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地方財(cái)政管理體制中存在的問(wèn)題應(yīng)引起高度重視

時(shí)間:2022-08-15 03:14:45 調(diào)研報(bào)告 我要投稿
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地方財(cái)政管理體制中存在的問(wèn)題應(yīng)引起高度重視


        

地方財(cái)政管理體制中存在的問(wèn)題應(yīng)引起高度重視
改革開(kāi)放以來(lái),隨著“分灶吃飯”、“包干制”和“分稅制”財(cái)政管理體制的實(shí)施,形成了“中央財(cái)政”和“地方財(cái)政”。由于地方財(cái)政管理體制不夠規(guī)范,在運(yùn)行過(guò)程中,存在諸多問(wèn)題:

1、收入過(guò)度上收,支出重心下移,加重了縣(市)支出壓力。分稅制改革后,中央財(cái)政加大了對(duì)地方財(cái)力的調(diào)控力度。此后,又通過(guò)所得稅分享改革、出口退稅改革集中地方財(cái)力。直接承擔(dān)較多具體事務(wù)的縣(市)級(jí)財(cái)力份額反而呈萎縮之勢(shì)。以**縣為例,1994年地方財(cái)政收入2,800萬(wàn)元,2005年全口徑一般預(yù)算收入達(dá)6,415萬(wàn)元,地方財(cái)政一般預(yù)算收入只有3,908萬(wàn)元,11年增加1,100萬(wàn)元。另一方面,原體制中已明確由上下級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的支出項(xiàng)目重心下移。比如:義務(wù)教育是一個(gè)受益范圍超越地方行政區(qū)域的純公共產(chǎn)品,不管是在“統(tǒng)收統(tǒng)支”時(shí)期、還是在“財(cái)政包干”時(shí)期,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)都是由各級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。1994年分稅制財(cái)政體制改革后,支出責(zé)任逐漸下移到縣及縣以下政府。據(jù)國(guó)研中心一份調(diào)研材料顯示,農(nóng)村稅費(fèi)改革前的2000年,義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)78,縣級(jí)9,省地市11,中央2!稗r(nóng)村教育農(nóng)民辦”的問(wèn)題比較突出。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,又提出了“以縣為主”,把主要支出責(zé)任明確到縣。再比如:社會(huì)保障。改革開(kāi)放前,我國(guó)實(shí)行的是低工資、廣就業(yè)、多補(bǔ)助的收入分配制度,養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)支出全部由國(guó)家和企業(yè)承擔(dān),個(gè)人未形成養(yǎng)老積累。社會(huì)保障制度改革后,由政府來(lái)償還歷史欠賬問(wèn)題不可避免。但是,支出責(zé)任在1994年分稅制財(cái)政體制改革中未予明確,社會(huì)保障支出責(zé)任基本上由地方財(cái)政“兜底”承擔(dān)。由于人口進(jìn)入老齡化時(shí)期,社會(huì)保障收支缺口呈逐漸擴(kuò)大趨勢(shì)。此外,地方政府還要負(fù)擔(dān)下崗職工安置、困難企業(yè)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部補(bǔ)助支出。以**縣為例,2005年社會(huì)保障和社會(huì)福利救濟(jì)支出達(dá)2,628萬(wàn)元,占全口徑財(cái)政收入的41。還有公檢法司支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等都下移到縣級(jí)。據(jù)統(tǒng)計(jì),縣級(jí)政府用21的財(cái)力,養(yǎng)著70的事。使縣級(jí)財(cái)政入不抵出,不堪重負(fù)。

2、強(qiáng)制剛性支出與項(xiàng)目配套,形成了巨額財(cái)政債務(wù)。上級(jí)運(yùn)用行政權(quán)力,以法律、規(guī)章、制度、決定等多種形式,強(qiáng)制要求下級(jí)政府執(zhí)行上級(jí)各部門(mén)確定的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)。如:農(nóng)業(yè)、科技、教育等方面的支出要高于財(cái)政增幅;衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文化、科普以及公檢法裝備等要執(zhí)行上級(jí)確定的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),強(qiáng)行要求專(zhuān)項(xiàng)配套。比如:農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村道路建設(shè)和文化教育體育衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目,都要求縣級(jí)財(cái)政拿出配套資金。操作上動(dòng)則專(zhuān)戶存儲(chǔ),實(shí)行報(bào)帳管理。通常越是配套能力較強(qiáng)的地方,拿到的專(zhuān)款也越多。大多縣(市)政府一肩挑百姓的期盼,一肩挑財(cái)政的壓力,為了不敢落后,不吃虧,只有舉債搞建設(shè)。這實(shí)際上存著一個(gè)與公共服務(wù)均等化目標(biāo)相背的問(wèn)題。據(jù)有關(guān)資料顯示,我國(guó)政府債務(wù)目前大致估算為117000億元左右,其中60為市及市以下地方政府債務(wù),特別是部分縣、鄉(xiāng)債務(wù)余額達(dá)一般財(cái)政預(yù)算收入的幾倍。**縣的縣、鄉(xiāng)債務(wù)接近2.5億元,是全口徑財(cái)政收入的4倍。

3、上級(jí)替代決策,時(shí)常引發(fā)不穩(wěn)定因素。我國(guó)財(cái)政決策一直采取“行政一致型”決策模式。大到財(cái)政管理體制的確定,小到具體項(xiàng)目的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn),其決策都在政府內(nèi)部完成,且以上級(jí)政府行政命令為準(zhǔn)。如機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資標(biāo)準(zhǔn)、下崗職工基本生活費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等等,都是由上級(jí)政府發(fā)文明確!吧霞(jí)出政策,下級(jí)出票子”、“上級(jí)請(qǐng)客,下級(jí)買(mǎi)單”的現(xiàn)象在財(cái)政收支領(lǐng)域比較普遍。這一做法的結(jié)果是,干部群眾找身份、找政策、要酬金,引發(fā)了不少上訪事件,加劇了不穩(wěn)定因素。每一項(xiàng)政策出臺(tái),縣(市)級(jí)政府都要拿出足夠精力和財(cái)力“撲火”。

迫于上級(jí)政府不斷傳遞的財(cái)政支出壓力,下級(jí)政府總是采取多種途徑和手段加以“應(yīng)對(duì)”。一是抬基數(shù),混收入,擴(kuò)大收入留存空間。凡是要增量集中的收入,基數(shù)年就一定會(huì)出現(xiàn)超常規(guī)的增長(zhǎng)。此外,混淆收入,也是下級(jí)政府常用的一種手段。通常表現(xiàn)為,以收費(fèi)形式擠占稅基;在征收環(huán)節(jié)調(diào)劑,優(yōu)先滿足地方稅種;稅種混庫(kù),將上級(jí)分成的收入往不集中的收入項(xiàng)目上靠。二是多要錢(qián),少配套,向上轉(zhuǎn)移財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于上級(jí)政府財(cái)政職能肢解,大量專(zhuān)項(xiàng)資金分散在各有關(guān)政府部門(mén),且資金分配具有一定的隨意性,這讓下級(jí)政府向上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支出負(fù)擔(dān)成為可能。“先哭的孩子有奶吃,會(huì)哭的孩子多吃奶”,“跑部跑省”、“跑部錢(qián)進(jìn)”成為另有一番意味的專(zhuān)用術(shù)語(yǔ)。一個(gè)縣一年要花掉上百萬(wàn)元的行政成本,但這也值,項(xiàng)目不跑是要不來(lái)的,給誰(shuí)都是給,不要白不要,白要誰(shuí)不跑。一些地方拿不出配套、就搞虛列支出。三是多借款,少還債,逃避實(shí)際支出責(zé)任。利用上級(jí)財(cái)政通過(guò)往來(lái)款清算扣款難以真正到位的政策空間,平常盡量向上級(jí)財(cái)政預(yù)借更多的財(cái)政往來(lái)資金,應(yīng)付各項(xiàng)開(kāi)支。以年終財(cái)政赤字的形式,將本應(yīng)

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