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稅收管理控制存在的現(xiàn)狀
一、當前稅收控制存在的問題
目前，稅收管理中遇到的一個主要問題就是對企業(yè)稅源難以有效控制，特別對涉農(nóng)加工納稅人自收、自開、自抵的農(nóng)副產(chǎn)品收購發(fā)票和廢舊經(jīng)營的廢舊收購發(fā)票更是管理難點問題。稅務(wù)機關(guān)一直無有效的方法予以解決，以致出現(xiàn)了將收購發(fā)票作為調(diào)節(jié)增值稅稅負、虛開進項騙取退稅等重要工具，將收購發(fā)票變成“萬能抵扣憑證”，只要沒有抵扣發(fā)票都以收購以票代替。就目前的稅收管理手段來看，在這方面顯得力不從心，無能為力。目前，稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)控管上，從控制的方法上，主要采取控制法，集中在以票控稅、以耗控稅、以稅負控稅這三個方面。從控制的類型上，主要采取得是開環(huán)控制，稅務(wù)機關(guān)直接對納稅人產(chǎn)、供、銷情況實施單向控制，也就是通過事后稅收分析、納稅評估、稅源監(jiān)控、稅務(wù)稽查的方式進行控制。如下圖：
稅務(wù)機關(guān)→控制作用→納稅人→輸出
由于在開環(huán)控制系統(tǒng)中施控者—稅務(wù)機關(guān)不了解受控者—納稅人的輸出信息，自然難以了解自己的控制效果。目前對納稅人控制主要存在的問題：
一是控制標準制定的不科學(xué)。沒有標準，就談不上控制。如以票控稅，控制的標準是收購發(fā)票發(fā)售量，主要根據(jù)初加工設(shè)備來來確定收購發(fā)票的發(fā)售量，通過控制發(fā)票發(fā)售量，來控制總收購量，這種控制對有設(shè)備不生產(chǎn)者，難以有效；以稅負控稅，主要是以實現(xiàn)增值稅稅負為控制標準，但增值稅實現(xiàn)稅負受多方面因素的影響，受控者納稅人可以以種種理由來解釋稅負低的原因，說服力不強。
二是信息反饋不暢、不及時。由于目前對企業(yè)控制是單向控制，稅務(wù)機關(guān)主要對異常申報的納稅人實施重點管理，并且沒有制定后續(xù)管理措施，如稅務(wù)機關(guān)對納稅人評估、稽查后是否從制定措施進行糾正，由于沒有信息反饋機制，稅務(wù)機關(guān)無從掌握，以致出現(xiàn)有的納稅人一年被評估多少次，年年被檢查，而有的企業(yè)幾年沒有被評估過的現(xiàn)象。
三是部門協(xié)調(diào)不暢、配合不力。專業(yè)化管理程度高，在增強相互制約作用的同時，也帶來了部門間協(xié)調(diào)配合的問題�？刂剖且豁椣到y(tǒng)工程，需要各個部門通力合作，才能夠?qū)崿F(xiàn)總體控制目標，由于目前我市實行的是征收、管理、評估、稽查相分離的專業(yè)化管理機制，部門聯(lián)動、互動機制尚未形成，控制整體效果不明顯。
四控制制度不完善，主要表現(xiàn)對控制缺乏完善的檢查考核制度，控制機構(gòu)和人員無約束，缺乏責任制，糾正措施不能及時落實，無法了解糾偏措施的執(zhí)行效果，控制只是治標不治本。
二、建立有效控制系統(tǒng)的基本要求
管理控制理論認為，控制系統(tǒng)由施控者、受控者和實施作用過程、反饋作用過程構(gòu)成。最常見的控制系統(tǒng)可用下圖概括：
在一個控制系統(tǒng)中，不僅施控者對受控者具有控制作用，受控者對施控者也有反饋作用。
（一）有效控制的要求
控制作為一項重要的管理職能，必須是有效的。評估控制的效率，一般來說，應(yīng)重點考慮以下標準：
1．目標的保障程度。控制的主要任務(wù)就是保證計劃或目標完成。就稅收管理而言，控制的主要任務(wù)就是保證管理目標實現(xiàn)，稅收管理的目標是執(zhí)法規(guī)范、征收率高、征收成本低、社會滿意。如果一個組織未能完成如期的目標，就說明這個組織的控制無效或成效很低，無論是建立控制系統(tǒng)還是實施控制過程，都應(yīng)以保障組織目標實現(xiàn)為基本準則。
2．解決問題的速度。控制的一個基本環(huán)節(jié)就是糾正偏差，俗稱解決問題�？刂圃接行В鉀Q問題的速度越快，如果一個組織中問題成堆管理者卻仍然熟視無睹的話，就表明該組織已經(jīng)失控了。問題久拖不決，則表明組織控制效率低下。
3．促進人們創(chuàng)新的概率�？刂茟�(yīng)努力促進人們創(chuàng)新，建立控制系統(tǒng)，不能將下屬變成棋盤上的棋子，應(yīng)給予他們發(fā)揮創(chuàng)造性的空間和權(quán)力，促進人們創(chuàng)新。
（二）有效控制的基礎(chǔ)和前提
1．控制要有目標。一是目標是控制的標準。沒有目標，談不上控制。實現(xiàn)目標是控制的最終目的。目標制定越詳細、越明確、越可行，控制也就越容易。所以，要做好控制，前提之一就是做好目標制定。二是控制本身也要有計劃。對施控者來說，不僅要建立控制標準、控制程序，而且必須明確控制重點、方法和目標。
2．控制要依據(jù)有效有信息。信息是組織活動的要素，也是控制的基礎(chǔ)的前提�？刂票仨氁罁�(jù)有效的信息，控制過程實質(zhì)上就是一個施控者向受控者傳遞指揮和決策信息、受控者向施控者反饋信息執(zhí)行信息過程。沒有信息的傳遞，控制就不能進行；沒有正確、全面、及時的信息，就難以達到控制的目的。為保證獲得有效信息，在控制系統(tǒng)中必須建立起完善的信息傳遞網(wǎng)絡(luò)和機制，保證信息暢通，要通過必要的信息處理機構(gòu)，運用先進的信息傳遞、處理、分析工具，建立科學(xué)的分析報告。報告是管理中最常見的信息載體的信息方式，每一個組織都必須建立合理的報告制度。
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P>3．控制必須建立起明確的責任制。標準的確立僅為控制提供了一個衡量計劃執(zhí)行狀況的尺度。這個標準中有得到貫徹落實才會起到作用。通過制定責任制，使每一個人、每一個環(huán)節(jié)都明白自己了職責和要達到的標準，并在中自覺地履行職責，按標準要求完成任務(wù)。
4．控制要有組織。一是控制應(yīng)建立專門的司控機構(gòu)。二是是控制應(yīng)注意協(xié)調(diào)。在一個組織中，控制是多方面的，各方面的內(nèi)容和目的都不一樣，為了保證組織的根本目標得以實現(xiàn)，各部門的步調(diào)必須一致，控制中必須充分注意協(xié)調(diào)。
（三）影響有效控制的因素
1．信息�？刂票仨氁杂行У男畔榍疤�。如果信息不能順暢流動，缺乏信息傳遞和反饋，控制就無法進行。信息暢通與否直接影響控制效率。
2．分權(quán)。分權(quán)和控制之間存在因果關(guān)系，分權(quán)是控制的原因之一，控制是分權(quán)的保障。如果管理者在管理中分權(quán)不當，權(quán)力失控，就會影響控制效率。
3．標準。標準是控制的依據(jù)，但標準必須實事求是，科學(xué)可行。標準不能定的過低或過高，要與實際相符。
4．控制制度�？刂浦贫葲Q定控制本身效率�？刂浦贫纫�(guī)定著施控者和受控者的職責、權(quán)力、內(nèi)容和程序等。
5．各部門之間的協(xié)調(diào)程度。控制的最終目標是要保證計劃順利完成，實現(xiàn)組織目標。部門間應(yīng)圍繞總目標，一致，不通自行其事，所行之事與目標相互沖突，這樣會降低控制效率。
（四）自律是管理控制的最高境界
自律，也可以稱自我控制，它指的是在管理控制中，受控者自覺地遵守計劃和標準，主動地完成或達到施控者規(guī)定的標準，自覺地遵守施控者規(guī)則行為。其優(yōu)點：一是有利于降低管理成本。受控者主動采取措施去實現(xiàn)施控者制定的標準，不需要控制者采取一系列控制手段進行控制，可以減少控制的費用。二是有助于發(fā)揮受控對象的積極性與創(chuàng)造性。自律是受控者的自覺行動，是自己對自己的約束，不易產(chǎn)生被監(jiān)督檢查管理那種對立情緒，易于緩解管理與被管理者之緊張關(guān)系，有利于構(gòu)建和諧管理關(guān)系。三是有利于提高控制的準確性和及時性。自我控制是無時不在的。如果所有的控制對象都有自我控制的能力與要求，自我控制就可以達到很高的準確性和及時性。四是自我控制效果持久。在施加外部力量的控制中，控制對象如果不是自覺地執(zhí)行標準，一旦外部力量解除，控制對象的行為就會偏離標準。而自我控制是不需要自問強制力量的控制，它存在于控制對象的思想上，能夠保持持久的效果。五是自我控制體現(xiàn)的是“以人為本”，信任、尊重人的管理思想。
自我控制的基礎(chǔ)。一是要建立在同一認知基礎(chǔ)上。要建立自我控制的機制，使管理者和被管理者都認同組織的目標和原則。二是不斷強化。自我控制形成之后，如果不繼續(xù)強化，自我控制的力量就可能削弱甚至消失。強化的方法可以有多種，如培訓(xùn)、教育、獎懲等式都屬于強化的手段。三是控制者以身作則。
建立自我控制機制要注意的幾個問題。一是自我控制不等于對控制對象放任自流。二是自我控制有利于組織目標實現(xiàn)。三是自我控制應(yīng)當與其他控制制度有機地結(jié)合起來。
三、提高稅收控制效率的措施
2006年**局長在全國稅源管理視頻專業(yè)會議上強調(diào)：“稅源管理是稅收征管的基礎(chǔ)和核心，是反映征管水平的重要方面，要大力實施科學(xué)、精細化管理，多管齊下，把稅源管理抓好、抓實、抓齊�！�
（一）樹立現(xiàn)代控制觀念。一是樹立新的控制者與受控者關(guān)系的觀念。傳統(tǒng)的控制管理觀念認為：施控者處于絕對支配地位，受控者處于被支配地位。二者之間只有命令和服從關(guān)系�，F(xiàn)代控制觀念則認為，控制者與受控者是平等，控制者的權(quán)威只有被受控者承認和接受才有意義，施控者只有靠權(quán)力和威望才能實施，控制才能發(fā)揮作用，這就是稅務(wù)部門提出的服務(wù)型管理理念。二是重視反饋。反饋是現(xiàn)代控制的特點之一，沒有反饋，控制不可能提高效率。
（二）建立和完善稅收管理控制制度�？刂剖翘岣吖芾碣|(zhì)量和實現(xiàn)管理目標的主要手段。要實現(xiàn)稅收科學(xué)化、精細化管理，必須建立完善的稅收控制體系。
1．建立稅收控制標準。就目前而言，稅收控制的標準，應(yīng)重點建立在以下幾個方面：一是稅負標準。根據(jù)各地實際經(jīng)濟發(fā)展水平，測算出與本地經(jīng)濟狀況相適應(yīng)的稅負指標標準值。二是投入產(chǎn)出物耗標準。主要是投入產(chǎn)出數(shù)量標準，根據(jù)行業(yè)特點，制定出科學(xué)、合理、可行的行業(yè)投入產(chǎn)出物耗標準，主要是物耗、能耗、工耗標準。三是財務(wù)指標標準。主要是金額標準，包括行業(yè)平均利潤率、毛利率、產(chǎn)成品中物耗價值比率、能耗價值比率、工耗價值比率、費用率等常用財務(wù)指標。
2．建立信息反饋機制。建立與控制相關(guān)的信息采集上報制度，從目前稅務(wù)機關(guān)所掌握的信息情況，難以實現(xiàn)控制的要求，必須按照稅收控制所需的信息進行信息的二次采集，也就是要求納稅人在日常申報時同，根據(jù)稅收控制的要求提供稅收控制所需要的信息。稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)上報的信息運用一定的技術(shù)處理方式，進行分析、處理，發(fā)現(xiàn)納稅人在履行稅收政策上存在的疑點問題。
3．建立稅務(wù)控制與納稅人自控相結(jié)合控制體系。強化稅務(wù)機關(guān)對納稅人進行控制的同時，要實施自控管理理念，實行稅務(wù)機關(guān)管理性控制與納稅人自控相結(jié)合的方式。在自控上，可引用稅收管理上所用的“預(yù)約定價”管理方式，由稅務(wù)機關(guān)測算制定控制標準，然后與納稅人簽定自我控制協(xié)議，由納稅人每個申報期自行對照標準，糾正在納稅人存在的問題，并提出相關(guān)說明的一種方式。從而達到提高管理效率、降低管理成本、融洽征納關(guān)系的目的。
4．建立順暢的部門協(xié)調(diào)、多層次的控制機制。稅收控制涉及的稅務(wù)管理的多個部門，從目前的稅收征管機構(gòu)設(shè)置情況看，主要涉及到征收、稅收分析、管理、評估、稽查等部門，為協(xié)調(diào)各門在整個稅收控制的職責，必須建立相應(yīng)的控制責任、流程、標準、應(yīng)達到的目標、信息反饋等制度，形成部門互動管理機制。
5．建立行業(yè)稅收控制辦法。要對一些管理難點和熱點的行業(yè)，根據(jù)不同行業(yè)的特點，制定出相應(yīng)的行業(yè)管理辦法，制定出管理的重點內(nèi)容和應(yīng)采取的管理方法及措施，后續(xù)管理事項的的跟蹤控制管理。
（三）建立稅收控制管理保障機制。為了使稅收管理控制實現(xiàn)預(yù)期的目標，實現(xiàn)提高稅收管理質(zhì)量和效率的目標，必須建立和完善的保障機制。一是組織保障機制。要有專門的負責組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和考核稅收控制。二是制度保障。要建立一系列的規(guī)章制度，保證稅收控制有效實施。三是人才保障。要加強對稅收人員控制理論和方法的培訓(xùn)，提高施控人員的控制管理水平。同時，調(diào)配一些業(yè)務(wù)水平好的稅務(wù)人員，對重點行業(yè)、難點行業(yè)、重點戶進行控制管理，提高控制管理的效果。四是信息保障。要建立納稅人信息反饋和稅收管理員信息審核制度，要保證稅收控制所需信息真實、可靠。虛假的信息，產(chǎn)生虛假控制管理結(jié)果。五是獎懲保障。要將控制管理作為稅源管理的一項重要列入日�？己酥�，明確控制管理的職責、標準、目標、措施、違規(guī)處罰等，對達不到管理目標的要嚴格處理。
P>3．控制必須建立起明確的責任制。標準的確立僅為控制提供了一個衡量計劃執(zhí)行狀況的尺度。這個標準中有得到貫徹落實才會起到作用。通過制定責任制，使每一個人、每一個環(huán)節(jié)都明白自己了職責和要達到的標準，并在中自覺地履行職責，按標準要求完成任務(wù)。
4．控制要有組織。一是控制應(yīng)建立專門的司控機構(gòu)。二是是控制應(yīng)注意協(xié)調(diào)。在一個組織中，控制是多方面的，各方面的內(nèi)容和目的都不一樣，為了保證組織的根本目標得以實現(xiàn)，各部門的步調(diào)必須一致，控制中必須充分注意協(xié)調(diào)。
（三）影響有效控制的因素
1．信息。控制必須以有效的信息為前提。如果信息不能順暢流動，缺乏信息傳遞和反饋，控制就無法進行。信息暢通與否直接影響控制效率。
2．分權(quán)。分權(quán)和控制之間存在因果關(guān)系，分權(quán)是控制的原因之一，控制是分權(quán)的保障。如果管理者在管理中分權(quán)不當，權(quán)力失控，就會影響控制效率。
3．標準。標準是控制的依據(jù)，但標準必須實事求是，科學(xué)可行。標準不能定的過低或過高，要與實際相符。
4．控制制度。控制制度決定控制本身效率。控制制度規(guī)定著施控者和受控者的職責、權(quán)力、內(nèi)容和程序等。
5．各部門之間的協(xié)調(diào)程度�？刂频淖罱K目標是要保證計劃順利完成，實現(xiàn)組織目標。部門間應(yīng)圍繞總目標，一致，不通自行其事，所行之事與目標相互沖突，這樣會降低控制效率。
（四）自律是管理控制的最高境界
自律，也可以稱自我控制，它指的是在管理控制中，受控者自覺地遵守計劃和標準，主動地完成或達到施控者規(guī)定的標準，自覺地遵守施控者規(guī)則行為。其優(yōu)點：一是有利于降低管理成本。受控者主動采取措施去實現(xiàn)施控者制定的標準，不需要控制者采取一系列控制手段進行控制，可以減少控制的費用。二是有助于發(fā)揮受控對象的積極性與創(chuàng)造性。自律是受控者的自覺行動，是自己對自己的約束，不易產(chǎn)生被監(jiān)督檢查管理那種對立情緒，易于緩解管理與被管理者之緊張關(guān)系，有利于構(gòu)建和諧管理關(guān)系。三是有利于提高控制的準確性和及時性。自我控制是無時不在的。如果所有的控制對象都有自我控制的能力與要求，自我控制就可以達到很高的準確性和及時性。四是自我控制效果持久。在施加外部力量的控制中，控制對象如果不是自覺地執(zhí)行標準，一旦外部力量解除，控制對象的行為就會偏離標準。而自我控制是不需要自問強制力量的控制，它存在于控制對象的思想上，能夠保持持久的效果。五是自我控制體現(xiàn)的是“以人為本”，信任、尊重人的管理思想。
自我控制的基礎(chǔ)。一是要建立在同一認知基礎(chǔ)上。要建立自我控制的機制，使管理者和被管理者都認同組織的目標和原則。二是不斷強化。自我控制形成之后，如果不繼續(xù)強化，自我控制的力量就可能削弱甚至消失。強化的方法可以有多種，如培訓(xùn)、教育、獎懲等式都屬于強化的手段。三是控制者以身作則。
建立自我控制機制要注意的幾個問題。一是自我控制不等于對控制對象放任自流。二是自我控制有利于組織目標實現(xiàn)。三是自我控制應(yīng)當與其他控制制度有機地結(jié)合起來。
三、提高稅收控制效率的措施
2006年**局長在全國稅源管理視頻專業(yè)會議上強調(diào)：“稅源管理是稅收征管的基礎(chǔ)和核心，是反映征管水平的重要方面，要大力實施科學(xué)、精細化管理，多管齊下，把稅源管理抓好、抓實、抓齊�！�
（一）樹立現(xiàn)代控制觀念。一是樹立新的控制者與受控者關(guān)系的觀念。傳統(tǒng)的控制管理觀念認為：施控者處于絕對支配地位，受控者處于被支配地位。二者之間只有命令和服從關(guān)系�，F(xiàn)代控制觀念則認為，控制者與受控者是平等，控制者的權(quán)威只有被受控者承認和接受才有意義，施控者只有靠權(quán)力和威望才能實施，控制才能發(fā)揮作用，這就是稅務(wù)部門提出的服務(wù)型管理理念。二是重視反饋。反饋是現(xiàn)代控制的特點之一，沒有反饋，控制不可能提高效率。
（二）建立和完善稅收管理控制制度�？刂剖翘岣吖芾碣|(zhì)量和實現(xiàn)管理目標的主要手段。要實現(xiàn)稅收科學(xué)化、精細化管理，必須建立完善的稅收控制體系。
1．建立稅收控制標準。就目前而言，稅收控制的標準，應(yīng)重點建立在以下幾個方面：一是稅負標準。根據(jù)各地實際經(jīng)濟發(fā)展水平，測算出與本地經(jīng)濟狀況相適應(yīng)的稅負指標標準值。二是投入產(chǎn)出物耗標準。主要是投入產(chǎn)出數(shù)量標準，根據(jù)行業(yè)特點，制定出科學(xué)、合理、可行的行業(yè)投入產(chǎn)出物耗標準，主要是物耗、能耗、工耗標準。三是財務(wù)指標標準。主要是金額標準，包括行業(yè)平均利潤率、毛利率、產(chǎn)成品中物耗價值比率、能耗價值比率、工耗價值比率、費用率等常用財務(wù)指標。
2．建立信息反饋機制。建立與控制相關(guān)的信息采集上報制度，從目前稅務(wù)機關(guān)所掌握的信息情況，難以實現(xiàn)控制的要求，必須按照稅收控制所需的信息進行信息的二次采集，也就是要求納稅人在日常申報時同，根據(jù)稅收控制的要求提供稅收控制所需要的信息。稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)上報的信息運用一定的技術(shù)處理方式，進行分析、處理，發(fā)現(xiàn)納稅人在履行稅收政策上存在的疑點問題。
3．建立稅務(wù)控制與納稅人自控相結(jié)合控制體系。強化稅務(wù)機關(guān)對納稅人進行控制的同時，要實施自控管理理念，實行稅務(wù)機關(guān)管理性控制與納稅人自控相結(jié)合的方式。在自控上，可引用稅收管理上所用的“預(yù)約定價”管理方式，由稅務(wù)機關(guān)測算制定控制標準，然后與納稅人簽定自我控制協(xié)議，由納稅人每個申報期自行對照標準，糾正在納稅人存在的問題，并提出相關(guān)說明的一種方式。從而達到提高管理效率、降低管理成本、融洽征納關(guān)系的目的。
4．建立順暢的部門協(xié)調(diào)、多層次的控制機制。稅收控制涉及的稅務(wù)管理的多個部門，從目前的稅收征管機構(gòu)設(shè)置情況看，主要涉及到征收、稅收分析、管理、評估、稽查等部門，為協(xié)調(diào)各門在整個稅收控制的職責，必須建立相應(yīng)的控制責任、流程、標準、應(yīng)達到的目標、信息反饋等制度，形成部門互動管理機制。
5．建立行業(yè)稅收控制辦法。要對一些管理難點和熱點的行業(yè)，根據(jù)不同行業(yè)的特點，制定出相應(yīng)的行業(yè)管理辦法，制定出管理的重點內(nèi)容和應(yīng)采取的管理方法及措施，后續(xù)管理事項的的跟蹤控制管理。
（三）建立稅收控制管理保障機制。為了使稅收管理控制實現(xiàn)預(yù)期的目標，實現(xiàn)提高稅收管理質(zhì)量和效率的目標，必須建立和完善的保障機制。一是組織保障機制。要有專門的負責組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和考核稅收控制。二是制度保障。要建立一系列的規(guī)章制度，保證稅收控制有效實施。三是人才保障。要加強對稅收人員控制理論和方法的培訓(xùn)，提高施控人員的控制管理水平。同時，調(diào)配一些業(yè)務(wù)水平好的稅務(wù)人員，對重點行業(yè)、難點行業(yè)、重點戶進行控制管理，提高控制管理的效果。四是信息保障。要建立納稅人信息反饋和稅收管理員信息審核制度，要保證稅收控制所需信息真實、可靠。虛假的信息，產(chǎn)生虛假控制管理結(jié)果。五是獎懲保障。要將控制管理作為稅源管理的一項重要列入日常考核中，明確控制管理的職責、標準、目標、措施、違規(guī)處罰等，對達不到管理目標的要嚴格處理。
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