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失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀及解決對策
作為地處市中心城區(qū)的區(qū)，近些年來隨著城市的不斷擴張，城郊土地被大量征用，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前全區(qū)失地農(nóng)民達到1.8萬多人,約占農(nóng)民總數(shù)的20，失地農(nóng)民主要集中在護城、東郊、南坪崗、東江等近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，失地農(nóng)民的生活及其出路已成為影響全區(qū)經(jīng)濟社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素，必須引起高度關(guān)注。
一、失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀
1、就業(yè)難度大。失地農(nóng)民就業(yè)安置一般有3種形式，即通過政府有組織地向境內(nèi)的重點工程建設(shè)單位輸送勞動力、農(nóng)民協(xié)議工、給予勞動力安置費一次性買斷補償。早期征地部分村民采取了農(nóng)民協(xié)議工的安置形式，如護城鄉(xiāng)西郊社區(qū)近100余人到鄰近的市卷煙廠、自來水公司、供電局等單位。后期征地村民均采取了給予勞動力安置費一次性買斷補償?shù)姆绞�，由村民自謀職業(yè)。仍以護城鄉(xiāng)為例，此類村民中共有勞動力（不含在校學生）5280人，其中就業(yè)1611人，就業(yè)率只有31％。從事經(jīng)商的有185人，占3.5％；在城市務(wù)工的670人，其中市外打工98人，市內(nèi)做臨時工572人，僅占12.7％；在鄉(xiāng)村集體企業(yè)務(wù)工和從事其他的有756人，占14.3％；而賦閑在家的有3669人，占失地農(nóng)民中勞動力總數(shù)的69％。
2、收入不平衡。失地農(nóng)民收入來源主要有四種，一是現(xiàn)行土地的征用補償安置費，二是經(jīng)商，三是務(wù)工，四是房租。由于地理位置和人員素質(zhì)等方面的差異，失地農(nóng)民的收入差距很大，呈現(xiàn)出明顯的不平衡。據(jù)調(diào)查，護城鄉(xiāng)2008年全鄉(xiāng)人均純收入5100元，其中從事經(jīng)商的185人，年收入達到894.7萬元，人平4.8萬元；務(wù)工670人，年收入637.7萬元，人平9518元；賦閑在家以房租為生的3669人，年房租收入僅737.3萬元，人平僅有2010元，另有150戶靠特困救助金維持生活�？梢�，近70％的失地失業(yè)農(nóng)民收入偏低，且不夠穩(wěn)定，有的因病、因子女教育投入等還處于相當貧困的狀態(tài)。另據(jù)調(diào)查，東郊鄉(xiāng)失地農(nóng)民每戶年收入5000元以下的占15.1％，生活比較艱難。
3、待遇很難保障。大多數(shù)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民享受著“居民身份、農(nóng)民待遇”雙重標準，辦社保、吃低保、享受再就業(yè)優(yōu)惠政策、子女就學等方面與城市居民存在較大差異。在住房拆遷中，他們依然是按“農(nóng)拆”對待，拆遷價格相對城市居民住房要低得多，而重建住房時，卻享受了“城市居民”待遇，同樣80m2兩層樓，要比農(nóng)村住戶多交城市建設(shè)配套等費用近7000元。如在東郊鄉(xiāng)最近一次拆遷中，給安置基地后，一般農(nóng)戶樓房拆遷價格僅320元/m2，而現(xiàn)房屋造價基本上要450元/m2，導致農(nóng)民“以房換房”的愿望難以達到。同時，他們依然要承擔防汛、排漬等村民義務(wù)。
4、居住環(huán)境較差。為了合理規(guī)劃城市布局，降低建設(shè)成本，規(guī)劃部門對城郊結(jié)合部土地實行嚴格控制，原本無可非議。但由此帶來的負面影響是農(nóng)民舊房無法翻修，分戶后無處建房。如東郊鄉(xiāng)土地嚴控區(qū)域內(nèi)，農(nóng)民急需翻修住房的達1500戶，需分戶新建的900多戶，兩者相加占全鄉(xiāng)總住戶的一半以上。此情況在護城、南坪兩鄉(xiāng)也大量存在，甚至有的一家4代8口人住3間房。此外由于城市管理的缺位，導致失地農(nóng)民新建小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施普遍較差。如護城鄉(xiāng)高車村1992年征地搬遷后，重建基地由于當時安裝的下水道管道口徑太小，致使排水不暢，下雨時居民區(qū)常遭水淹。有的住戶一樓衛(wèi)生間糞水上冒，臭不可聞；南坪鄉(xiāng)一重建基地由于自來水管破裂，十多年來一直修修補補，以致跑冒漏滴嚴重。最嚴重時，一個組一個月自來水水表顯示達3千噸，每噸水價格攤到3.5元，村民無力承擔。有的村民只好改由自己打井，采用地下水。
5、社會隱患多。大批的失地農(nóng)民如果得不到“可持續(xù)生計”，必然成為社會的隱患。從護城鄉(xiāng)的情況來看，主要有以下幾個不穩(wěn)定因素。一是農(nóng)民協(xié)議工，因為企業(yè)的改制大部分已下崗或買斷身份，生活處境較為艱難；二是失地又失業(yè)的農(nóng)民，原來分配的土地征用補償款主要用于安置時建房，所剩微乎其微，幾年時間也幾乎用完，而純粹靠房租維持生活的，收入過低；三是在舊城改造的過程中，房屋的拆遷或重復拆遷，使一些象張家臺、皂果、三岔路、西郊這些土地基本征用完畢的社區(qū)農(nóng)民沒有了重建安置基地，只有購買商品房，很多失地農(nóng)民將丟掉房屋租金這個最基本、最低微的收入保障；四是失地農(nóng)民居住環(huán)境較差，失地農(nóng)民為了拿出更多的房屋面積用來出租，一般一家?guī)卓跀D在很小的空間生活，55％的住戶人均住房面積低于20平方米。還有的因土地長期“圈而不用”，規(guī)劃區(qū)內(nèi)住戶的房屋不允許改造，已有近40％的住房存在不同程度的安全隱患；五是部分失地農(nóng)民希望在鄰近企業(yè)打點零工，做些附帶性的，如拖運砂土、貨物上下等等，常常與建設(shè)單位發(fā)生矛盾，出現(xiàn)影響經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的事情。近幾年來，護城鄉(xiāng)失地農(nóng)民因生活問題、土地征用補償款分配糾紛問題、經(jīng)濟建設(shè)環(huán)境問題上訪的事件正逐步增多。
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二、解決失地農(nóng)民生活出路所做的探索
近幾年來，區(qū)把解決失地農(nóng)民的生活出路問題擺在重要的議事日程，除了大力招商引資，興辦工業(yè)企業(yè)，吸納村民就業(yè)之外，還進行了一些非常有益的探索。
1、大力發(fā)展專業(yè)市場。如護城鄉(xiāng)自2003年來提出了“市場富民”的發(fā)展思路，要求一個村辦一個專業(yè)市場，解決失地農(nóng)民的出路問題。目前，已經(jīng)建成的市場有興隆裝飾城、龍港巷工貿(mào)市場、金橋市場、巖坪農(nóng)貿(mào)市場、高車市場、聚寶農(nóng)貿(mào)市場、西郊家具市場和三岔路農(nóng)貿(mào)市場。專業(yè)市場的建設(shè)方式主要有三種。一是村集體投資興建，由村集體統(tǒng)一管理，安排市場管理人員，引導村民進入市場經(jīng)營，有一定收益后村民進行分紅。張家臺村利用征地土地補償款和原集體積累100多萬元買下20多畝地，興建了金橋市場，目前，該市場已有經(jīng)營面積3200平方米，經(jīng)營門面169個，市場固定資產(chǎn)已達到1100多萬元，市場運行態(tài)勢良好。有村民14人從事市場管理，6人入市經(jīng)營。估計到2008年第三輪招租時，本村農(nóng)民就業(yè)人數(shù)還將大大增加，而且租金收益分紅將成為全村1000多村民的一條重要增收渠道。二是引進老板投資興建農(nóng)貿(mào)市場，村集體進行管理，提供市場管理崗位，解決部分村民就業(yè)。聚寶村利用境內(nèi)的高職院規(guī)模擴張帶來的人流集聚效應(yīng)，引進合同資金近800萬，建成聚寶農(nóng)貿(mào)大市場，100余名村民從事市場內(nèi)保潔、保安、經(jīng)營秩序維護等具體管理和直接入市經(jīng)營。三是引進老板投資興建大型專業(yè)市場，村集體組織村民為其配套經(jīng)營。巖坪村圍繞興隆裝飾城積極組織村民參與市場內(nèi)的貨物配送等，現(xiàn)有150多名村民長年在市場內(nèi)從事搬運，人均年收入近萬元。
2、引導農(nóng)民集資入股興辦經(jīng)濟實體。在村集體資金不足的情況下，引導村民集資入股興辦倉庫、廠房等進行出租，村民進行分紅。東江鄉(xiāng)新坡村三組積極為農(nóng)資大市場進行倉儲配套，采取農(nóng)民集資入股的形式，從征地補償款中的組級部分拿出50多萬元興建了面積達3412平方米的倉庫，目前，該倉庫所有門面均被農(nóng)資大市場的經(jīng)營業(yè)主租用，年租金達到28萬元，村民人年均收益可達1800多元。護城鄉(xiāng)仙源村采取農(nóng)民入股和村集體共同投入的方式，由村里拿出12畝地，與煙草機械廠共同興建一個4000平米的廠房出租給煙草機械廠，每年支付租金50萬元，并安排100多名失地村民進廠務(wù)工。
3、鼓勵村民購買社會養(yǎng)老保險、參加醫(yī)療保險。鄉(xiāng)村兩級大力宣傳社會養(yǎng)老保險有關(guān)政策，積極動員農(nóng)民從土地補償款中拿出一部分用于購買社會養(yǎng)老保險，解決生活的后顧之憂。2008年東郊鄉(xiāng)購買社會養(yǎng)老保險的人數(shù)達到486人，購買其他商業(yè)保險人數(shù)達到357人。2004年，全區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保險試點在護城鄉(xiāng)開展，通過區(qū)、鄉(xiāng)、村民三方出資的形式，為農(nóng)民提供醫(yī)療保障。目前，全鄉(xiāng)共有村民10248人參加了醫(yī)療保險，2008年有270戶領(lǐng)取醫(yī)療保險費23萬元。2008年11月，區(qū)將農(nóng)村低保標準由每人每月15元提高到25元。
4、對失地農(nóng)民進行公寓式安置。對拆遷戶進行公寓式安置一方面可以節(jié)約大量宅基地進行開發(fā)；另一方面可以使村民居住更加集中，形成商業(yè)旺地，以利于開展各種商貿(mào)經(jīng)營。目前，護城鄉(xiāng)皂果村已制訂方案，對芙蓉廣場周圍搬遷的100多戶農(nóng)戶進行公寓式安置，目前正在建設(shè)中。公寓一、二摟為商業(yè)門面，另外節(jié)余土地修建商居摟出租，經(jīng)營收益村民分紅。
5、積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織。為改變農(nóng)戶單打獨干、分散經(jīng)營帶來的無序競爭和效益低下的現(xiàn)狀，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極鼓勵失地農(nóng)民尤其是部分失地農(nóng)民組建專業(yè)合作組織。南坪崗鄉(xiāng)東風村建立農(nóng)民運輸協(xié)會，自籌資金修建了一個面積達2000平方米的倉儲中心，由協(xié)會與附近的火車站大市場簽訂租賃合同及勞務(wù)用工協(xié)議，現(xiàn)有100多名協(xié)會會員到興隆裝飾城從事搬運，每人每年可獲得5000元左右的勞務(wù)費，另外每戶還可以獲得500－800元的租金分紅；丹洲鄉(xiāng)高泗村近年因為市里修建沅江大堤間堤土地銳減，在鄉(xiāng)黨委、政府和區(qū)有關(guān)部門的支持下，該村創(chuàng)辦了花卉苗木協(xié)會，帶動100多戶失地農(nóng)民培植名優(yōu)花卉苗木，2008年完成銷售額170多萬元，戶均增收1萬多元。目前，全區(qū)已在失地農(nóng)民中建立協(xié)會10個，帶動失地農(nóng)戶1460戶，每年為失地農(nóng)戶增收人均300元以上。
6、將近郊失地農(nóng)民納入城市社會保障范圍。2004年來，全區(qū)有21個村轉(zhuǎn)為了社區(qū)居委會，近萬名失地農(nóng)民被納入了城市社會保障體系。目前，全區(qū)失地農(nóng)民中有2000多人正在享受城市低保救助。
三、區(qū)解決失地農(nóng)民出路的主要障礙因素及對策措施
隨著區(qū)城市化進程的加快，近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地被大量征用，預計到2010年，全區(qū)失地農(nóng)民總數(shù)將突破3萬人大關(guān)。如何讓這一大批失地農(nóng)民生計可持續(xù)，是當前發(fā)展經(jīng)濟、穩(wěn)定社會、消除貧困的一個突出問題，也是擺在區(qū)、鄉(xiāng)兩級黨委、政府面前必須盡快加以解決的一個重大而現(xiàn)實的問題。
1、針對興辦實體無地的問題，要積極實行“留地安置”的政策。失地農(nóng)民目前普遍面臨無地辦經(jīng)濟實體的尷尬。國務(wù)院2003年第83號文件曾明確指出，對被征用土地的農(nóng)民要進行“預留地安置”。借鑒外地成功經(jīng)驗，根據(jù)我市的具體實際，要給予失地農(nóng)民長久地生活保障，征地單位須將10％－15％地被征用土地，留給被征地村合作經(jīng)濟組織，用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生穩(wěn)定地經(jīng)濟收入，反哺失地農(nóng)民。在具體操作中要搞好規(guī)劃控制，制定我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的規(guī)劃，特別市要盡快制定郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃，為村民興辦經(jīng)濟實體規(guī)劃出一定的非農(nóng)業(yè)用地。留用地要充分考慮村民創(chuàng)辦經(jīng)濟實體的收益潛力，允許并支持符合規(guī)劃的項目在優(yōu)良地段內(nèi)投資興業(yè)。
2、針對興辦實體手續(xù)多、費用高的問題，要在政策上予以傾斜。失地農(nóng)民集資創(chuàng)辦經(jīng)濟實體是解決其生活出路問題的一條重要途徑，但興辦實體手續(xù)繁雜，收費項目過多在某種程度上卻制約了其發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，目前項目報建涉及到規(guī)劃、國土、建設(shè)、計委、消防、防震、防雷、墻改辦、散裝水泥辦、勞�；�、白螞蟻防治辦、人防辦等13個收費部門，報建手續(xù)繁瑣，收費項目繁雜，項目報建的時間長，費用高。因此，要大力簡化報建審批手續(xù)，減少項目報建環(huán)節(jié)，減免報建費用。
3、針對公寓式安置農(nóng)民抵觸情緒大的問題，要給搬遷農(nóng)民更多實惠。公寓式安置在區(qū)推行過程中遇到了障礙，其中最主要的是來自失地農(nóng)民的抵觸情緒。因為按現(xiàn)行推行辦法，公寓式安置將使很多失地農(nóng)民失去將來賴以生存的房租，所以，在實行公寓式安置時，一定要考慮給予失地農(nóng)民更多的實惠。要按照每個拆遷戶面積80平方米安置宅基地的標準，劃出重建基地，在重建基地修建6層或6層以上公寓，這將節(jié)約至少五分之一以上的土地，節(jié)余的土地可多修建房屋，這些“多建”的房屋分配或低價出售給失地農(nóng)民，讓每戶失地農(nóng)民享有兩套公寓房，一套自己居住，一套用于出租。同時，公寓式安置使村民更為集中居住，自然形成城市小區(qū)，可由村集體組織牽頭成立物業(yè)管理公司，對小區(qū)進行自我服務(wù)、自我管理，并解決部分失地農(nóng)民的就業(yè)問題。另外，在公寓摟一、二層，可修建商鋪、門面，經(jīng)營收益由村集體進行分配。這就要求有關(guān)部門對住宅安置小區(qū)認真進行規(guī)劃，選在具有一定商業(yè)價值的地段。
4、針對失地農(nóng)民就業(yè)能力弱的問題，要加大對失地農(nóng)民的技能培訓。失地農(nóng)民就業(yè)難在很大程度上反映了他們就業(yè)能力弱的現(xiàn)狀。要提高他們的就業(yè)能力，必須加強對失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓。要以市場的需求和農(nóng)民的需求來定培訓項目（對失地農(nóng)民實行“菜單式”和“計單式”培訓），以競爭定培訓機構(gòu)（對就業(yè)技能培訓機構(gòu)實行面向全社會的招標制），以補貼促參與（對參加就業(yè)技能培訓的失地農(nóng)民，政府給與一定的財政支持）。此外，對自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，要與下崗失業(yè)人員一樣同等享受在就業(yè)方面的優(yōu)惠政策，如免交相關(guān)稅費、提供小額擔保貸款等優(yōu)惠政策。
5、針對失地農(nóng)民生活保障難的問題，要采取靈活的保障措施。目前，農(nóng)村合作互助醫(yī)療試點的管理機構(gòu)還不明確，醫(yī)療救助的資金難以落實，失地農(nóng)民思想上還存在著“存錢養(yǎng)老、靠兒養(yǎng)老”的觀念，社會養(yǎng)老保險的標準過高又使他們當中的大多數(shù)人缺乏足夠的投入資金，這些因素使得失地農(nóng)民的生活缺乏足夠的保障。因此，要采取更多與農(nóng)民承受能力相適應(yīng)的保障措施。一是將解決失地農(nóng)民的社會保障問題作為征地的前置條件，把不妥善解決社會保障問題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容。二是遵循“低進低出”的原則，降低社保門檻，設(shè)計一種“少繳費、少得益”的新制度，使農(nóng)民所繳納的參保費用不至于影響其目前的生活，同時又能使參保者的得益足以滿足其將來的基本生活需求。三是明確將已轉(zhuǎn)為社區(qū)居民的失地農(nóng)民納入城市低保體系，對缺乏就業(yè)能力、生活困難的，要讓他們享受最低生活保障待遇。四是完善醫(yī)療保險。要改革現(xiàn)有農(nóng)村合作互助醫(yī)療經(jīng)費的投入機制，加大投入力度，改善醫(yī)療就診條件，使農(nóng)民從合作醫(yī)療互助中獲得更多的實惠。
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