強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策
文章標(biāo)題：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)推進(jìn)過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策
為落實(shí)黨的十六大關(guān)于發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的精神，從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后實(shí)施了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，即賦予少數(shù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、有望培育為未來(lái)地區(qū)性中心城市的縣（市）與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限。以減少管理層次，提高效率，降低行政成本，推動(dòng)擴(kuò)權(quán)縣（市）抓住機(jī)遇，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)后，計(jì)劃直報(bào)機(jī)遇增加，項(xiàng)目申報(bào)成效顯著，財(cái)政結(jié)算、資金撥付效率明顯提高，政策信息渠道暢通。從而使其經(jīng)濟(jì)活力顯著增強(qiáng)，政府財(cái)力穩(wěn)步增長(zhǎng)，綜合實(shí)力逐步壯大。但同時(shí)也看到，在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革推進(jìn)的過(guò)程中，也暴露出一些問(wèn)題值得關(guān)注。
存在的主要問(wèn)題
一是部分?jǐn)U權(quán)政策落實(shí)不到位
強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)后，應(yīng)享有計(jì)劃直接上報(bào)、項(xiàng)目直接申報(bào)、用地直接報(bào)批、信息直接獲得等與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限。但實(shí)際上，省轄市及部分省直部門(mén)未將有關(guān)權(quán)限直接交由擴(kuò)權(quán)縣（市）行使，存在著由省轄市管理和省、市兩級(jí)雙重管理等現(xiàn)象，造成擴(kuò)權(quán)政策未能落實(shí)到位。如在有的省份科技部門(mén)的信息獲得、項(xiàng)目申報(bào)和環(huán)保部門(mén)的項(xiàng)目審批、計(jì)劃上報(bào)等行政事務(wù)仍然需要通過(guò)省轄市的有關(guān)部門(mén)來(lái)完成。擴(kuò)權(quán)政策仍未完全落實(shí)到位。
二是省轄市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣（市）的支持力度減弱
近年來(lái)，中央和省級(jí)政府為了推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，加大了對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目資金的投入力度，其中部分項(xiàng)目配套資金需要省、市、縣三級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)共同承擔(dān)。但擴(kuò)權(quán)以后，一方面，多數(shù)省轄市認(rèn)為擴(kuò)權(quán)縣（市）財(cái)政體制已經(jīng)上劃，對(duì)應(yīng)承擔(dān)的配套資金不再安排；另一方面，而省財(cái)政在下達(dá)資金計(jì)劃時(shí)，資金配給比例依然按照原來(lái)的三級(jí)負(fù)擔(dān)的原則,造成了原來(lái)應(yīng)由省轄市配套的部分項(xiàng)目資金安排落空，這樣就給縣市發(fā)展帶來(lái)很大資金制約。如在某縣調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，基建、社保等資金配套缺口達(dá)到2000多萬(wàn)元，缺口數(shù)額與該縣總配套資金相當(dāng)，在項(xiàng)目資金總投入上占一定比例。
三是省直部門(mén)在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊
這些部門(mén)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)他們?cè)跀U(kuò)權(quán)政策中定位模糊。一是部分省直職能部門(mén)不到位，缺乏相關(guān)的實(shí)施細(xì)則等配套性文件，沒(méi)有制定本領(lǐng)域的擴(kuò)權(quán)縣實(shí)施辦法，政策定位模糊，落實(shí)不到位，仍沿用“老套路”，憑“老感情”安排，個(gè)別處室仍將文件傳至省轄市或要求出具省轄市相關(guān)文件或意見(jiàn)。二是垂直部門(mén)在擴(kuò)權(quán)政策中沒(méi)有明確定位，如金融、工商、稅務(wù)等垂直部門(mén)各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得蒼白無(wú)力。
四是協(xié)調(diào)量增大
擴(kuò)權(quán)帶來(lái)的這部分縣（市）事實(shí)上與原來(lái)隸屬的省轄市管理脫鉤，滋生了與原來(lái)省轄市的矛盾。一方面擴(kuò)權(quán)縣既要主動(dòng)維護(hù)省一級(jí)部門(mén)的話語(yǔ)權(quán)，還要維護(hù)舊“主人”的關(guān)系，同時(shí)要參加省市雙重會(huì)議，增加了這些縣（市）進(jìn)行協(xié)調(diào)的量。另一方面擴(kuò)權(quán)縣（市）的領(lǐng)導(dǎo)干部任命權(quán)仍在省轄市，致使擴(kuò)權(quán)縣的部分權(quán)限得不到保障。如，某擴(kuò)權(quán)市財(cái)政體制不直接與省結(jié)算，部分財(cái)政收入仍劃歸省轄市所有。
五是缺乏督導(dǎo)協(xié)調(diào)，功效不平衡
落實(shí)政策是出臺(tái)政策的目的。有些省委、省政府出臺(tái)政策后，多次會(huì)議強(qiáng)調(diào)落實(shí)，但仍存在政策不到位、監(jiān)督不力、檢查不夠等情況，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，整個(gè)擴(kuò)權(quán)情況無(wú)從了解掌握。對(duì)擴(kuò)權(quán)縣（市）來(lái)說(shuō)，無(wú)牽頭組織，群龍無(wú)首。領(lǐng)導(dǎo)層面很難掌握擴(kuò)權(quán)的具體內(nèi)涵，然后逐一分析，解決對(duì)接中的具體困難，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)憑良心干，有些遇項(xiàng)目必爭(zhēng)，有些卻不管不問(wèn)，能干多少干多少，沒(méi)有壓力也沒(méi)有目標(biāo)，實(shí)際效果差別很大。
建議對(duì)策
一、完善制度，確保政策落到實(shí)處。目前省直管縣改革中存在的問(wèn)題表面上是擴(kuò)權(quán)縣(市)與省、市對(duì)接不好，溝通不好，對(duì)擴(kuò)權(quán)政策不熟知，政策用得不足，不活，但實(shí)際上是缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則，一些應(yīng)該下放到縣(市)的管理審批權(quán)限沒(méi)有下放，仍需到市里辦理，擴(kuò)權(quán)政策執(zhí)行不徹底。這就需要中央、省出臺(tái)一些文件，進(jìn)一步明確省、市、縣三級(jí)的權(quán)責(zé)關(guān)系，以保證強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的推進(jìn)力度。
二、因地制宜，實(shí)施地區(qū)分類(lèi)改革。就全國(guó)而言，由于各省在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地域面積、人口數(shù)量、社會(huì)關(guān)系方面差別很大，面臨的問(wèn)題也十分復(fù)雜，因此改革不能“一刀切”。筆者認(rèn)為，可根據(jù)地區(qū)自身狀況，因地制宜，實(shí)行三種改革方案：一是在已經(jīng)形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、上海等城市，可重點(diǎn)加大推進(jìn)“撤縣（市）建區(qū)”的
力度。為構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，較發(fā)達(dá)的地級(jí)市也適當(dāng)可擴(kuò)大管轄范圍，改近郊縣全部或部分為市轄區(qū)，或?qū)讉�(gè)近郊縣部分區(qū)域劃歸市轄。二是在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如青海、新疆等省區(qū)，在區(qū)劃沒(méi)有調(diào)整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級(jí)單位下放一些權(quán)力。三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時(shí)實(shí)行從財(cái)政體制過(guò)渡到行政體制意義上的省直管縣。
三、認(rèn)真研究，合理界定各級(jí)政府的事權(quán)。在大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的政策背景下，縣級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任重大。為了增強(qiáng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的積極性和主動(dòng)性，使縣級(jí)真正成為一個(gè)“完整的政府”，省級(jí)政府應(yīng)把大量的行政審批權(quán)限和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放到縣級(jí)行政單位，部分中央和省級(jí)垂直管理單位也應(yīng)考慮放權(quán)，充分激發(fā)各級(jí)政府及政府部門(mén)的積極性，減少和避免地方主義，為增強(qiáng)公共政策的有效性提供保障。
四、改善機(jī)制，取消市級(jí)資金配套。由于省轄市對(duì)自身應(yīng)該承擔(dān)的配套資金不能及時(shí)撥付或根本不予撥付，造成擴(kuò)權(quán)縣（市）財(cái)政額外支出負(fù)擔(dān)加重，落實(shí)政策吃力。建議今后取消市級(jí)資金配套機(jī)制，將現(xiàn)在應(yīng)該由省轄市配套的資金全額由省級(jí)財(cái)政直接劃撥給擴(kuò)權(quán)縣（市）或從轉(zhuǎn)移支付中增加彌補(bǔ)，從根本上解決部分配套資金懸空的問(wèn)題。
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力度。為構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，較發(fā)達(dá)的地級(jí)市也適當(dāng)可擴(kuò)大管轄范圍，改近郊縣全部或部分為市轄區(qū)，或?qū)讉�(gè)近郊縣部分區(qū)域劃歸市轄。二是在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如青海、新疆等省區(qū)，在區(qū)劃沒(méi)有調(diào)整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級(jí)單位下放一些權(quán)力。三是在上述兩種情況外的大部分區(qū)域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時(shí)實(shí)行從財(cái)政體制過(guò)渡到行政體制意義上的省直管縣。
三、認(rèn)真研究，合理界定各級(jí)政府的事權(quán)。在大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的政策背景下，縣級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任重大。為了增強(qiáng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的積極性和主動(dòng)性，使縣級(jí)真正成為一個(gè)“完整的政府”，省級(jí)政府應(yīng)把大量的行政審批權(quán)限和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放到縣級(jí)行政單位，部分中央和省級(jí)垂直管理單位也應(yīng)考慮放權(quán)，充分激發(fā)各級(jí)政府及政府部門(mén)的積極性，減少和避免地方主義，為增強(qiáng)公共政策的有效性提供保障。
四、改善機(jī)制，取消市級(jí)資金配套。由于省轄市對(duì)自身應(yīng)該承擔(dān)的配套資金不能及時(shí)撥付或根本不予撥付，造成擴(kuò)權(quán)縣（市）財(cái)政額外支出負(fù)擔(dān)加重，落實(shí)政策吃力。建議今后取消市級(jí)資金配套機(jī)制，將現(xiàn)在應(yīng)該由省轄市配套的資金全額由省級(jí)財(cái)政直接劃撥給擴(kuò)權(quán)縣（市）或從轉(zhuǎn)移支付中增加彌補(bǔ)，從根本上解決部分配套資金懸空的問(wèn)題。
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