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區(qū)法律援助工作的現(xiàn)狀、成因及對(duì)策調(diào)研
重視法律援助關(guān)愛(ài)社會(huì)弱勢(shì)群體
在法治不斷完善的今天，打官司難，尤其是弱勢(shì)群體合法權(quán)益應(yīng)如何得到切實(shí)保護(hù)的問(wèn)題，已經(jīng)引起了黨和政府以及社會(huì)各界的高度重視。國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《法律援助條例》，明確界定了法律援助是政府的一種責(zé)任，司法部、財(cái)政部對(duì)《法律援助條例》的貫徹落實(shí)，也相繼出臺(tái)了一系列的意見(jiàn)和通知。為弱勢(shì)群體，特別是為未成年人，殘疾人和農(nóng)民工提供及時(shí)、有效的法律援助，成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
為了解我區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)當(dāng)前的現(xiàn)狀以及近年來(lái)法律援助開(kāi)展的情況，我們從多方面進(jìn)行了一次深入的調(diào)研，深深感到我區(qū)法律援助中心現(xiàn)有的援助力量與我區(qū)弱勢(shì)群體對(duì)法律援助的需求量之間的比例，已經(jīng)處于一種嚴(yán)重的失衡狀態(tài)。
一、我區(qū)法律援助中心近年來(lái)開(kāi)展法律援助的現(xiàn)狀
根據(jù)某某區(qū)司法局提供的材料反映，某某區(qū)法律援助中心成立于2002年8月，現(xiàn)有專職人員3人（無(wú)法律援助專職律師）。具體的援助案件都由瑞盈、勁峰、金鈺三家律師事務(wù)所的律師承辦。由于政府投入的法律援助經(jīng)費(fèi)的不足，無(wú)法滿足辦案需求，應(yīng)該支付給律師事務(wù)所的法律援助辦案補(bǔ)貼，也一直都是在打欠條。自成立以來(lái)，共受理案件256件，其中刑事案件216件，民事案件40件，免收訴訟代理費(fèi)60余萬(wàn)元。接待群眾來(lái)信來(lái)訪人次，解答法律咨詢865人次，發(fā)放各種法律法規(guī)讀本和宣傳資料1萬(wàn)冊(cè)，為老弱病殘等社會(huì)群體挽回經(jīng)濟(jì)損失100多萬(wàn)元。
根據(jù)某某區(qū)法院提供的材料反映，自2005年以來(lái)，法院共受理并審結(jié)未成年人犯罪的刑事案件94件，涉及弱勢(shì)群體的民事案件和執(zhí)行案件150件。法院除為沒(méi)有委托辯護(hù)人的94件未成年人犯罪的案件，依法發(fā)函給援助中心為其指定了辯護(hù)人以外，對(duì)涉及弱勢(shì)群體的民事案件這一塊，當(dāng)事人受到法律援助的狀況，卻成為一紙空白。而民事案件牽涉到的恰恰又是最貧弱的群體，包括婦女、老人、殘疾人、農(nóng)民工等等。法院雖然在受理涉及弱勢(shì)群體的民事案件的入門過(guò)程當(dāng)中，按照《最高人民法院關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》，給予訴訟費(fèi)用的緩交、減交和免交，但是，在整個(gè)訴訟過(guò)程當(dāng)中，由于這些群體請(qǐng)不起律師，又得不到應(yīng)有的法律援助，根本不知道應(yīng)該從哪些方面去維護(hù)自己的合法權(quán)益�；谡l(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則，法院也無(wú)法代替當(dāng)事人去收集一切必要的的證據(jù)。由于訴訟技巧的欠缺和舉證不力，嚴(yán)重影響了弱勢(shì)群體請(qǐng)求法院保護(hù)其合法權(quán)益，同時(shí)也使法院對(duì)弱勢(shì)群體在訴訟費(fèi)問(wèn)題上提供的司法救助失去其應(yīng)有的意義，不利于法院公正裁判，無(wú)法體現(xiàn)司法為民的精神實(shí)質(zhì)。
我們到各律師事務(wù)所了解到的情況是，律師事務(wù)所在2000年——2001年期間，都已經(jīng)脫鉤改制走向市場(chǎng)，成為一個(gè)自打鼓、自劃船的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，原來(lái)的國(guó)資律師事務(wù)所都不復(fù)存在。根據(jù)司法部關(guān)于貫徹落實(shí)《法律援助條例》，促進(jìn)和規(guī)范法律援助的意見(jiàn)的規(guī)定，走向市場(chǎng)的律師只是作為法律援助隊(duì)伍的一支協(xié)助力量，倡導(dǎo)的是一種行業(yè)奉獻(xiàn)。但由于某某區(qū)法律援助中心沒(méi)有配備法律援助專職律師，所有的援助案件都由原某某區(qū)改制出來(lái)的三家律師事務(wù)所的律師承辦。三家律師事務(wù)所現(xiàn)有的執(zhí)業(yè)律師合計(jì)只有20來(lái)人，本身人力資源不足，又要面臨激烈的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和生存的壓力。而且在辦理援助案件的過(guò)程當(dāng)中，不僅拿不到法律援助的辦案補(bǔ)貼，還要墊付大量的辦案成本費(fèi)用。因此，辦案過(guò)程當(dāng)中的積極性不高，大多流于形式，在開(kāi)庭時(shí)應(yīng)付了事，直接影響了援助案件辦理的社會(huì)效果。
我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中，直接接觸了未成年人、殘疾人和農(nóng)民工等幾個(gè)方面的弱勢(shì)群體。他們中的大部分人都反映不知道政府設(shè)立法律援助中心的性質(zhì)和目的,不知道應(yīng)該如何去申請(qǐng)得到法律援助。小部分人雖然知道法律援助中心這么個(gè)機(jī)構(gòu)，但是因?yàn)殚T檻過(guò)高，手續(xù)繁瑣，而且援助案件的辦理質(zhì)量不高，而喪失尋求法律援助的信心。在這些弱勢(shì)群體當(dāng)中，因合法權(quán)益得不到保護(hù)而迫切需要得到法律援助的，以農(nóng)民工為多數(shù)。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中明確要求：“要把農(nóng)民工列為法律援助的重點(diǎn)對(duì)象”。這是《法律援助條例》頒布實(shí)施之后，國(guó)務(wù)院第一次明確法律援助的“重點(diǎn)對(duì)象”。不容分辯，農(nóng)民工已經(jīng)成為法律援助對(duì)象的特殊弱勢(shì)群體。我區(qū)現(xiàn)有人口為56.56萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口44.17萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.9。目前已進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民數(shù)量多達(dá)12萬(wàn)人，占我區(qū)農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?7.16，這些農(nóng)民工，都無(wú)奈地游離于城市社會(huì)正規(guī)組織和制度之外，面臨著工資低、生活困苦的種種困境。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查表明，全國(guó)72.5的農(nóng)民工工資都遭到不同程度的拖欠，勞動(dòng)合同平均簽訂率為57左右，私營(yíng)企業(yè)簽訂率僅為30左右，一旦發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，又得不到必要的法律援助，維權(quán)將極為困難。
二、影響某某區(qū)法律援助中心援助開(kāi)
展的原因
從我們調(diào)研的情況來(lái)看，直接或者間接影響我區(qū)法律援助開(kāi)展的因素很多，如政府的支持力度、社會(huì)各界的關(guān)心程度、法律服務(wù)人員的積極性、特殊群體的知曉率、法律援助的服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)保障等等。經(jīng)綜合分析，我們認(rèn)為主要原因是以下三個(gè)方面：
1、能夠?yàn)槿鮿?shì)群體提供法律援助的人力資源短缺，應(yīng)援盡援難。
既然國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《法律援助條例》，已經(jīng)將法律援助明確為政府的責(zé)任。那么政府設(shè)立法律援助中心的本意，也就是在弱勢(shì)群體的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，能夠直接為其提供法律幫助的一個(gè)政府救助機(jī)構(gòu)。因此政府有義務(wù)組織、配備高素質(zhì)的法律隊(duì)伍來(lái)為受援當(dāng)事人提供最優(yōu)的服務(wù)，以達(dá)到其所能達(dá)到的最佳援助效果。但是，從我區(qū)法律援助中心目前的人力資源現(xiàn)狀來(lái)看，由于法律援助專職律師配備不足，基層法律者能力又較弱，從而使作為協(xié)助力量的社會(huì)律師充當(dāng)了法律援助服務(wù)者主力軍的角色，法律援助中心事實(shí)上成為一個(gè)中轉(zhuǎn)站的性質(zhì)，這與政府設(shè)立該機(jī)構(gòu)的本意相違背。
2、部門配合機(jī)制不健全，維權(quán)成本高、難度大。
當(dāng)前在法律援助方面的政策、機(jī)制還不是很健全，相關(guān)部門不把法律援助案件當(dāng)一回事。比如，工商、房產(chǎn)、國(guó)土、檔案等部門對(duì)援助人員的調(diào)查、查詢、復(fù)印資料等仍然堅(jiān)持要收費(fèi)，不收費(fèi)就采取推諉、拖延等。這些情況明顯違背國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《法律援助條例》的相關(guān)規(guī)定，使本來(lái)就嚴(yán)重不足的法律援助經(jīng)費(fèi)雪上加霜。再比如，農(nóng)民工發(fā)生工傷后，法院受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，要以勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁為前置條件，即一定要先仲裁才能訴訟，仲裁費(fèi)、鑒定費(fèi)等又無(wú)疑給弱勢(shì)群體的維權(quán)設(shè)置了一道門檻。而且如此一來(lái)，光走程序所消耗的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間就大大增加。加上弱勢(shì)群體的法律意識(shí)普遍淡薄，不注意保存相關(guān)證據(jù)，不知道怎樣拿起法律武器來(lái)保護(hù)自己，導(dǎo)致超過(guò)訴訟時(shí)效，或者因舉證不力而承擔(dān)敗訴后果的情況時(shí)有發(fā)生。這些都無(wú)形之中增加了法律援助的難度。
3、法律援助經(jīng)費(fèi)的撥付不能夠滿足需求。
資金是援助事業(yè)發(fā)展的保障。因此，資金不足是影響法律援助開(kāi)展的關(guān)鍵因素。有了優(yōu)質(zhì)的法律援助服務(wù)隊(duì)伍，有了廣泛的法律援助對(duì)象，但缺少資金這一紐帶，法律援助還是不可能真正落到實(shí)處。我區(qū)財(cái)政雖然已經(jīng)將法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入到預(yù)算當(dāng)中去，但預(yù)算額明顯偏低，與法律援助的需求相差甚遠(yuǎn)。今年區(qū)財(cái)政撥付的援助經(jīng)費(fèi)，和普法、安置幫教、清明糾紛調(diào)處等費(fèi)用一起打捆，總共才撥了5萬(wàn)元。省財(cái)政撥付的援助費(fèi)用唯獨(dú)零、冷兩區(qū)的沒(méi)有到位。因此，僅憑借現(xiàn)有的財(cái)政撥付經(jīng)費(fèi)，我區(qū)法律援助中心援助的開(kāi)展，也的確是舉步維艱。
三、對(duì)某某區(qū)法律援助中心援助開(kāi)展的幾點(diǎn)建議
1、加強(qiáng)援助中心人力資源建設(shè)，整合法律援助的社會(huì)力量。
為援助中心配備必需的法律援助專職律師，是保障法律援助順利進(jìn)行的前提條件。單純靠律師事務(wù)所的律師來(lái)承辦援助案件，既不利于律師事務(wù)所事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也不符合政府設(shè)立法律救助機(jī)制的基本精神，不能夠確保對(duì)弱勢(shì)群體合法權(quán)益的法律援助的落實(shí)到位。
基于我區(qū)法律援助中心目前人力資源匱乏的現(xiàn)狀，我們建議從以下幾個(gè)方面來(lái)給予緩解：第一、向社會(huì)公開(kāi)招聘已經(jīng)取得律師資格并且愿意從事援助事業(yè)的有志人士來(lái)充實(shí)援助隊(duì)伍；第二、整合法律援助的社會(huì)資源，鼓勵(lì)和支持工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體和組織，為本社團(tuán)范圍內(nèi)特定的弱勢(shì)群體提供法律幫助；第三、由政府牽頭建立法律援助志愿者隊(duì)伍，動(dòng)員社會(huì)各界符合條件的人士自愿參與，為弱勢(shì)群體提供與其業(yè)務(wù)知識(shí)和能力相適應(yīng)的法律援助。
2、加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，確保援助途徑的暢通。
法律援助的順利開(kāi)展，離不開(kāi)相關(guān)部門的大力支持。在現(xiàn)階段援助經(jīng)費(fèi)本身緊張的情況下，與相關(guān)部門之間的溝通、配合，將有利于大大降低援助的成本，減少不必要的人力和財(cái)力的投入，加快援助案件的辦理進(jìn)程。
對(duì)這個(gè)問(wèn)題的解決，我們認(rèn)為：第一，要加強(qiáng)法律援助的宣傳力度，不僅要讓弱勢(shì)群體了解法律援助的性質(zhì)和目的，還要讓社會(huì)各界都認(rèn)識(shí)到援助深遠(yuǎn)的社會(huì)意義；第二、由政府出面，以文件的形式直接協(xié)調(diào)援助機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門的關(guān)系，調(diào)集一切社會(huì)力量參與到援助中來(lái)，共同開(kāi)通法律援助的綠色通道。
3、加大對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的投入，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
我區(qū)法律援助的開(kāi)展，已經(jīng)遠(yuǎn)無(wú)法滿足現(xiàn)階段越來(lái)越多弱勢(shì)群體的迫切需求，除人力資源不足的問(wèn)題外，在很大程度上是因?yàn)榻?jīng)費(fèi)得不到切實(shí)保證。
法律援助雖然是政府的責(zé)任，但它同時(shí)又是一項(xiàng)社會(huì)公益性的事業(yè)，因此，對(duì)援助經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)給，應(yīng)從兩個(gè)方面予以考慮：第一、增加財(cái)政投入。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)我區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)力狀況，將每年法律援助所需要的經(jīng)費(fèi)數(shù)額，專項(xiàng)納入到年度財(cái)政預(yù)算中去做到�？顚Ｓ�。同時(shí)盡可能爭(zhēng)取市財(cái)政和省財(cái)政的專項(xiàng)撥款；第二、充分利用社會(huì)財(cái)力。弱勢(shì)群體的范圍很廣，需要得到援助的對(duì)象很多，僅靠政府財(cái)力的投入難以滿足需求。要建立資金籌措的社會(huì)化、經(jīng)常化機(jī)制，開(kāi)辟政府財(cái)政撥款以外的法律援助經(jīng)費(fèi)籌措渠道，調(diào)動(dòng)社會(huì)財(cái)力來(lái)支持法律援助事業(yè)。
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