淺論貧困山區(qū)鄉(xiāng)村民主的現(xiàn)狀問題及對(duì)策
為深入貫徹落實(shí)中央17號(hào)文件精神，加快貧困山區(qū)民主進(jìn)程，以辯證的眼光審視高寒山區(qū)鄉(xiāng)村民主的現(xiàn)狀與問題，我們深入鄂西北某縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進(jìn)行了全面調(diào)查，現(xiàn)就如何進(jìn)一步深化村務(wù)公開和民主管理提出如下淺見：
一、山區(qū)基層民主現(xiàn)狀
鄂西北某縣是省定新世紀(jì)扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)縣，也是全市唯一的全山區(qū)縣。版土面積3225平方公里，轄11個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），261個(gè)村和9個(gè)社區(qū)居委會(huì)�？�?cè)丝?9.4萬人，其中：農(nóng)業(yè)人口23.8萬人。中辦發(fā)[2004]17號(hào)文件下發(fā)以來，該縣在廣大農(nóng)村全面深化村務(wù)公開和民主管理，取得了良好的效果。
（一）村務(wù)公開規(guī)范推行。縣委、縣政府高度重視村務(wù)公開和民主管理，層層建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組建專班，并始終堅(jiān)持把村務(wù)公開納入政府年度責(zé)任目標(biāo)考核范疇，印發(fā)了《某縣村級(jí)組織規(guī)則》和《某縣村務(wù)公開和民主管理規(guī)范》，形成了黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、民政指導(dǎo)、相關(guān)部門配合的機(jī)制，規(guī)范推進(jìn)了村務(wù)公開：內(nèi)容上，變過去只公開辦事結(jié)果為事前、事中、事后全過程公開，通過公開墻，將17號(hào)文件規(guī)定的16項(xiàng)內(nèi)容連同“五事”制度情況實(shí)行了全面公開。還采取“明白卡”、“明白袋”，召開會(huì)議等多種形式公開。范圍上，由事務(wù)領(lǐng)域向“三個(gè)文明”領(lǐng)域延伸。把農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、黨風(fēng)廉政建設(shè)、發(fā)展黨員、干部，爭(zhēng)創(chuàng)文明戶等都納入公開范圍進(jìn)行了公開。方式方法上，變背靠背間接公開為面對(duì)面直接公開。通過點(diǎn)題公開欄和回音壁以及干部問事、群眾說事等“五事”制度，把“我貼你看”的單向公開變成了墻上公開和“我說你問我回答”的雙向交流。形式上，由單一的文字公開變?yōu)槲淖�、�?shù)表、多形式公開。時(shí)間上，做到了常規(guī)性按季公開、固定性長(zhǎng)期公開、單項(xiàng)在任務(wù)完成后一次性公開、臨時(shí)性隨時(shí)公開。并嚴(yán)格操作程序，做到了真公開、實(shí)公開，群眾的知情權(quán)得到了有效維護(hù)和保障。
（二）民主管理范圍擴(kuò)大。由最初以村務(wù)公開為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督，向民主決策、民主管理、民主選舉全方位拓展。一是民主決策機(jī)制普遍建立。1999年以來，該縣步入依法民主決策的軌道，能夠依法民主選舉村民代表、村委會(huì)成員、村務(wù)公開監(jiān)督小組，建立了農(nóng)村黨員議事會(huì)議制度、村民議事會(huì)議制度等各項(xiàng)民主決策制度。對(duì)涉及村民利益的大事，95以上的村召開村民議事會(huì)議和黨員議事會(huì)議討論決定，農(nóng)村“兩會(huì)”的作用日益增強(qiáng)。2006年，該縣大坪村支兩委計(jì)劃興建15個(gè)項(xiàng)目，在召開村民會(huì)議時(shí)，用投票表決的辦法，公推公決了13個(gè)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，否決了其它三項(xiàng)內(nèi)容。由于尊重民意，切實(shí)做到了事前聽意見、事中共決策、事后有監(jiān)督，村民參與村公益事業(yè)建設(shè)的熱情很高。二是民主管理制度日趨規(guī)范。根據(jù)黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的要求，該縣各地結(jié)合村情民情，普遍制定了《村規(guī)民約》、《村民自治章程》、《村民會(huì)議議事規(guī)則》、《財(cái)務(wù)管理制度》、《民主理財(cái)制度》，該縣大部分村把制度匯編成冊(cè)，印發(fā)到全體村民手中。同時(shí)，各村普遍成立了3—5人組成的民主理財(cái)小組，定期審核村組收支單據(jù)。2005年底，該縣臺(tái)子包村民主理財(cái)小組在審核該村第四季度財(cái)務(wù)收支時(shí)，發(fā)現(xiàn)3名村主職干部超領(lǐng)干部工資1500元，馬上提出質(zhì)疑，要求3名干部退出了多領(lǐng)的工資，通過民主理財(cái)，該縣每年減少村級(jí)不合理開支20萬元以上。三是選舉嚴(yán)格依法辦事。不論是選舉上級(jí)人大代表，還是選舉村干部、村民代表，各地都嚴(yán)格依法辦事，充分尊重和維護(hù)群眾的政治權(quán)利。通過村“兩委”并行選舉，實(shí)現(xiàn)了“兩委”干部交叉任職，通過群眾表決撤銷了村民小組，少數(shù)保留村民小組的組長(zhǎng)職務(wù)由村干部兼任，從而使民主范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，民主氛圍日漸濃厚。
（三）民主實(shí)現(xiàn)形式豐富。該縣積極探索基層民主建設(shè)與基層黨建結(jié)合的路子，并不斷創(chuàng)新方法，豐富民主的實(shí)現(xiàn)形式。一是建立“五事”制度，探索民主管理的新路子。早在2002年，該縣就建立了“干部問事、群眾說事、集中議事、及時(shí)辦事、定期評(píng)事”為主要內(nèi)容的“五事制度”，始終堅(jiān)持每個(gè)月的5日、15日、25日為集中說事日，村干部輪流值班，負(fù)責(zé)接待群眾，傾聽群眾的意見，接受群眾的監(jiān)督。通過群眾說、定期評(píng)等形式，拓展了民主監(jiān)督和民主決策的新途徑。二是推行“為民服務(wù)代理制”，推促縣、鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變，在為民服務(wù)中深化村務(wù)公開和民主管理。2005年初，全縣在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）設(shè)立為民服務(wù)代理機(jī)構(gòu)，針對(duì)農(nóng)村群眾村務(wù)活動(dòng)中的“辦事難”現(xiàn)象，規(guī)定代理機(jī)構(gòu)定點(diǎn)接收農(nóng)民群眾的辦事申請(qǐng)，無償在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提供“全天候、無休日、一站式”的全程代理服務(wù)，化解了村民群眾在自治活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的辦事難問題。三是探索聯(lián)戶自治，展示山區(qū)民主特色。針對(duì)山大從稀、居住分散的客觀實(shí)際，該縣龍坪等高山鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)村民居住情況，隨灣就片，將村民劃分成若干小區(qū)，實(shí)行發(fā)展經(jīng)濟(jì)聯(lián)帶、公益事業(yè)聯(lián)合、社會(huì)治安聯(lián)防、重點(diǎn)對(duì)象
聯(lián)教、計(jì)劃生育聯(lián)責(zé)、人際關(guān)系聯(lián)心，形成了高山農(nóng)村“六聯(lián)一體”的自治新格局。
（四）村務(wù)監(jiān)督機(jī)制健全。一是審計(jì)監(jiān)督力度加大。開展村、組財(cái)務(wù)清理，實(shí)行專項(xiàng)審計(jì)和離任審計(jì)，嚴(yán)查違規(guī)違紀(jì)行為，有效加大了審計(jì)監(jiān)督力度。每年審計(jì)的農(nóng)村集體資金均在1500萬元以上，挽回集體經(jīng)濟(jì)損失達(dá)50萬元以上。二是農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制健全。近兩年，該縣先后實(shí)行了財(cái)會(huì)人員集中辦公制度。推行了“村級(jí)資金、賬務(wù)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管制度”，村組會(huì)計(jì)、出納全部取消，各村只設(shè)一名報(bào)帳會(huì)計(jì)，村組開支實(shí)行嚴(yán)格報(bào)帳制，更加有效地強(qiáng)化了村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督。三是考核評(píng)價(jià)辦法不斷完善�？h委、縣政府把村務(wù)公開和民主管理，作為縣、鄉(xiāng)干部政績(jī)考核內(nèi)容，實(shí)行一季度一督辦，半年一考核、一年一結(jié)帳，通過嚴(yán)格考核，進(jìn)一步強(qiáng)化了責(zé)任。四是結(jié)合黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)際，把村務(wù)公開納入了縣、鄉(xiāng)黨風(fēng)廉政建設(shè)百分考核，制定了村干部廉潔自律五不準(zhǔn)：即不準(zhǔn)開支接待費(fèi)，實(shí)行村級(jí)零接待費(fèi)制度；不準(zhǔn)新增村級(jí)債務(wù)，涉及公益性投資項(xiàng)目，實(shí)行“一事一議”；不準(zhǔn)設(shè)立帳外帳，各村理財(cái)監(jiān)督小組按旬集中辦公，審核村組財(cái)務(wù)收支，不合格不入帳；不準(zhǔn)村干部亂發(fā)錢物，干部務(wù)工補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由村民代表會(huì)議決定；不準(zhǔn)自行增設(shè)不合理開支項(xiàng)目；不準(zhǔn)隨意增加村組干部職數(shù)。真正把群眾監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，做到了公開透明、陽光作業(yè)。
通過村務(wù)實(shí)務(wù)方面實(shí)實(shí)在在地表達(dá)民眾意愿，該縣農(nóng)民和農(nóng)村干部的民主意識(shí)普遍增強(qiáng)，黨群干群關(guān)系逐步密切，村支兩委的威信不斷增強(qiáng)，群眾參與村務(wù)和政務(wù)的民主化程度不斷提高，遏制了因不公開、不民主導(dǎo)致的上訪，維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定，增強(qiáng)了新農(nóng)村建設(shè)的凝聚力和向心力。
二、山區(qū)鄉(xiāng)村民主的主要問題
客觀評(píng)價(jià)該縣的村務(wù)公開和民主管理，由于惡劣的自然環(huán)境與落后的基礎(chǔ)條件短期無力改善，落后的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與原始的生產(chǎn)方式束縛了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能，傳統(tǒng)的基層管理體制和鄉(xiāng)村管理模式在改革中尚未徹底超脫行政干預(yù)影響，導(dǎo)致實(shí)際中必然存在一些問題和不足。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是思想素質(zhì)不高與基層民主的新要求不相適應(yīng)。表現(xiàn)在群眾層面上，山大人稀和交通不便，額外加重了村務(wù)公開和民主管理的負(fù)荷，加之農(nóng)村主要?jiǎng)诹ν獬鰟?wù)工，農(nóng)活繁忙等因素，盡管群眾的參政議政意識(shí)有了普遍提高，但由于教育程度不高，宣傳方式落后，部分群眾沒有接受系統(tǒng)培訓(xùn)，思想素質(zhì)提高不快，在公與私的利益沖突中，往往參與民主管理、民主監(jiān)督的態(tài)度不堅(jiān)決。表現(xiàn)在村級(jí)層面上，高寒山村民主決策程序不規(guī)范。由于高寒山區(qū)組織村民會(huì)議困難，少數(shù)高山村決策村務(wù)達(dá)不到村民代表會(huì)議規(guī)定人數(shù)要求，“民主”表現(xiàn)在形式上；表現(xiàn)在黨政機(jī)關(guān)層面上，行政管理意識(shí)強(qiáng)烈。個(gè)別地方把村級(jí)組織視為派出機(jī)關(guān)，指導(dǎo)和管理村一級(jí)的方式方法比較欠缺，仍習(xí)慣下命令、壓任務(wù)。突出反映在結(jié)構(gòu)調(diào)整上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村、村組對(duì)戶，層層下達(dá)任務(wù)，盡管出發(fā)點(diǎn)是好的，但與村民自治的新要求不相適應(yīng)。
二是區(qū)域間的差距與民主水平全面提高的新目標(biāo)不相適應(yīng)。村務(wù)公開和民主管理整體水平參差不齊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間有差距，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村務(wù)公開和民主管理規(guī)范有序，反之則較差；村組之間有差距，班子好的村民主氛圍濃，反之則較差；山上山下有差距，河邊、路邊、集鎮(zhèn)邊的地方民主氛圍濃厚，民主作用發(fā)揮較好，偏遠(yuǎn)閉塞的山上相對(duì)較差。從村務(wù)公開情況看，不同的內(nèi)容公開力度不一樣，中央惠農(nóng)政策，整村推進(jìn)扶貧政策以及計(jì)劃生育政策落實(shí)、救災(zāi)救濟(jì)款物發(fā)放、農(nóng)村財(cái)務(wù)收支、種糧直接補(bǔ)貼、退耕還林款物兌現(xiàn)等，涉及群眾眼面實(shí)惠的內(nèi)容公開較好，不僅上墻公示，而且通過會(huì)議、明白袋等形式廣泛公開，而宅基地使用、土地征用補(bǔ)償及分配、村級(jí)企業(yè)收支等方面公開不夠、不細(xì)、不全。從民主管理情況看，各地雖然都建立了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度，雖然制定了農(nóng)村黨員議事制度和村民議事會(huì)議制度，但部分地方堅(jiān)持不夠；雖然制定了村民自治章程、村規(guī)民約、財(cái)務(wù)管理制度等，但實(shí)際落實(shí)不夠；雖然開展了民主評(píng)議村干部、但沒有很好的應(yīng)用結(jié)果。
三是村級(jí)財(cái)力不足與基層民主的新任務(wù)不相適應(yīng)。中央17號(hào)文件明確了公開范圍、增加了公開次數(shù)、嚴(yán)格了民主管理、監(jiān)督、決策及選舉的程序要求，落實(shí)這些任務(wù)必須有足夠的經(jīng)費(fèi)作保障。然而，村級(jí)財(cái)力緊缺在山區(qū)縣比較普遍，基層反映強(qiáng)烈。該縣261個(gè)村中有集體經(jīng)濟(jì)收入的村不到三分之一，相當(dāng)一部分村集體經(jīng)濟(jì)空殼，還有一部分村負(fù)債運(yùn)行，有的連村委會(huì)辦公用房都沒有。稅費(fèi)改革后，村級(jí)收入來源靠上級(jí)財(cái)政下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金及農(nóng)業(yè)稅附加返還，該縣村平不到3萬元，難以保證必要的村務(wù)公開成本費(fèi)用和正常的運(yùn)轉(zhuǎn)支出，村級(jí)財(cái)力不足成為山區(qū)推進(jìn)民主政治建設(shè)的最大制約，民主管理必須的活動(dòng)無經(jīng)費(fèi)來源的問題嚴(yán)重影響了村務(wù)公開的質(zhì)量。
四是現(xiàn)行法律法規(guī)和配套制度不完善與基層民主的新形勢(shì)不相適應(yīng)。村委會(huì)選舉，制定村民自治章程、村委會(huì)成員的罷免和辭職等問題，法規(guī)規(guī)定不夠具體，沒有配套的司法解釋，也沒有建立糾錯(cuò)機(jī)制。如《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于違犯組織法的行為沒有規(guī)定剛性處罰措施，現(xiàn)行的刑法、行政訴訟法、行政復(fù)議法都沒有把村級(jí)民主權(quán)利納入調(diào)節(jié)范圍，目前的司法實(shí)踐和政府行政復(fù)議制度將村級(jí)民主權(quán)利排斥在外，對(duì)個(gè)別地方出現(xiàn)的故意擾亂選舉會(huì)場(chǎng)、村務(wù)不公開或假公開、村干部腐敗等問題的處理，缺乏具有綱性的法律依據(jù)，嚴(yán)重影響了民主管理的法制化進(jìn)程。
另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清，指導(dǎo)不力，宗族勢(shì)力的存在，影響并制約著農(nóng)村民主的進(jìn)程。當(dāng)前，在個(gè)別地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干預(yù)以及農(nóng)村血緣、姓氏、家族或宗族關(guān)系為紐帶聚居出現(xiàn)的“群體”勢(shì)力，稍不注意，就會(huì)干擾選舉、干擾重大事項(xiàng)決策，影響村民民主議事，從一定程度上阻礙了基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。
三、健全和完善村務(wù)公開民主管理制度的對(duì)策
中央17號(hào)文件是農(nóng)村新形勢(shì)下全面深化基層民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，為了全面、系統(tǒng)地貫徹落實(shí)文件精神，根據(jù)基層意愿，結(jié)合山區(qū)實(shí)際，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善村務(wù)公開民主管理提出以下幾點(diǎn)對(duì)策：
第一，加快發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平和鄉(xiāng)村民主效果。繼續(xù)爭(zhēng)取加大對(duì)邊遠(yuǎn)農(nóng)村的政策支持和資金物質(zhì)扶持，特別是對(duì)山區(qū)困難村的扶持；要有機(jī)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的機(jī)遇，扶持發(fā)展農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)合作經(jīng)營(yíng)，盡快將分散的農(nóng)戶組織起來，以擴(kuò)大規(guī)模，提高產(chǎn)能，優(yōu)化質(zhì)量及增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。政府要通過提高公共服務(wù)質(zhì)量，鼓勵(lì)引導(dǎo)和政策支持農(nóng)戶在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中自愿形成各類合作經(jīng)濟(jì)組織合作經(jīng)營(yíng)，可以選擇“農(nóng)戶 協(xié)會(huì) 龍頭企業(yè)”、“農(nóng)戶 協(xié)會(huì) 市場(chǎng)”等多種實(shí)現(xiàn)途徑，從而千方百計(jì)地加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活質(zhì)量，從而增強(qiáng)村民自治的內(nèi)動(dòng)力。
第二，加大宣傳教育力度，全面提高村民素質(zhì)。村民自治，重在以人為本。為此，應(yīng)建立農(nóng)村人才培養(yǎng)基地，大力培養(yǎng)農(nóng)村后備干部，依法選好領(lǐng)導(dǎo)班子，有效解決農(nóng)村干部難選難當(dāng)難留的問題。要加大鄉(xiāng)、村治理骨干培訓(xùn)力度，充分利用現(xiàn)有的干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和渠道，系統(tǒng)開展專題培訓(xùn)，讓干部熟悉業(yè)務(wù)，了解政策，懂得法律，提高他們的綜合素質(zhì)。同時(shí)，應(yīng)大力普及和發(fā)展農(nóng)村文化、教育、科技事業(yè)，采取多種方式，加強(qiáng)中央17號(hào)文件以及黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策的宣傳力度，做到家喻戶曉，引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾樹立自主、平等、民主、法制、科學(xué)、效益、創(chuàng)新的現(xiàn)代意識(shí)，使之逐步適應(yīng)自我教育、自我管理、自我服務(wù)的管理模式，成為合格的村民自治主體，切實(shí)維護(hù)村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。
第三，加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)機(jī)制保障。建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府、民政部門規(guī)范、完整的行政指導(dǎo)規(guī)章、辦法，進(jìn)一步規(guī)范村務(wù)公開和民主管理的具體指導(dǎo)和運(yùn)作程序，通過規(guī)章中的職能界定，明確村級(jí)各個(gè)組織的職責(zé)，通過各自章程明晰地位，理順村級(jí)組織特別是“兩委”之間的關(guān)系；進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，將部分公共職能移交社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，還權(quán)利與村民，逐步理順法律與農(nóng)村民主管理中涉及的干部“離任”審計(jì)和村委會(huì)“委托審計(jì)”；村級(jí)財(cái)務(wù)托管和村財(cái)務(wù)鄉(xiāng)管制度等關(guān)系不理順的問題，從源頭上真正預(yù)防和根治農(nóng)村的腐敗問題。
第四，依法規(guī)范宗族、家族行為，保障基層民主健康發(fā)展。積極探索群眾喜聞樂見的方式方法，創(chuàng)新和拓寬民主實(shí)現(xiàn)的新路子。通過不斷創(chuàng)新，正確引導(dǎo)廣大村民樹立科學(xué)、民主、法制的意識(shí)，淡化宗族、家族意識(shí)，自覺抵制宗族、家族中的不良行為。與此同時(shí)，建議黨和政府加大立法進(jìn)程，適時(shí)將村級(jí)民主權(quán)利納入國(guó)家司法調(diào)節(jié)范圍之內(nèi)，確保村民自治有法可依。
第五，加大對(duì)村務(wù)公開和民主管理的財(cái)政投入�？茖W(xué)調(diào)整農(nóng)村政策資金科目，建立民主政治建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。建議國(guó)家和地方各級(jí)財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村經(jīng)費(fèi)中增加對(duì)村務(wù)公開、民主管理所需經(jīng)費(fèi)的科目，明確所需經(jīng)費(fèi)的開支渠道，并核定基數(shù)，列入預(yù)算。同時(shí)，建議建立農(nóng)村干部激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)村干部、村民代表的熱情，逐步建立完善村干部和村民代表的考核辦法，對(duì)義務(wù)制村民代表作用突出的，建議適當(dāng)給予待遇，提高他們參政議政的積極性。對(duì)已享受誤工補(bǔ)貼的在職干部，應(yīng)依據(jù)法規(guī)規(guī)章規(guī)定，納入保險(xiǎn)保障制度范圍，逐步解決其養(yǎng)老等后顧之憂問題。
聯(lián)教、計(jì)劃生育聯(lián)責(zé)、人際關(guān)系聯(lián)心，形成了高山農(nóng)村“六聯(lián)一體”的自治新格局。
（四）村務(wù)監(jiān)督機(jī)制健全。一是審計(jì)監(jiān)督力度加大。開展村、組財(cái)務(wù)清理，實(shí)行專項(xiàng)審計(jì)和離任審計(jì)，嚴(yán)查違規(guī)違紀(jì)行為，有效加大了審計(jì)監(jiān)督力度。每年審計(jì)的農(nóng)村集體資金均在1500萬元以上，挽回集體經(jīng)濟(jì)損失達(dá)50萬元以上。二是農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制健全。近兩年，該縣先后實(shí)行了財(cái)會(huì)人員集中辦公制度。推行了“村級(jí)資金、賬務(wù)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管制度”，村組會(huì)計(jì)、出納全部取消，各村只設(shè)一名報(bào)帳會(huì)計(jì)，村組開支實(shí)行嚴(yán)格報(bào)帳制，更加有效地強(qiáng)化了村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督。三是考核評(píng)價(jià)辦法不斷完善�？h委、縣政府把村務(wù)公開和民主管理，作為縣、鄉(xiāng)干部政績(jī)考核內(nèi)容，實(shí)行一季度一督辦，半年一考核、一年一結(jié)帳，通過嚴(yán)格考核，進(jìn)一步強(qiáng)化了責(zé)任。四是結(jié)合黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)際，把村務(wù)公開納入了縣、鄉(xiāng)黨風(fēng)廉政建設(shè)百分考核，制定了村干部廉潔自律五不準(zhǔn)：即不準(zhǔn)開支接待費(fèi)，實(shí)行村級(jí)零接待費(fèi)制度；不準(zhǔn)新增村級(jí)債務(wù)，涉及公益性投資項(xiàng)目，實(shí)行“一事一議”；不準(zhǔn)設(shè)立帳外帳，各村理財(cái)監(jiān)督小組按旬集中辦公，審核村組財(cái)務(wù)收支，不合格不入帳；不準(zhǔn)村干部亂發(fā)錢物，干部務(wù)工補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由村民代表會(huì)議決定；不準(zhǔn)自行增設(shè)不合理開支項(xiàng)目；不準(zhǔn)隨意增加村組干部職數(shù)。真正把群眾監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，做到了公開透明、陽光作業(yè)。
通過村務(wù)實(shí)務(wù)方面實(shí)實(shí)在在地表達(dá)民眾意愿，該縣農(nóng)民和農(nóng)村干部的民主意識(shí)普遍增強(qiáng)，黨群干群關(guān)系逐步密切，村支兩委的威信不斷增強(qiáng)，群眾參與村務(wù)和政務(wù)的民主化程度不斷提高，遏制了因不公開、不民主導(dǎo)致的上訪，維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定，增強(qiáng)了新農(nóng)村建設(shè)的凝聚力和向心力。
二、山區(qū)鄉(xiāng)村民主的主要問題
客觀評(píng)價(jià)該縣的村務(wù)公開和民主管理，由于惡劣的自然環(huán)境與落后的基礎(chǔ)條件短期無力改善，落后的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與原始的生產(chǎn)方式束縛了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能，傳統(tǒng)的基層管理體制和鄉(xiāng)村管理模式在改革中尚未徹底超脫行政干預(yù)影響，導(dǎo)致實(shí)際中必然存在一些問題和不足。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是思想素質(zhì)不高與基層民主的新要求不相適應(yīng)。表現(xiàn)在群眾層面上，山大人稀和交通不便，額外加重了村務(wù)公開和民主管理的負(fù)荷，加之農(nóng)村主要?jiǎng)诹ν獬鰟?wù)工，農(nóng)活繁忙等因素，盡管群眾的參政議政意識(shí)有了普遍提高，但由于教育程度不高，宣傳方式落后，部分群眾沒有接受系統(tǒng)培訓(xùn)，思想素質(zhì)提高不快，在公與私的利益沖突中，往往參與民主管理、民主監(jiān)督的態(tài)度不堅(jiān)決。表現(xiàn)在村級(jí)層面上，高寒山村民主決策程序不規(guī)范。由于高寒山區(qū)組織村民會(huì)議困難，少數(shù)高山村決策村務(wù)達(dá)不到村民代表會(huì)議規(guī)定人數(shù)要求，“民主”表現(xiàn)在形式上；表現(xiàn)在黨政機(jī)關(guān)層面上，行政管理意識(shí)強(qiáng)烈。個(gè)別地方把村級(jí)組織視為派出機(jī)關(guān)，指導(dǎo)和管理村一級(jí)的方式方法比較欠缺，仍習(xí)慣下命令、壓任務(wù)。突出反映在結(jié)構(gòu)調(diào)整上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村、村組對(duì)戶，層層下達(dá)任務(wù)，盡管出發(fā)點(diǎn)是好的，但與村民自治的新要求不相適應(yīng)。
二是區(qū)域間的差距與民主水平全面提高的新目標(biāo)不相適應(yīng)。村務(wù)公開和民主管理整體水平參差不齊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間有差距，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村務(wù)公開和民主管理規(guī)范有序，反之則較差；村組之間有差距，班子好的村民主氛圍濃，反之則較差；山上山下有差距，河邊、路邊、集鎮(zhèn)邊的地方民主氛圍濃厚，民主作用發(fā)揮較好，偏遠(yuǎn)閉塞的山上相對(duì)較差。從村務(wù)公開情況看，不同的內(nèi)容公開力度不一樣，中央惠農(nóng)政策，整村推進(jìn)扶貧政策以及計(jì)劃生育政策落實(shí)、救災(zāi)救濟(jì)款物發(fā)放、農(nóng)村財(cái)務(wù)收支、種糧直接補(bǔ)貼、退耕還林款物兌現(xiàn)等，涉及群眾眼面實(shí)惠的內(nèi)容公開較好，不僅上墻公示，而且通過會(huì)議、明白袋等形式廣泛公開，而宅基地使用、土地征用補(bǔ)償及分配、村級(jí)企業(yè)收支等方面公開不夠、不細(xì)、不全。從民主管理情況看，各地雖然都建立了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度，雖然制定了農(nóng)村黨員議事制度和村民議事會(huì)議制度，但部分地方堅(jiān)持不夠；雖然制定了村民自治章程、村規(guī)民約、財(cái)務(wù)管理制度等，但實(shí)際落實(shí)不夠；雖然開展了民主評(píng)議村干部、但沒有很好的應(yīng)用結(jié)果。
三是村級(jí)財(cái)力不足與基層民主的新任務(wù)不相適應(yīng)。中央17號(hào)文件明確了公開范圍、增加了公開次數(shù)、嚴(yán)格了民主管理、監(jiān)督、決策及選舉的程序要求，落實(shí)這些任務(wù)必須有足夠的經(jīng)費(fèi)作保障。然而，村級(jí)財(cái)力緊缺在山區(qū)縣比較普遍，基層反映強(qiáng)烈。該縣261個(gè)村中有集體經(jīng)濟(jì)收入的村不到三分之一，相當(dāng)一部分村集體經(jīng)濟(jì)空殼，還有一部分村負(fù)債運(yùn)行，有的連村委會(huì)辦公用房都沒有。稅費(fèi)改革后，村級(jí)收入來源靠上級(jí)財(cái)政下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金及農(nóng)業(yè)稅附加返還，該縣村平不到3萬元，難以保證必要的村務(wù)公開成本費(fèi)用和正常的運(yùn)轉(zhuǎn)支出，村級(jí)財(cái)力不足成為山區(qū)推進(jìn)民主政治建設(shè)的最大制約，民主管理必須的活動(dòng)無經(jīng)費(fèi)來源的問題嚴(yán)重影響了村務(wù)公開的質(zhì)量。
四是現(xiàn)行法律法規(guī)和配套制度不完善與基層民主的新形勢(shì)不相適應(yīng)。村委會(huì)選舉，制定村民自治章程、村委會(huì)成員的罷免和辭職等問題，法規(guī)規(guī)定不夠具體，沒有配套的司法解釋，也沒有建立糾錯(cuò)機(jī)制。如《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于違犯組織法的行為沒有規(guī)定剛性處罰措施，現(xiàn)行的刑法、行政訴訟法、行政復(fù)議法都沒有把村級(jí)民主權(quán)利納入調(diào)節(jié)范圍，目前的司法實(shí)踐和政府行政復(fù)議制度將村級(jí)民主權(quán)利排斥在外，對(duì)個(gè)別地方出現(xiàn)的故意擾亂選舉會(huì)場(chǎng)、村務(wù)不公開或假公開、村干部腐敗等問題的處理，缺乏具有綱性的法律依據(jù)，嚴(yán)重影響了民主管理的法制化進(jìn)程。
另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清，指導(dǎo)不力，宗族勢(shì)力的存在，影響并制約著農(nóng)村民主的進(jìn)程。當(dāng)前，在個(gè)別地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政干預(yù)以及農(nóng)村血緣、姓氏、家族或宗族關(guān)系為紐帶聚居出現(xiàn)的“群體”勢(shì)力，稍不注意，就會(huì)干擾選舉、干擾重大事項(xiàng)決策，影響村民民主議事，從一定程度上阻礙了基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。
三、健全和完善村務(wù)公開民主管理制度的對(duì)策
中央17號(hào)文件是農(nóng)村新形勢(shì)下全面深化基層民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，為了全面、系統(tǒng)地貫徹落實(shí)文件精神，根據(jù)基層意愿，結(jié)合山區(qū)實(shí)際，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善村務(wù)公開民主管理提出以下幾點(diǎn)對(duì)策：
第一，加快發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平和鄉(xiāng)村民主效果。繼續(xù)爭(zhēng)取加大對(duì)邊遠(yuǎn)農(nóng)村的政策支持和資金物質(zhì)扶持，特別是對(duì)山區(qū)困難村的扶持；要有機(jī)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的機(jī)遇，扶持發(fā)展農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)合作經(jīng)營(yíng)，盡快將分散的農(nóng)戶組織起來，以擴(kuò)大規(guī)模，提高產(chǎn)能，優(yōu)化質(zhì)量及增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。政府要通過提高公共服務(wù)質(zhì)量，鼓勵(lì)引導(dǎo)和政策支持農(nóng)戶在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中自愿形成各類合作經(jīng)濟(jì)組織合作經(jīng)營(yíng)，可以選擇“農(nóng)戶 協(xié)會(huì) 龍頭企業(yè)”、“農(nóng)戶 協(xié)會(huì) 市場(chǎng)”等多種實(shí)現(xiàn)途徑，從而千方百計(jì)地加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活質(zhì)量，從而增強(qiáng)村民自治的內(nèi)動(dòng)力。
第二，加大宣傳教育力度，全面提高村民素質(zhì)。村民自治，重在以人為本。為此，應(yīng)建立農(nóng)村人才培養(yǎng)基地，大力培養(yǎng)農(nóng)村后備干部，依法選好領(lǐng)導(dǎo)班子，有效解決農(nóng)村干部難選難當(dāng)難留的問題。要加大鄉(xiāng)、村治理骨干培訓(xùn)力度，充分利用現(xiàn)有的干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和渠道，系統(tǒng)開展專題培訓(xùn)，讓干部熟悉業(yè)務(wù)，了解政策，懂得法律，提高他們的綜合素質(zhì)。同時(shí)，應(yīng)大力普及和發(fā)展農(nóng)村文化、教育、科技事業(yè)，采取多種方式，加強(qiáng)中央17號(hào)文件以及黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策的宣傳力度，做到家喻戶曉，引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾樹立自主、平等、民主、法制、科學(xué)、效益、創(chuàng)新的現(xiàn)代意識(shí)，使之逐步適應(yīng)自我教育、自我管理、自我服務(wù)的管理模式，成為合格的村民自治主體，切實(shí)維護(hù)村民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。
第三，加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)機(jī)制保障。建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府、民政部門規(guī)范、完整的行政指導(dǎo)規(guī)章、辦法，進(jìn)一步規(guī)范村務(wù)公開和民主管理的具體指導(dǎo)和運(yùn)作程序，通過規(guī)章中的職能界定，明確村級(jí)各個(gè)組織的職責(zé)，通過各自章程明晰地位，理順村級(jí)組織特別是“兩委”之間的關(guān)系；進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，將部分公共職能移交社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，還權(quán)利與村民，逐步理順法律與農(nóng)村民主管理中涉及的干部“離任”審計(jì)和村委會(huì)“委托審計(jì)”；村級(jí)財(cái)務(wù)托管和村財(cái)務(wù)鄉(xiāng)管制度等關(guān)系不理順的問題，從源頭上真正預(yù)防和根治農(nóng)村的腐敗問題。
第四，依法規(guī)范宗族、家族行為，保障基層民主健康發(fā)展。積極探索群眾喜聞樂見的方式方法，創(chuàng)新和拓寬民主實(shí)現(xiàn)的新路子。通過不斷創(chuàng)新，正確引導(dǎo)廣大村民樹立科學(xué)、民主、法制的意識(shí)，淡化宗族、家族意識(shí)，自覺抵制宗族、家族中的不良行為。與此同時(shí)，建議黨和政府加大立法進(jìn)程，適時(shí)將村級(jí)民主權(quán)利納入國(guó)家司法調(diào)節(jié)范圍之內(nèi)，確保村民自治有法可依。
第五，加大對(duì)村務(wù)公開和民主管理的財(cái)政投入。科學(xué)調(diào)整農(nóng)村政策資金科目，建立民主政治建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。建議國(guó)家和地方各級(jí)財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村經(jīng)費(fèi)中增加對(duì)村務(wù)公開、民主管理所需經(jīng)費(fèi)的科目，明確所需經(jīng)費(fèi)的開支渠道，并核定基數(shù)，列入預(yù)算。同時(shí)，建議建立農(nóng)村干部激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)村干部、村民代表的熱情，逐步建立完善村干部和村民代表的考核辦法，對(duì)義務(wù)制村民代表作用突出的，建議適當(dāng)給予待遇，提高他們參政議政的積極性。對(duì)已享受誤工補(bǔ)貼的在職干部，應(yīng)依據(jù)法規(guī)規(guī)章規(guī)定，納入保險(xiǎn)保障制度范圍，逐步解決其養(yǎng)老等后顧之憂問題。
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