關于加強土地復墾整理項目管理的調研報告
論文摘要：耕地總量動態(tài)平衡是國家從維護糧食安全、社會長治久安的大局出發(fā)，確立的一項土地管理基本制度要求，并采取集中各地新增建設用地有償使用費等辦法，再以各地申報項目的形式專項用于后備耕地資源開發(fā)。本文從分析項目管理、資金使用等存在問題和原因入手，提出了進一步規(guī)范土地復墾開發(fā)整理項目建設的幾點建議。
關鍵詞：土地 復墾開發(fā)整理 項目 管理 建議
保持耕地總量動態(tài)平衡是土地管理法的一項基本制度和要求，實施土地復墾開發(fā)整理是維護耕地總量動態(tài)平衡的法定措施。1999年以來，國家從維護糧食安全、保持長治久安的大局出發(fā)，采取集中各地新增建設用地有償使用費等辦法，籌措了后備耕地資源開發(fā)費用，由各地通過申報土地復墾開發(fā)整理項目形式，專項用于整理開發(fā)新增耕地。由于項目管理、投資體制、后續(xù)監(jiān)管等多方面原因，當前各地在項目實施、資金管理中仍然存在著一定問題，給國家的耕地動態(tài)平衡制度等造成了不良的影響。
1.當前土地復墾開發(fā)整理中存在的問題
當前困擾土地復墾整理項目的問題主要存在于項目建設、工程質量、資金管理等方面，突出表現(xiàn)在五個方面：
1.1項目申報質量不高。一些項目前期準備不充分，項目選址不合理，不符合土地利用總體規(guī)劃和復墾整理專項規(guī)劃的要求；一些地方不重視可行性研究和預算的編制，對土方工程、配套工程等測算不科學，導致項目難實施；少數(shù)地方在項目申報和實施前不注意聽取村組、群眾的意見，給項目日后實施帶來了麻煩。
1.2項目規(guī)劃嚴肅性不強。一些地方在項目批準文件下達后，隨意變動規(guī)劃設計方案，對規(guī)劃設計方案大增大減，不履行有關報批手續(xù)；少數(shù)單位隨意增減單項工程預算，擅自提高單項建設標準，嚴重突破了資金預算。
1.3有關制度執(zhí)行不力。一些地方為規(guī)避工程招投標，隨意將工程肢解，極個別的甚至不履行有關工程招投標手續(xù)，擅自組織開工建設；有的在招投標中，組織不力，對參加競標單位的資質審查流于形式，致使極個別施工單位在中標后無能力履行合同約定，少數(shù)單位執(zhí)行招投標制度不嚴，客觀上給競標單位的串標提供了便利。
1.4項目后續(xù)管理不到位。一些項目已實施結束并通過驗收，但有關鎮(zhèn)村不及時組織發(fā)包和耕種，出現(xiàn)新的撂荒現(xiàn)象；有的甚至擅自改變新增耕地的用途，嚴重違反基本農(nóng)田“五個不準”的要求；一些項目區(qū)內(nèi)新增耕地的后續(xù)管理存在“缺位”，出現(xiàn)了土壤改良缺少投入、配套設施無人管理，損壞嚴重的現(xiàn)象。
1.5項目資金使用不夠規(guī)范。項目核算主體多元化，不符合項目經(jīng)費由項目法人按項目單獨設賬的要求。一些地方隨意改變經(jīng)批準的預算，擅自提高前期費標準，擠占工程施工費。資金使用、核算也不夠規(guī)范，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留、挪用的現(xiàn)象。個別地方甚至將一個項目區(qū)同時申報農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目和土地整理項目，套取上級資金。
2.原因分析
造成這些問題的原因是多方面的，有主觀的，也有客觀的;既有體制原因，也有人為因素。
2.1土地復墾開發(fā)整理投資體制還不完善。存在重審批、輕監(jiān)管，重程序、輕效果的問題，項目申報、評審等程序雖然到位，但在項目具體實施、資金拔付等方面監(jiān)管還不到位，客觀上給一些地方和項目套取工程資金、隨意增減項目工程量等造提供了便利。
2.2后續(xù)監(jiān)管機制還不到位。目前上級對項目申報、資金管理均出臺了相關制度，但對項目驗收、新增耕地質量管理等還處于探索和完善階段，一些項目實施結束以后長期不驗收，客觀上助長了地方政府忽視項目管理、擠占挪用項目資金的僥幸思想。
2.3制度還不夠健全。通過近年來不斷的實踐，各地尤其是基層國土部門均摸索確立了項目管理、資金使用等一系列制度，但從國家、省級層面，還存在制度不到位的現(xiàn)象。
2.4地方政府認識不充分。一些地方政府領導尤其是基層鎮(zhèn)黨委、政府存在著嚴重的功利主義，沒有從維護國家糧食安全、保持國家長治久安的高度充分認識土地復墾整理的意義，申報項目的出發(fā)點和立足點不是為了增加有效耕地面積、改善農(nóng)村生活、生產(chǎn)條件，而是為了資金而申報項目，導致項目實施及資金使用中違規(guī)違紀現(xiàn)象時有發(fā)生。
3.思考及建議
唯物主義告訴我們，任何事物的發(fā)展都存在一個不斷完善的過程，應該看到，土地復墾整理項目實施及管理中的問題只是少數(shù)，有的甚至只是極個別的。近年來，通過這種項目直接投資辦法，不僅保證了國家耕地總量動態(tài)平衡的要求，而且也充分調動了地方政府復墾開發(fā)整理新增耕地的積極性。為確保這項制度有效得到落實，必須要從體制、機制等多方面入手，全面加強管理。
3.1加強項目投資體制管理。重點是進一步完善項目資金投資、拔付、使用等方面的監(jiān)管，國家、省在下拔各地項目資金時，要適當延長資金拔付的時間“鏈條”，
按照項目實施前、實施中、驗收后三個時間段相應拔付資金，不一次性到位。每次資金拔付國家、省兩級財政部門應派人或委托相應的專門機構到項目地進行驗收，并根據(jù)情況確定是否拔付項目資金。
3.2加強項目后續(xù)管理。對國家、省級投資項目，建議在項目驗收前，由投資主體委托審計機構對項目資金使用、工程質量等進行審計，審計不通過的，要求相關單位和人員進行整改。當前，建議對1999年以來的所有國家和省投資項目進行一次全面審計。同時確立項目驗收時間表制度，項目實施結束后必須限期要求驗收，否則視為項目實施不合格，資金原渠道返還。
3.3加強外部競爭和監(jiān)督機制。目前一些地方在項目招投標、資金使用等方面均相繼邀請紀檢監(jiān)察和檢察部門參加，建議在國家、省投資項目實施過程中要作為一項制度予以確立。同時要堅持三項制度：一是堅持項目招投標制。堅決杜絕項目實施單位隨意肢解項目工程的現(xiàn)象，從嚴規(guī)范招投標。對工程總額達到一定數(shù)額的，必須實行招投標。加強對競標人的資質審查，根據(jù)各地實踐情況，要求項目承擔單位必須具備市政二級及二級以上、水利三級及三級以上的資質。二是堅持工程監(jiān)理制。實行項目工程監(jiān)理有利于加強工程質量的管理，確保新增耕地質量。監(jiān)理單位必須具備水利三級以上或市政二級以上資質，監(jiān)理工程師必須具備水利、交通等三級以上資質。三是堅持項目建設事前公示制。為保證項目實施的公開、透明，切實維護村組和農(nóng)戶的合法權益，項目實施前各地必須通過多種途徑發(fā)布項目公告，制作公示牌，增強透明度，廣泛接受群眾和社會監(jiān)督。
3.4加強項目申報質量管理。一是科學選址。項目申報必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地復墾整理專項規(guī)劃。要優(yōu)先將低產(chǎn)田和基本農(nóng)田保護區(qū)列入申報計劃，對新增耕地潛力較大、基礎設施較差、集中連片的地塊要優(yōu)先安排項目。二是加強項目前期的規(guī)劃編制和可行性論證。項目申報要堅持實地充分論證，初步設計和施工圖的設計要切實可行，不能脫離實際搞“形象工程”。三是重視解決群眾問題。要切實加強宣傳和引導，讓廣大群眾深刻認識開展土地復墾開發(fā)整理的意義，項目的選址、論證和設計要充分聽取群眾的意見和建議，要妥善調整好村組、群眾土地權屬，充分調動村組、群眾參與土地復墾開發(fā)整理的積極性。
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