不履行有關(guān)報批手續(xù)；少數(shù)單位隨意增減單項(xiàng)工程預(yù)算，擅自提高單項(xiàng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重突破了資金預(yù)算。

1.3有關(guān)制度執(zhí)行不力。一些地方為規(guī)避工程招投標(biāo)，隨意將工程肢解，極個別的甚至不履行有關(guān)工程招投標(biāo)手續(xù)，擅自組織開工建設(shè)；有的在招投標(biāo)工作中，組織不力，對參加競標(biāo)單位的資質(zhì)審查流于形式，致使極個別施工單位在中標(biāo)后無能力履行合同約定，少數(shù)單位執(zhí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)，客觀上給競標(biāo)單位的串標(biāo)提供了便利。

1.4項(xiàng)目后續(xù)管理不到位。一些項(xiàng)目已實(shí)施結(jié)束并通過驗(yàn)收，但有關(guān)鎮(zhèn)村不及時組織發(fā)包和耕種，出現(xiàn)新的撂荒現(xiàn)象；有的甚至擅自改變新增耕地的用途，嚴(yán)重違反基本農(nóng)田“五個不準(zhǔn)”的要求；一些項(xiàng)目區(qū)內(nèi)新增耕地的后續(xù)管理存在“缺位”，出現(xiàn)了土壤改良缺少投入、配套設(shè)施無人管理，損壞嚴(yán)重的現(xiàn)象。

1.5項(xiàng)目資金使用不夠規(guī)范。項(xiàng)目核算主體多元化，不符合項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目法人按項(xiàng)目單獨(dú)設(shè)賬的要求。一些地方隨意改變經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算，擅自提高前期工作費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擠占工程施工費(fèi)。資金使用、核算也不夠規(guī)范，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留、挪用的現(xiàn)象。個別地方甚至將一個項(xiàng)目區(qū)同時申報農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目和土地整理項(xiàng)目，套取上級資金。

2.原因分析

造成這些問題的原因是多方面的，有主觀的，也有客觀的;既有體制原因，也有人為因素。

2.1土地復(fù)墾開發(fā)整理投資體制還不完善。存在重審批、輕監(jiān)管，重程序、輕效果的問題，項(xiàng)目申報、評審等程序雖然到位，但在項(xiàng)目具體實(shí)施、資金拔付等方面監(jiān)管還不到位，客觀上給一些地方和項(xiàng)目套取工程資金、隨意增減項(xiàng)目工程量等造提供了便利。

2.2后續(xù)監(jiān)管機(jī)制還不到位。目前上級對項(xiàng)目申報、資金管理均出臺了相關(guān)制度，但對項(xiàng)目驗(yàn)收、新增耕地質(zhì)量管理等還處于探索和完善階段，一些項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束以后長期不驗(yàn)收，客觀上助長了地方政府忽視項(xiàng)目管理、擠占挪用項(xiàng)目資金的僥幸思想。

2.3制度還不夠健全。通過近年來不斷的實(shí)踐，各地尤其是基層國土部門均摸索確立了項(xiàng)目管理、資金使用等一系列制度，但從國家、省級層面，還存在制度不到位的現(xiàn)象。

2.4地方政府認(rèn)識不充分。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)尤其是基層鎮(zhèn)黨委、政府存在著嚴(yán)重的功利主義，沒有從維護(hù)國家糧食安全、保持國家長治久安的高度充分認(rèn)識土地復(fù)墾整理的意義，申報項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)不是為了增加有效耕地面積、改善農(nóng)村生活、生產(chǎn)條件，而是為了資金而申報項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施及資金使用中違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.思考及建議

唯物主義告訴我們，任何事物的發(fā)展都存在一個不斷完善的過程，應(yīng)該看到，土地復(fù)墾整理項(xiàng)目實(shí)施及管理中的問題只是少數(shù)，有的甚至只是極個別的。近年來，通過這種項(xiàng)目直接投資辦法，不僅保證了國家耕地總量動態(tài)平衡的要求，而且也充分調(diào)動了地方政府復(fù)墾開發(fā)整理新增耕地的積極性。為確保這項(xiàng)制度有效得到落實(shí)，必須要從體制、機(jī)制等多方面入手，全面加強(qiáng)管理。

3.1加強(qiáng)項(xiàng)目投資體制管理。重點(diǎn)是進(jìn)一步完善項(xiàng)目資金投資、拔付、使用等方面的監(jiān)管，國家、省在下拔各地項(xiàng)目資金時，要適當(dāng)延長資金拔付的時間“鏈條”，

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