完善現(xiàn)行稅收法制體系的調(diào)研報(bào)告

我國(guó)的稅法建設(shè)自新中國(guó)成立50年來(lái)，經(jīng)歷了新中國(guó)建立至70年代的稅法創(chuàng)立與調(diào)整，80年代的稅法重建與改革，1994年以來(lái)的稅法完善與發(fā)展三個(gè)大的歷史時(shí)期。但時(shí)至今日，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，現(xiàn)行的稅收法制體系已不適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，完善我國(guó)稅法體系已顯得尤為迫切。下面筆者就進(jìn)一步完善我國(guó)的稅收法制體系談一點(diǎn)粗淺看法

一、現(xiàn)行稅收法制體系現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，更好地發(fā)揮稅收組織財(cái)政收入、有效調(diào)節(jié)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的功能，我國(guó)1994年稅收的完善和發(fā)展主要把實(shí)體法的完善放在首位，雖然我國(guó)稅法的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容得到了進(jìn)一步規(guī)范，稅收處罰法得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，我國(guó)稅法立法技術(shù)有了新的提高。但由于1994年稅制改革的范圍主要集中在實(shí)體稅法上，而不是整個(gè)稅法體系由實(shí)體稅法到程序法的全面完善。因此，原稅法體系固有的一些矛盾：各單行稅法松散排列和協(xié)調(diào)性差、稅收立法權(quán)沒(méi)有得到合理劃分、整體立法層次不高、與現(xiàn)行稅法體系相適應(yīng)的司法保障體系等問(wèn)題仍沒(méi)有得到解決。

（一）稅收法制體系不完善。

1、稅收立法層次低，缺乏權(quán)威性。我國(guó)現(xiàn)行稅法體系在憲法精神的指導(dǎo)下，直接由各單行稅法構(gòu)成。各單行稅法之間是平行的，沒(méi)有統(tǒng)領(lǐng)與被統(tǒng)領(lǐng)的關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行稅法主要由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的稅收法律，國(guó)務(wù)院制定的稅收行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定的稅收規(guī)章和稅收規(guī)范性文件三個(gè)層次構(gòu)成。其中，實(shí)體稅法是現(xiàn)行稅法體系的基本組成部分，目前由23個(gè)稅種構(gòu)成，即：增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、資源稅、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、印花稅、土地增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車(chē)船使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、屠宰稅、筵席稅、城市房地產(chǎn)稅、車(chē)船使用牌照稅、車(chē)輛購(gòu)置稅、農(nóng)（牧）業(yè)稅、耕地占用稅、契稅以及關(guān)稅。這些稅種中，個(gè)人所得稅與外商投資和外國(guó)企業(yè)所得稅是稅收法律，其他稅種都是采用條例或暫行條例形式的稅收法規(guī)，同時(shí)大量的稅收政策甚至很重要的稅收政策是通過(guò)稅收規(guī)章和稅收規(guī)范性文件頒布的。稅收規(guī)章和稅收規(guī)范性文件，法律效力較低，一般情況下，不作為稅收司法的直接依據(jù)，只具有參考作用，應(yīng)該說(shuō)這種比較低的稅收立法層次在一定程度上容易造成稅法的統(tǒng)一受到挑戰(zhàn)，客觀(guān)上削弱了稅法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

2、法規(guī)政策調(diào)整頻，缺乏穩(wěn)定性。特別是大量稅收規(guī)范性文件和內(nèi)部規(guī)定的存在，使稅法缺乏公開(kāi)性、穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性。表現(xiàn)在有的稅收法規(guī)、條例出臺(tái)后，補(bǔ)充規(guī)定、通知便接連不斷，現(xiàn)行增值稅便是例子。有的稅收政策法規(guī)的調(diào)整經(jīng)常發(fā)生，有的政策上級(jí)與下級(jí)稅務(wù)部門(mén)的解釋和理解有所不同，造成各地和各級(jí)執(zhí)行不一。由于有的政策經(jīng)常變動(dòng)和政策法規(guī)因自身存在著一些疏漏而不得不增加一些補(bǔ)充規(guī)定，這些都使納稅人感到政策不穩(wěn)定，面對(duì)不同的解釋而無(wú)所適從。有些政策法規(guī)以紅頭文件形式出現(xiàn)，不僅時(shí)常調(diào)整，而且因保密規(guī)定而不能被社會(huì)所了解，使我們的稅收政策的公開(kāi)性受到一定的限制，不利于有關(guān)稅收政策在社會(huì)廣泛理解的基礎(chǔ)上進(jìn)行貫徹實(shí)施。

3、地方政府干預(yù)大，缺乏公正性。在一些地區(qū)，地方政府越權(quán)擅自制定稅收政策的問(wèn)題還比較嚴(yán)重，這既違背了統(tǒng)一原則，又影響稅收政策的公正性。同時(shí)各地稅收?qǐng)?zhí)法力度不一，在一些地區(qū)，地方政府干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，隨意減免稅，收“人情稅”，“關(guān)系稅”或收“過(guò)頭稅”的現(xiàn)象并不能得到有效遏制。另外，各地區(qū)為吸引外資競(jìng)相制定了一些稅收優(yōu)惠政策和減免稅的“土政策”，使稅務(wù)部門(mén)很難依法征收、應(yīng)收盡收，不僅使稅收?qǐng)?zhí)法的統(tǒng)一性和規(guī)范性受到?jīng)_擊，而且也破壞了稅法的嚴(yán)肅性和公正性。

（二）司法保障體系不到位。

稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于涉稅犯罪活動(dòng)沒(méi)有獨(dú)立的偵查、預(yù)審、檢察、審判等權(quán)力，稅務(wù)司法活動(dòng)基本上依靠公、檢、法機(jī)關(guān)執(zhí)行，這樣就造成了《稅收征管法》中所規(guī)定的稅務(wù)機(jī)關(guān)所具備的種種檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等缺乏直接、快捷的保障手段而難以落實(shí)；另一方面，對(duì)于涉稅犯罪的查處，由于受人員不足、經(jīng)費(fèi)不豐、精力不夠、專(zhuān)業(yè)知識(shí)不全等條件的限制，使得稅務(wù)犯罪案件立案難、查處難、結(jié)案難的狀況普遍存在，專(zhuān)業(yè)化的稅務(wù)司法保障體系還未真正建立起來(lái)。

（三）內(nèi)外管理體制不統(tǒng)一。

1、內(nèi)部改革機(jī)制不統(tǒng)一。圍繞征管模式、征管框架、征管程序、征管方式，各地理解不一，因此造成機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門(mén)，征收管理形式多種多樣，不僅納稅人有點(diǎn)難以適應(yīng)，同時(shí)也給稅收政策的貫徹帶來(lái)不便，造成政策脫節(jié)現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2、國(guó)地稅收分設(shè)矛盾多。國(guó)地稅分設(shè)，原來(lái)一個(gè)單位完成的變成兩家去做，其稅收成本的加大不言而喻，而且兩個(gè)部門(mén)如果在執(zhí)法上稍有不統(tǒng)一，還會(huì)造成不良社會(huì)影響，目前國(guó)地稅爭(zhēng)議最多的是圍繞新注冊(cè)企業(yè)所得稅征管的界定上，雖

然《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于所得稅分享體制改革后稅收征管范圍的通知》（國(guó)稅發(fā)[2002]8號(hào)）對(duì)征管范圍作了具體的明確，但由于國(guó)地稅兩部門(mén)在理解上的偏差和地方政府從心理上更多袒護(hù)于地稅的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，往往造成稅收歸屬權(quán)不愉快的爭(zhēng)議。尤其欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于地方收入任務(wù)吃緊，在企業(yè)所得稅管理上經(jīng)常“竭澤而漁”，導(dǎo)致納稅人紛紛注銷(xiāo)現(xiàn)有企業(yè)名稱(chēng)，進(jìn)行改頭換面重新注冊(cè)爭(zhēng)取納入國(guó)稅管理。應(yīng)該說(shuō)這些矛盾并非個(gè)別，這些矛盾的存在對(duì)于稅法的正確貫徹執(zhí)行和稅務(wù)整體形象的樹(shù)立都造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

（四）納稅服務(wù)宣傳不全面。

在稅收行政執(zhí)法中，對(duì)納稅人的納稅信息知悉權(quán)、稅收法律法規(guī)了解權(quán)利和知情權(quán)往往得不到普遍重視，稅法宣傳由于重形式而輕效果，沒(méi)有起到應(yīng)有作用，造成我國(guó)的稅法透明度差，納稅人對(duì)稅法的遵從度不高。

（五）執(zhí)法隊(duì)伍體制不健全。

一是執(zhí)法觀(guān)念和執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)。有些干部執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)，隨意性大，思想上缺乏公正、公平的責(zé)任感，并未能從思想上認(rèn)識(shí)到執(zhí)法的重要性，違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了公正執(zhí)法形象。

二是稅務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)偏低。目前的稅務(wù)干部整體素質(zhì)很難適應(yīng)信息化的需求，一些稅務(wù)干部雖然通過(guò)函授等多種途徑在學(xué)歷上有所提高，但學(xué)歷的“含金量”值得質(zhì)疑，第一學(xué)歷本科以上的偏少。稅務(wù)隊(duì)伍中的微機(jī)、法律、英語(yǔ)專(zhuān)業(yè)人才不多，既專(zhuān)微機(jī)和外語(yǔ)，又精法律、稅收知識(shí)和財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才則更少之又少。

二、完善稅收法制體系的對(duì)策

（一）完善稅收立法，保證有法可依。

1、盡快出臺(tái)稅收基本法，明確稅收立法權(quán)限。立法是執(zhí)法的基礎(chǔ)和前提。正在研究中的稅收基本法，應(yīng)該將中央和地方的立法權(quán)劃分列為重要內(nèi)容，以確立中央、地方稅收的合理劃分。目前我國(guó)所有稅種的立法權(quán)、解釋權(quán)及稅目稅率確定權(quán)一律集中在中央，這不利于財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，不利于使國(guó)家的稅收導(dǎo)向與國(guó)家的政府、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向趨同。稅收立法權(quán)劃分的不甚合理，也是導(dǎo)致地方政府頻頻越權(quán)干預(yù)稅收的一個(gè)重要原因。考慮到我國(guó)實(shí)行分稅制，并且編制復(fù)式預(yù)算，因此適當(dāng)賦予省級(jí)人大和政府一定的稅收立法權(quán)是必要的，應(yīng)當(dāng)在稅收基本法中明確中央和地方各自立法的范圍、權(quán)限，一經(jīng)確立，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不允許再有超越權(quán)限、擅自立法的現(xiàn)象發(fā)生，否則堅(jiān)決追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2、盡快健全稅收實(shí)體法和程序法。一是單行稅收法律的制定要以科學(xué)合理設(shè)立稅種為基礎(chǔ)，并與我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)承受力相適應(yīng)，增強(qiáng)可操作性，對(duì)現(xiàn)有稅種該調(diào)整的調(diào)整，該合并的合并，該取消的取消。如將印花稅合并到契稅中;統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅；取消農(nóng)林特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅；在取消城建稅、教育費(fèi)附加、房產(chǎn)稅等基礎(chǔ)上,開(kāi)征社會(huì)保障稅、教育稅、物業(yè)稅、環(huán)境保護(hù)稅等等。二是提高多數(shù)適用的暫行條例、補(bǔ)充規(guī)定的法律級(jí)次，由人大以法律形式頒布，提高稅法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、穩(wěn)定性。三是新《征管法》的出臺(tái)，無(wú)疑是對(duì)依法治稅的強(qiáng)力推動(dòng)，應(yīng)該進(jìn)一步加大宣傳推行的力度，以適應(yīng)征管改革和社會(huì)發(fā)展的需要。

3、強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)力。新《征管法》已明確規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)行政執(zhí)法領(lǐng)域的唯一合法主體地位,作為地方政府不得擅自作出所謂的“優(yōu)惠”政策，稅收入庫(kù)權(quán)一律由稅務(wù)部門(mén)行使（關(guān)稅除外），其他部門(mén)如財(cái)政、審計(jì)等不得越權(quán)插手，參與稅收?qǐng)?zhí)法活動(dòng)；還應(yīng)明確有關(guān)部門(mén)的協(xié)稅護(hù)稅義務(wù)及其如果不履行這種義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，保證稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的監(jiān)督檢查，增強(qiáng)執(zhí)法剛性。

（二）建立稅務(wù)警察，健全司法保障體系。

許多國(guó)家都建有稅務(wù)警察，取得了一定效果，我國(guó)可以在借鑒其經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)建立起專(zhuān)業(yè)化的稅務(wù)司法保障體系。建議一縣成立一個(gè)稅務(wù)警察大隊(duì)，其編制和管理屬稅務(wù)部門(mén)，其業(yè)務(wù)指導(dǎo)屬公安部門(mén)。稅務(wù)警察的職責(zé)對(duì)于涉稅犯罪活動(dòng)應(yīng)該有獨(dú)立的偵查、預(yù)審、檢察、審判等權(quán)力，對(duì)稽查案件應(yīng)移送司法的進(jìn)行受理，這樣一方面有了有效的司法保障，使得《稅收征管法》中所規(guī)定的稅務(wù)機(jī)關(guān)所具備的種種檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等手段都得以落實(shí)；另一方面，對(duì)于及時(shí)查處和快速打擊涉稅犯罪，使得稅務(wù)犯罪案件立案難、查處難、結(jié)案難的狀況得以大大改觀(guān)，從而增強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法剛性。

（三）統(tǒng)一稅收管理模式，加快國(guó)地稅部門(mén)合并步伐。

對(duì)于征管改革，應(yīng)該是“個(gè)別試點(diǎn)”，不應(yīng)是“全面開(kāi)花”，否則改革成本太高�，F(xiàn)在全國(guó)各地稅務(wù)部門(mén)都在搞新軟件開(kāi)發(fā)，搞改革創(chuàng)新，許多軟件的重復(fù)開(kāi)發(fā)多花多少錢(qián)，機(jī)構(gòu)改革也是如此，一地一模式，每一次改革雖有一定積極意義，但這種目標(biāo)不明確、方向不統(tǒng)一的改革不宜提倡。全國(guó)應(yīng)在個(gè)別試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，固定一個(gè)模式，在這個(gè)模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際，稍加補(bǔ)充完善即可。對(duì)于征管軟件更應(yīng)全國(guó)一盤(pán)棋，這樣不僅是節(jié)省軟件開(kāi)發(fā)成本的問(wèn)題，也給實(shí)際操作運(yùn)行帶來(lái)極大便利，大大提高效率。有了統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)模式和運(yùn)行軟件，對(duì)于稅收政策法規(guī)的及時(shí)貫徹、準(zhǔn)確執(zhí)行意義重大。

對(duì)于國(guó)地稅部門(mén)合并應(yīng)做到逐步推進(jìn)，加快步伐，國(guó)地稅合并不僅僅可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，方便納稅人，更重要的一點(diǎn)是保證了稅法執(zhí)行上的統(tǒng)一性，它的法律意義重大。

（四）加強(qiáng)稅收宣傳服務(wù)，優(yōu)化依法治稅環(huán)境。

就稅法而言，必須通過(guò)各種方式和途徑讓納稅人能系統(tǒng)、及時(shí)、準(zhǔn)確地了解我國(guó)的各項(xiàng)稅收法律和政策，包括稅收法律、稅收行政法規(guī)、地方性稅收法規(guī)。首先，建立和健全稅收法律法規(guī)的變動(dòng)和修改情況通告制度。其次，成立納稅人協(xié)會(huì)，建立納稅人自我管理、自我保護(hù)的組織，并定期開(kāi)展活動(dòng)，以稅法的自我宣傳和教育為重要的內(nèi)容。再次，對(duì)稅收法規(guī)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)整理匯編以供納稅人和有關(guān)方面查詢(xún)�？梢猿浞掷�用政府網(wǎng)站通過(guò)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)向公民廣泛宣傳和系統(tǒng)介紹我國(guó)的稅收法律和政策，稅務(wù)機(jī)關(guān)要經(jīng)常地、主動(dòng)地、充分地、及時(shí)地把稅收政策告知廣大納稅人，積極地為納稅人提供信息和政策服務(wù)，改變過(guò)去坐等納稅人來(lái)要信息的情況，不能認(rèn)為“國(guó)家制訂了稅法，納稅人應(yīng)主動(dòng)了解”，而要積極地、主動(dòng)地讓納稅人知道并執(zhí)行，提高稅收遵從度。

（五）重視教育培訓(xùn)，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)。

首先要樹(shù)立正確的全局觀(guān)念，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部都要從國(guó)家和人民的根本利益出發(fā)，不搞狹隘的本位主義、地方保護(hù)主義，地方收入要與國(guó)家收入并重，稅源充裕地區(qū)要力爭(zhēng)多收超收為國(guó)家分憂(yōu)，國(guó)稅地稅應(yīng)主動(dòng)通報(bào)情況協(xié)調(diào)行動(dòng)等等。

其次要提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)。稅務(wù)人員素質(zhì)的高低，關(guān)系到稅收?qǐng)?zhí)法行為是否公正，關(guān)系到稅務(wù)機(jī)關(guān)的地位、形象，關(guān)系到稅務(wù)行政執(zhí)法質(zhì)量。鑒于部分稅務(wù)人員素質(zhì)不高、能力不強(qiáng)的問(wèn)題，必須通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)來(lái)解決。一要學(xué)習(xí)“三個(gè)代表”重要思想和黨的路線(xiàn)方針政策，使稅務(wù)執(zhí)法人員樹(shù)立堅(jiān)強(qiáng)的政治責(zé)任感和正確的人生觀(guān)、價(jià)值觀(guān)，牢固樹(shù)立為稅收事業(yè)獻(xiàn)身的崇高信念。二要進(jìn)行多層次、多形式的稅收法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。三要開(kāi)展具體執(zhí)法操作程序的培訓(xùn)，狠抓崗位練兵，培養(yǎng)征管能手。四是實(shí)行培訓(xùn)考核與執(zhí)法資格掛鉤辦法。對(duì)不參加培訓(xùn)或考核不合格的，不發(fā)給資格執(zhí)法證，并不能從事稅收?qǐng)?zhí)法，對(duì)那些嚴(yán)于律己、秉公執(zhí)法者則要大張旗鼓地宣傳，樹(shù)立先進(jìn)典型，并給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。五是引入人才。主要從高等院校畢業(yè)生中錄取，也可向社會(huì)招聘。

再次要搞好內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制。一要全面推行稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任制。在明確執(zhí)法部門(mén)職責(zé)、規(guī)范執(zhí)法程序的基礎(chǔ)上，對(duì)不履行職責(zé)或執(zhí)法不當(dāng)行為追究當(dāng)事人責(zé)任，其目的是給執(zhí)法人員增加壓力，督促他們?cè)鰪?qiáng)責(zé)任意識(shí)、提高效率和質(zhì)量，盡量減少或避免失誤，以便更好地依法辦事、依法行政。二要加強(qiáng)稅務(wù)執(zhí)法檢查。針對(duì)各地執(zhí)法檢查多流于形式，檢查標(biāo)準(zhǔn)尺度不一、檢查結(jié)果不如實(shí)上報(bào)問(wèn)題，既要持續(xù)深入地開(kāi)展執(zhí)法檢查，保持日常檢查、專(zhuān)項(xiàng)檢查相結(jié)合，也要堅(jiān)持以稅收法律法規(guī)作為檢查依據(jù)，對(duì)檢查出的問(wèn)題真正落實(shí)整改。上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)檢查結(jié)果的復(fù)查、抽查，抽查面應(yīng)盡可能寬些。對(duì)涉及當(dāng)?shù)卣�府的，�?yīng)作好說(shuō)服解釋并要求更正，或向其上級(jí)政府報(bào)告；對(duì)參與和支持違、犯法行為又知情不報(bào)或虛假報(bào)告的，應(yīng)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任并嚴(yán)肅處理。三要建立稅務(wù)行政損害賠償制度。根據(jù)《國(guó)家賠償法》有關(guān)要求，要建立起稅務(wù)行政賠償?shù)挠嘘P(guān)實(shí)施辦法和對(duì)個(gè)人進(jìn)行賠償?shù)木唧w規(guī)定，切實(shí)保護(hù)納稅人利益。

然《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于所得稅分享體制改革后稅收征管范圍的通知》（國(guó)稅發(fā)[2002]8號(hào)）對(duì)征管范圍作了具體的明確，但由于國(guó)地稅兩部門(mén)在理解上的偏差和地方政府從心理上更多袒護(hù)于地稅的客觀(guān)現(xiàn)實(shí)，往往造成稅收歸屬權(quán)不愉快的爭(zhēng)議。尤其欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于地方收入任務(wù)吃緊，在企業(yè)所得稅管理上經(jīng)�！敖邼啥鴿O”，導(dǎo)致納稅人紛紛注銷(xiāo)現(xiàn)有企業(yè)名稱(chēng)，進(jìn)行改頭換面重新注冊(cè)爭(zhēng)取納入國(guó)稅管理。應(yīng)該說(shuō)這些矛盾并非個(gè)別，這些矛盾的存在對(duì)于稅法的正確貫徹執(zhí)行和稅務(wù)整體形象的樹(shù)立都造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。

（四）納稅服務(wù)宣傳不全面。

在稅收行政執(zhí)法中，對(duì)納稅人的納稅信息知悉權(quán)、稅收法律法規(guī)了解權(quán)利和知情權(quán)往往得不到普遍重視，稅法宣傳由于重形式而輕效果，沒(méi)有起到應(yīng)有作用，造成我國(guó)的稅法透明度差，納稅人對(duì)稅法的遵從度不高。

（五）執(zhí)法隊(duì)伍體制不健全。

一是執(zhí)法觀(guān)念和執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)。有些干部執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)，隨意性大，思想上缺乏公正、公平的責(zé)任感，并未能從思想上認(rèn)識(shí)到執(zhí)法的重要性，違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了公正執(zhí)法形象。

二是稅務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)偏低。目前的稅務(wù)干部整體素質(zhì)很難適應(yīng)信息化的需求，一些稅務(wù)干部雖然通過(guò)函授等多種途徑在學(xué)歷上有所提高，但學(xué)歷的“含金量”值得質(zhì)疑，第一學(xué)歷本科以上的偏少。稅務(wù)隊(duì)伍中的微機(jī)、法律、英語(yǔ)專(zhuān)業(yè)人才不多，既專(zhuān)微機(jī)和外語(yǔ)，又精法律、稅收知識(shí)和財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才則更少之又少。

二、完善稅收法制體系的對(duì)策

（一）完善稅收立法，保證有法可依。

1、盡快出臺(tái)稅收基本法，明確稅收立法權(quán)限。立法是執(zhí)法的基礎(chǔ)和前提。正在研究中的稅收基本法，應(yīng)該將中央和地方的立法權(quán)劃分列為重要內(nèi)容，以確立中央、地方稅收的合理劃分。目前我國(guó)所有稅種的立法權(quán)、解釋權(quán)及稅目稅率確定權(quán)一律集中在中央，這不利于財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，不利于使國(guó)家的稅收導(dǎo)向與國(guó)家的政府、經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向趨同。稅收立法權(quán)劃分的不甚合理，也是導(dǎo)致地方政府頻頻越權(quán)干預(yù)稅收的一個(gè)重要原因�？紤]到我國(guó)實(shí)行分稅制，并且編制復(fù)式預(yù)算，因此適當(dāng)賦予省級(jí)人大和政府一定的稅收立法權(quán)是必要的，應(yīng)當(dāng)在稅收基本法中明確中央和地方各自立法的范圍、權(quán)限，一經(jīng)確立，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不允許再有超越權(quán)限、擅自立法的現(xiàn)象發(fā)生，否則堅(jiān)決追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

2、盡快健全稅收實(shí)體法和程序法。一是單行稅收法律的制定要以科學(xué)合理設(shè)立稅種為基礎(chǔ)，并與我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)承受力相適應(yīng)，增強(qiáng)可操作性，對(duì)現(xiàn)有稅種該調(diào)整的調(diào)整，該合并的合并，該取消的取消。如將印花稅合并到契稅中;統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅；取消農(nóng)林特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅；在取消城建稅、教育費(fèi)附加、房產(chǎn)稅等基礎(chǔ)上,開(kāi)征社會(huì)保障稅、教育稅、物業(yè)稅、環(huán)境保護(hù)稅等等。二是提高多數(shù)適用的暫行條例、補(bǔ)充規(guī)定的法律級(jí)次，由人大以法律形式頒布，提高稅法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、穩(wěn)定性。三是新《征管法》的出臺(tái)，無(wú)疑是對(duì)依法治稅的強(qiáng)力推動(dòng)，應(yīng)該進(jìn)一步加大宣傳推行的力度，以適應(yīng)征管改革和社會(huì)發(fā)展的需要。

3、強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)力。新《征管法》已明確規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)行政執(zhí)法領(lǐng)域的唯一合法主體地位,作為地方政府不得擅自作出所謂的“優(yōu)惠”政策，稅收入庫(kù)權(quán)一律由稅務(wù)部門(mén)行使（關(guān)稅除外），其他部門(mén)如財(cái)政、審計(jì)等不得越權(quán)插手，參與稅收?qǐng)?zhí)法活動(dòng)；還應(yīng)明確有關(guān)部門(mén)的協(xié)稅護(hù)稅義務(wù)及其如果不履行這種義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，保證稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的監(jiān)督檢查，增強(qiáng)執(zhí)法剛性。

（二）建立稅務(wù)警察，健全司法保障體系。

許多國(guó)家都建有稅務(wù)警察，取得了一定效果，我國(guó)可以在借鑒其經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)建立起專(zhuān)業(yè)化的稅務(wù)司法保障體系。建議一縣成立一個(gè)稅務(wù)警察大隊(duì)，其編制和管理屬稅務(wù)部門(mén)，其業(yè)務(wù)指導(dǎo)屬公安部門(mén)。稅務(wù)警察的職責(zé)對(duì)于涉稅犯罪活動(dòng)應(yīng)該有獨(dú)立的偵查、預(yù)審、檢察、審判等權(quán)力，對(duì)稽查案件應(yīng)移送司法的進(jìn)行受理，這樣一方面有了有效的司法保障，使得《稅收征管法》中所規(guī)定的稅務(wù)機(jī)關(guān)所具備的種種檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等手段都得以落實(shí)；另一方面，對(duì)于及時(shí)查處和快速打擊涉稅犯罪，使得稅務(wù)犯罪案件立案難、查處難、結(jié)案難的狀況得以大大改觀(guān)，從而增強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法剛性。

（三）統(tǒng)一稅收管理模式，加快國(guó)地稅部門(mén)合并步伐。

對(duì)于征管改革，應(yīng)該是“個(gè)別試點(diǎn)”，不應(yīng)是“全面開(kāi)花”，否則改革成本太高。現(xiàn)在全國(guó)各地稅務(wù)部門(mén)都在搞新軟件開(kāi)發(fā)，搞改革創(chuàng)新，許多軟件的重復(fù)開(kāi)發(fā)多花多少錢(qián)，機(jī)構(gòu)改革也是如此，一地一模式，每一次改革雖有一定積極意義，但這種目標(biāo)不明確、方向不統(tǒng)一的改革不宜提倡。全國(guó)應(yīng)在個(gè)別試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，固定一個(gè)模式，在這個(gè)模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際，稍加補(bǔ)充完善即可。對(duì)于征管軟件更應(yīng)全國(guó)一盤(pán)棋，這樣不僅是節(jié)省軟件開(kāi)發(fā)成本的問(wèn)題，也給實(shí)際操作運(yùn)行帶來(lái)極大便利，大大提高效率。有了統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)模式和運(yùn)行軟件，對(duì)于稅收政策法規(guī)的及時(shí)貫徹、準(zhǔn)確執(zhí)行意義重大。

對(duì)于國(guó)地稅部門(mén)合并應(yīng)做到逐步推進(jìn)，加快步伐，國(guó)地稅合并不僅僅可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，方便納稅人，更重要的一點(diǎn)是保證了稅法執(zhí)行上的統(tǒng)一性，它的法律意義重大。

（四）加強(qiáng)稅收宣傳服務(wù)，優(yōu)化依法治稅環(huán)境。

就稅法而言，必須通過(guò)各種方式和途徑讓納稅人能系統(tǒng)、及時(shí)、準(zhǔn)確地了解我國(guó)的各項(xiàng)稅收法律和政策，包括稅收法律、稅收行政法規(guī)、地方性稅收法規(guī)。首先，建立和健全稅收法律法規(guī)的變動(dòng)和修改情況通告制度。其次，成立納稅人協(xié)會(huì)，建立納稅人自我管理、自我保護(hù)的組織，并定期開(kāi)展活動(dòng)，以稅法的自我宣傳和教育為重要的內(nèi)容。再次，對(duì)稅收法規(guī)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)整理匯編以供納稅人和有關(guān)方面查詢(xún)�？梢猿浞掷�用政府網(wǎng)站通過(guò)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)向公民廣泛宣傳和系統(tǒng)介紹我國(guó)的稅收法律和政策，稅務(wù)機(jī)關(guān)要經(jīng)常地、主動(dòng)地、充分地、及時(shí)地把稅收政策告知廣大納稅人，積極地為納稅人提供信息和政策服務(wù)，改變過(guò)去坐等納稅人來(lái)要信息的情況，不能認(rèn)為“國(guó)家制訂了稅法，納稅人應(yīng)主動(dòng)了解”，而要積極地、主動(dòng)地讓納稅人知道并執(zhí)行，提高稅收遵從度。

（五）重視教育培訓(xùn)，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)。

首先要樹(shù)立正確的全局觀(guān)念，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部都要從國(guó)家和人民的根本利益出發(fā)，不搞狹隘的本位主義、地方保護(hù)主義，地方收入要與國(guó)家收入并重，稅源充裕地區(qū)要力爭(zhēng)多收超收為國(guó)家分憂(yōu)，國(guó)稅地稅應(yīng)主動(dòng)通報(bào)情況協(xié)調(diào)行動(dòng)等等。

其次要提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)。稅務(wù)人員素質(zhì)的高低，關(guān)系到稅收?qǐng)?zhí)法行為是否公正，關(guān)系到稅務(wù)機(jī)關(guān)的地位、形象，關(guān)系到稅務(wù)行政執(zhí)法質(zhì)量。鑒于部分稅務(wù)人員素質(zhì)不高、能力不強(qiáng)的問(wèn)題，必須通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)來(lái)解決。一要學(xué)習(xí)“三個(gè)代表”重要思想和黨的路線(xiàn)方針政策，使稅務(wù)執(zhí)法人員樹(shù)立堅(jiān)強(qiáng)的政治責(zé)任感和正確的人生觀(guān)、價(jià)值觀(guān)，牢固樹(shù)立為稅收事業(yè)獻(xiàn)身的崇高信念。二要進(jìn)行多層次、多形式的稅收法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。三要開(kāi)展具體執(zhí)法操作程序的培訓(xùn)，狠抓崗位練兵，培養(yǎng)征管能手。四是實(shí)行培訓(xùn)考核與執(zhí)法資格掛鉤辦法。對(duì)不參加培訓(xùn)或考核不合格的，不發(fā)給資格執(zhí)法證，并不能從事稅收?qǐng)?zhí)法，對(duì)那些嚴(yán)于律己、秉公執(zhí)法者則要大張旗鼓地宣傳，樹(shù)立先進(jìn)典型，并給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。五是引入人才。主要從高等院校畢業(yè)生中錄取，也可向社會(huì)招聘。

再次要搞好內(nèi)外監(jiān)督制約機(jī)制。一要全面推行稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任制。在明確執(zhí)法部門(mén)職責(zé)、規(guī)范執(zhí)法程序的基礎(chǔ)上，對(duì)不履行職責(zé)或執(zhí)法不當(dāng)行為追究當(dāng)事人責(zé)任，其目的是給執(zhí)法人員增加壓力，督促他們?cè)鰪?qiáng)責(zé)任意識(shí)、提高效率和質(zhì)量，盡量減少或避免失誤，以便更好地依法辦事、依法行政。二要加強(qiáng)稅務(wù)執(zhí)法檢查。針對(duì)各地執(zhí)法檢查多流于形式，檢查標(biāo)準(zhǔn)尺度不一、檢查結(jié)果不如實(shí)上報(bào)問(wèn)題，既要持續(xù)深入地開(kāi)展執(zhí)法檢查，保持日常檢查、專(zhuān)項(xiàng)檢查相結(jié)合，也要堅(jiān)持以稅收法律法規(guī)作為檢查依據(jù)，對(duì)檢查出的問(wèn)題真正落實(shí)整改。上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)檢查結(jié)果的復(fù)查、抽查，抽查面應(yīng)盡可能寬些。對(duì)涉及當(dāng)?shù)卣�府的，�?yīng)作好說(shuō)服解釋并要求更正，或向其上級(jí)政府報(bào)告；對(duì)參與和支持違、犯法行為又知情不報(bào)或虛假報(bào)告的，應(yīng)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任并嚴(yán)肅處理。三要建立稅務(wù)行政損害賠償制度。根據(jù)《國(guó)家賠償法》有關(guān)要求，要建立起稅務(wù)行政賠償?shù)挠嘘P(guān)實(shí)施辦法和對(duì)個(gè)人進(jìn)行賠償?shù)木唧w規(guī)定，切實(shí)保護(hù)納稅人利益。

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