關(guān)于加強(qiáng)土地復(fù)墾整理項(xiàng)目管理的調(diào)研報(bào)告
論文摘要：耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是國(guó)家從維護(hù)糧食安全、社會(huì)長(zhǎng)治久安的大局出發(fā)，確立的一項(xiàng)土地管理基本制度要求，并采取集中各地新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等辦法，再以各地申報(bào)項(xiàng)目的形式專項(xiàng)用于后備耕地資源開(kāi)發(fā)。本文從分析項(xiàng)目管理、資金使用等存在問(wèn)題和原因入手，提出了進(jìn)一步規(guī)范土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)的幾點(diǎn)建議。
關(guān)鍵詞：土地 復(fù)墾開(kāi)發(fā)整理 項(xiàng)目 管理 建議
保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是土地管理法的一項(xiàng)基本制度和要求，實(shí)施土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)整理是維護(hù)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的法定措施。1999年以來(lái)，國(guó)家從維護(hù)糧食安全、保持長(zhǎng)治久安的大局出發(fā)，采取集中各地新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等辦法，籌措了后備耕地資源開(kāi)發(fā)費(fèi)用，由各地通過(guò)申報(bào)土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目形式，專項(xiàng)用于整理開(kāi)發(fā)新增耕地。由于項(xiàng)目管理、投資體制、后續(xù)監(jiān)管等多方面原因，當(dāng)前各地在項(xiàng)目實(shí)施、資金管理中仍然存在著一定問(wèn)題，給國(guó)家的耕地動(dòng)態(tài)平衡制度等造成了不良的影響。
1.當(dāng)前土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)整理中存在的問(wèn)題
當(dāng)前困擾土地復(fù)墾整理項(xiàng)目的問(wèn)題主要存在于項(xiàng)目建設(shè)、工程質(zhì)量、資金管理等方面，突出表現(xiàn)在五個(gè)方面：
1.1項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量不高。一些項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，項(xiàng)目選址不合理，不符合土地利用總體規(guī)劃和復(fù)墾整理專項(xiàng)規(guī)劃的要求；一些地方不重視可行性研究和預(yù)算的編制，對(duì)土方工程、配套工程等測(cè)算不科學(xué)，導(dǎo)致項(xiàng)目難實(shí)施；少數(shù)地方在項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施前不注意聽(tīng)取村組、群眾的意見(jiàn)，給項(xiàng)目日后實(shí)施帶來(lái)了麻煩。
1.2項(xiàng)目規(guī)劃嚴(yán)肅性不強(qiáng)。一些地方在項(xiàng)目批準(zhǔn)文件下達(dá)后，隨意變動(dòng)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案大增大減，不履行有關(guān)報(bào)批手續(xù)；少數(shù)單位隨意增減單項(xiàng)工程預(yù)算，擅自提高單項(xiàng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重突破了資金預(yù)算。
1.3有關(guān)制度執(zhí)行不力。一些地方為規(guī)避工程招投標(biāo)，隨意將工程肢解，極個(gè)別的甚至不履行有關(guān)工程招投標(biāo)手續(xù)，擅自組織開(kāi)工建設(shè)；有的在招投標(biāo)中，組織不力，對(duì)參加競(jìng)標(biāo)單位的資質(zhì)審查流于形式，致使極個(gè)別施工單位在中標(biāo)后無(wú)能力履行合同約定，少數(shù)單位執(zhí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)，客觀上給競(jìng)標(biāo)單位的串標(biāo)提供了便利。
1.4項(xiàng)目后續(xù)管理不到位。一些項(xiàng)目已實(shí)施結(jié)束并通過(guò)驗(yàn)收，但有關(guān)鎮(zhèn)村不及時(shí)組織發(fā)包和耕種，出現(xiàn)新的撂荒現(xiàn)象；有的甚至擅自改變新增耕地的用途，嚴(yán)重違反基本農(nóng)田“五個(gè)不準(zhǔn)”的要求；一些項(xiàng)目區(qū)內(nèi)新增耕地的后續(xù)管理存在“缺位”，出現(xiàn)了土壤改良缺少投入、配套設(shè)施無(wú)人管理，損壞嚴(yán)重的現(xiàn)象。
1.5項(xiàng)目資金使用不夠規(guī)范。項(xiàng)目核算主體多元化，不符合項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目法人按項(xiàng)目單獨(dú)設(shè)賬的要求。一些地方隨意改變經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算，擅自提高前期費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擠占工程施工費(fèi)。資金使用、核算也不夠規(guī)范，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留、挪用的現(xiàn)象。個(gè)別地方甚至將一個(gè)項(xiàng)目區(qū)同時(shí)申報(bào)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和土地整理項(xiàng)目，套取上級(jí)資金。
2.原因分析
造成這些問(wèn)題的原因是多方面的，有主觀的，也有客觀的;既有體制原因，也有人為因素。
2.1土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)整理投資體制還不完善。存在重審批、輕監(jiān)管，重程序、輕效果的問(wèn)題，項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審等程序雖然到位，但在項(xiàng)目具體實(shí)施、資金拔付等方面監(jiān)管還不到位，客觀上給一些地方和項(xiàng)目套取工程資金、隨意增減項(xiàng)目工程量等造提供了便利。
2.2后續(xù)監(jiān)管機(jī)制還不到位。目前上級(jí)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、資金管理均出臺(tái)了相關(guān)制度，但對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收、新增耕地質(zhì)量管理等還處于探索和完善階段，一些項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束以后長(zhǎng)期不驗(yàn)收，客觀上助長(zhǎng)了地方政府忽視項(xiàng)目管理、擠占挪用項(xiàng)目資金的僥幸思想。
2.3制度還不夠健全。通過(guò)近年來(lái)不斷的實(shí)踐，各地尤其是基層國(guó)土部門均摸索確立了項(xiàng)目管理、資金使用等一系列制度，但從國(guó)家、省級(jí)層面，還存在制度不到位的現(xiàn)象。
2.4地方政府認(rèn)識(shí)不充分。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)尤其是基層鎮(zhèn)黨委、政府存在著嚴(yán)重的功利主義，沒(méi)有從維護(hù)國(guó)家糧食安全、保持國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度充分認(rèn)識(shí)土地復(fù)墾整理的意義，申報(bào)項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)不是為了增加有效耕地面積、改善農(nóng)村生活、生產(chǎn)條件，而是為了資金而申報(bào)項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施及資金使用中違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
3.思考及建議
唯物主義告訴我們，任何事物的發(fā)展都存在一個(gè)不斷完善的過(guò)程，應(yīng)該看到，土地復(fù)墾整理項(xiàng)目實(shí)施及管理中的問(wèn)題只是少數(shù)，有的甚至只是極個(gè)別的。近年來(lái)，通過(guò)這種項(xiàng)目直接投資辦法，不僅保證了國(guó)家耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，而且也充分調(diào)動(dòng)了地方政府復(fù)墾開(kāi)發(fā)整理新增耕地的積極性。為確保這項(xiàng)制度有效得到落實(shí)，必須要從體制、機(jī)制等多方面入手，全面加強(qiáng)管理。
3.1加強(qiáng)項(xiàng)目投資體制管理。重點(diǎn)是進(jìn)一步完善項(xiàng)目資金投資、拔付、使用等方面的監(jiān)管，國(guó)家、省在下拔各地項(xiàng)目資金時(shí)，要適當(dāng)延長(zhǎng)資金拔付的時(shí)間“鏈條”，
按照項(xiàng)目實(shí)施前、實(shí)施中、驗(yàn)收后三個(gè)時(shí)間段相應(yīng)拔付資金，不一次性到位。每次資金拔付國(guó)家、省兩級(jí)財(cái)政部門應(yīng)派人或委托相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)到項(xiàng)目地進(jìn)行驗(yàn)收，并根據(jù)情況確定是否拔付項(xiàng)目資金。
3.2加強(qiáng)項(xiàng)目后續(xù)管理。對(duì)國(guó)家、省級(jí)投資項(xiàng)目，建議在項(xiàng)目驗(yàn)收前，由投資主體委托審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目資金使用、工程質(zhì)量等進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)不通過(guò)的，要求相關(guān)單位和人員進(jìn)行整改。當(dāng)前，建議對(duì)1999年以來(lái)的所有國(guó)家和省投資項(xiàng)目進(jìn)行一次全面審計(jì)。同時(shí)確立項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)間表制度，項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后必須限期要求驗(yàn)收，否則視為項(xiàng)目實(shí)施不合格，資金原渠道返還。
3.3加強(qiáng)外部競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督機(jī)制。目前一些地方在項(xiàng)目招投標(biāo)、資金使用等方面均相繼邀請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察和檢察部門參加，建議在國(guó)家、省投資項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中要作為一項(xiàng)制度予以確立。同時(shí)要堅(jiān)持三項(xiàng)制度：一是堅(jiān)持項(xiàng)目招投標(biāo)制。堅(jiān)決杜絕項(xiàng)目實(shí)施單位隨意肢解項(xiàng)目工程的現(xiàn)象，從嚴(yán)規(guī)范招投標(biāo)。對(duì)工程總額達(dá)到一定數(shù)額的，必須實(shí)行招投標(biāo)。加強(qiáng)對(duì)競(jìng)標(biāo)人的資質(zhì)審查，根據(jù)各地實(shí)踐情況，要求項(xiàng)目承擔(dān)單位必須具備市政二級(jí)及二級(jí)以上、水利三級(jí)及三級(jí)以上的資質(zhì)。二是堅(jiān)持工程監(jiān)理制。實(shí)行項(xiàng)目工程監(jiān)理有利于加強(qiáng)工程質(zhì)量的管理，確保新增耕地質(zhì)量。監(jiān)理單位必須具備水利三級(jí)以上或市政二級(jí)以上資質(zhì)，監(jiān)理工程師必須具備水利、交通等三級(jí)以上資質(zhì)。三是堅(jiān)持項(xiàng)目建設(shè)事前公示制。為保證項(xiàng)目實(shí)施的公開(kāi)、透明，切實(shí)維護(hù)村組和農(nóng)戶的合法權(quán)益，項(xiàng)目實(shí)施前各地必須通過(guò)多種途徑發(fā)布項(xiàng)目公告，制作公示牌，增強(qiáng)透明度，廣泛接受群眾和社會(huì)監(jiān)督。
3.4加強(qiáng)項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量管理。一是科學(xué)選址。項(xiàng)目申報(bào)必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地復(fù)墾整理專項(xiàng)規(guī)劃。要優(yōu)先將低產(chǎn)田和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)列入申報(bào)計(jì)劃，對(duì)新增耕地潛力較大、基礎(chǔ)設(shè)施較差、集中連片的地塊要優(yōu)先安排項(xiàng)目。二是加強(qiáng)項(xiàng)目前期的規(guī)劃編制和可行性論證。項(xiàng)目申報(bào)要堅(jiān)持實(shí)地充分論證，初步設(shè)計(jì)和施工圖的設(shè)計(jì)要切實(shí)可行，不能脫離實(shí)際搞“形象工程”。三是重視解決群眾問(wèn)題。要切實(shí)加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，讓廣大群眾深刻認(rèn)識(shí)開(kāi)展土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)整理的意義，項(xiàng)目的選址、論證和設(shè)計(jì)要充分聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議，要妥善調(diào)整好村組、群眾土地權(quán)屬，充分調(diào)動(dòng)村組、群眾參與土地復(fù)墾開(kāi)發(fā)整理的積極性。
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