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市中心管理問題調(diào)研的報告
根據(jù)根據(jù)根據(jù)**人大常委會的安排，城建環(huán)境委組織了有市發(fā)展計劃委、市建設(shè)局、市規(guī)劃局、市國土資源局、市環(huán)保局、市水利局、**區(qū)人大常委會等單位和部門參加的專題調(diào)查組，在市人大常委會副主任劉必貴的帶領(lǐng)下，圍繞城市規(guī)劃（包括如何解決城中村問題）、管理體制、綜合執(zhí)法等方面，對寧德中心城市管理的現(xiàn)狀、存在問題及原因進行了調(diào)研。調(diào)研組堅持從實際出發(fā)，采取聽取匯報、查閱資料、走訪群眾、召開人大代表及主管部門負責(zé)人的座談會、實地查看等方法，深入調(diào)查研究，還赴福州、廈門、莆田等地參觀、考察。現(xiàn)將調(diào)研的情況報告如下：
一、**城市管理的基本情況和存在的主要問題
**中心城市包括**區(qū)和**經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。目前，**城市建設(shè)及維護的管理職能主要集中在市建設(shè)局等有關(guān)部門。市建設(shè)、工商、公安、環(huán)保等部門負責(zé)城市管理的行政執(zhí)法。市建設(shè)局設(shè)有城建監(jiān)察支隊，但人數(shù)少，一般只負責(zé)協(xié)調(diào)；具體執(zhí)法由**區(qū)和**經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的城建監(jiān)察大隊承擔(dān)。市規(guī)劃局設(shè)立規(guī)劃監(jiān)察大隊，負責(zé)城市的規(guī)劃執(zhí)法。**區(qū)設(shè)立城管辦負責(zé)城市市容管理�！�
建市以來，市政府在中心城市的建設(shè)和管理方面做了大量，使**中心城市的面貌得到了極大的改變。但是，由于我市建市時間短，現(xiàn)有的城市管理體制，基本上還是沿襲了計劃經(jīng)濟時期形成的模式。隨著城市規(guī)模的不斷擴大和改革的不斷深化，目前城市管理體制和運行機制，難以適應(yīng)城市發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：
——條塊分割，管理上尚未形成合力。橫向有政府部門的多頭管理，城市管理的權(quán)限分布在城管、建設(shè)、公安、工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門，政府部門職能交叉，推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。從縱向看，在事權(quán)劃分上，體制尚未理順。如市、區(qū)兩級的土地管理權(quán)和規(guī)劃管理權(quán)沒有按照國務(wù)院國發(fā)明電〔2003〕7號文的要求劃分，市、區(qū)爭權(quán)奪利現(xiàn)象時有發(fā)生。又如市區(qū)道路，按照規(guī)定寬24米以上的歸市級管理、寬24以下歸區(qū)級管理。但是在日常中，寬24米以上的道路的管理，市級不到位。遇到重大節(jié)日或活動，市里往往把任務(wù)安排給**區(qū)。而**區(qū)財政緊張，沒有這項經(jīng)費造成無力管。而**路中段的改造拆遷，市里不投一分錢，**區(qū)也感到操作困難。再如**區(qū)房管局成建制上收后，**區(qū)已無房產(chǎn)管理權(quán)，導(dǎo)致14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的房產(chǎn)管理、發(fā)證成了空白。
——多頭執(zhí)法和處罰，降低了行政執(zhí)法效率。城市管理涉及部門眾多，對違反城市管理有關(guān)條例的現(xiàn)象，本該按職責(zé)進行及時有效的管理。但在實際管理過程中，存在有利的爭著管；而碰到棘手的問題，又誰都不管的問題。如：流動攤點的整治，有關(guān)執(zhí)法部門按照各自的法律、法規(guī)都負有一定的管理責(zé)任，但大家都能說出不管的理由來，最終問題不能得到有效解決。而市內(nèi)交通多頭審批但管理薄弱，使市區(qū)交通混亂無序，“地老鼠”、“摩的”越來越多、越多越亂。目前城市管理執(zhí)法隊伍眾多，有的執(zhí)法隊伍由于經(jīng)費不足，為維持生計，以收代管、以罰代管的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了管理者的形象和管理的效果。
——建、管、養(yǎng)合一，城市管理效率不高。長期以來,城市建設(shè)在城市發(fā)展中處于主導(dǎo)地位，相對而言，城市管理卻顯得不很突出，一直沒能提上議事日程，在城市的發(fā)展中，依附于建設(shè)，形成“建管養(yǎng)合一”的模式，建設(shè)部門擔(dān)負了建設(shè)、養(yǎng)護和管理的多重任務(wù)。由于城市建設(shè)部門承擔(dān)了建、管、養(yǎng)的職能，造成隊伍龐大，依賴性強，維護管理成本高，財政負擔(dān)重。建設(shè)部門既要搞建設(shè)，又要抓養(yǎng)護和管理，勢必顧此失彼，應(yīng)接不暇，影響管理。從另一種角度講，建設(shè)是一種企業(yè)行為，而管理是政府行為，管理對建設(shè)有監(jiān)督和控制權(quán)限，建管同出一門，建設(shè)部門很難對自身實施有效監(jiān)督。
——管理重點易位，城市管理局限于治標層面。一些城市管理部門過分側(cè)重于對現(xiàn)存表象問題的查處，只抓住了管理末端，對如何提高管理部門效能、如何提高市民環(huán)境意識和公德意識等治本性的問題未作深層次的考究，更缺乏系統(tǒng)化的有效管理舉措，由此出現(xiàn)“管理重點易位”現(xiàn)象，把城市管理片面理解為“抓反復(fù)、反復(fù)抓”的簡單重復(fù)，形成“突出整治—情況好轉(zhuǎn)—重現(xiàn)問題—突出整治”的城管怪圈。典型的如城市內(nèi)河的治理情況。長此以往，必將導(dǎo)致管理部門成為查處問題的“機器”，而不是查處問題的“主人”，造成政府管理成本增加，根治問題的過程緩慢。
——行業(yè)壟斷，城市公共服務(wù)質(zhì)量不高。在現(xiàn)行的城市管理體制下，城市公共服務(wù)部門，習(xí)慣于按“行政命令”和“計劃調(diào)度”辦事。由于是“獨家經(jīng)營”，不存在競爭，缺乏激勵約束機制，職工習(xí)慣于吃“大鍋飯”，拿“固定工資”，造成這些部門缺乏公共服務(wù)意識，公共服務(wù)質(zhì)量低下。
——規(guī)劃滯后。原縣級**的總體規(guī)劃已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，這兩年雖然加快了規(guī)劃編制步伐，但是還不能滿足**建設(shè)和發(fā)展的要求，特別是各類專業(yè)性規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃顯得滯后。在規(guī)劃執(zhí)法上，力度亟需加大。通過調(diào)查了解，自1999年
至2003年以來，**城區(qū)個人違章占地建房情況比較嚴重，總戶數(shù)達1150戶。特別是2001年和2002年期間，非法建房總數(shù)達600戶。其中情況比較突出，成片成規(guī)模的主要有：城南無名村，違章建房達50座；金涵鄉(xiāng)造福工程和無證建設(shè)的一些公益性項目；漳灣蘭田村、東樓村、下凡村和城南的古溪村、岐頭村、塔山村等城鄉(xiāng)結(jié)合部；**少數(shù)民族聚居蘭溪的少數(shù)民族聚居村等。同時，建設(shè)項目規(guī)劃批后的跟蹤管理不夠，特別是有些單位、個人和開發(fā)商受利益驅(qū)動，擅自更改指標的現(xiàn)象還時有發(fā)生。群眾對此意見較大。
二、建立城市長效管理機制的幾點建議
城市的文明程度和現(xiàn)代化水平的高低，在相當程度上決定于城市管理體制是否科學(xué)合理、運行機制是否先進高效。針對目前我市在城市管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，我們認為建立城市長效管理機制迫在眉睫。結(jié)合福州、廈門、莆田等地的經(jīng)驗，調(diào)研組建議：
1、完善“兩級政府（市、區(qū)），三級管理（市、區(qū)、街道），四級網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、社區(qū)）”的城市管理體制，進一步理順條塊關(guān)系，條塊結(jié)合，以塊為主，實現(xiàn)管理的重心下移。積極探索，轉(zhuǎn)變觀念，開拓創(chuàng)新，將管理的重點轉(zhuǎn)到強化日常管理上來，努力實現(xiàn)城市管理由突擊管理向長效管理轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗管理向法律管理轉(zhuǎn)變，由制約管理向服務(wù)管理轉(zhuǎn)變，由一般管理向格調(diào)管理轉(zhuǎn)變，努力提高城市管理整體水平。
2、成立城市管理綜合執(zhí)法部門，建立城市管理綜合執(zhí)法機制，提高城市管理的執(zhí)法效率。為改變城市管理中多頭執(zhí)法，重復(fù)執(zhí)法，相互扯皮的現(xiàn)象，應(yīng)盡快建立城市管理綜合執(zhí)法部門，把分散的城市管理執(zhí)法職能集中起來，由一個部門執(zhí)行。
實行城市管理綜合執(zhí)法，符合國務(wù)院有關(guān)通知精神；有利于政令暢通，提高行政執(zhí)法效率；有利于城市管理執(zhí)法隊伍的建設(shè)。按國家法律規(guī)定，行政執(zhí)法應(yīng)由政府職能部門承擔(dān)，行政執(zhí)法人員應(yīng)當具有執(zhí)法權(quán)。這樣，一方面強化提高執(zhí)法人員素質(zhì)；另一方面有利于對城市管理執(zhí)法隊伍的統(tǒng)一管理。
3、打破建管養(yǎng)一體化模式，完善市場運行機制。環(huán)衛(wèi)、市政、園林的養(yǎng)護探索實行企業(yè)化管理模式，充分發(fā)揮社區(qū)作用，探索建立以街道—社區(qū)—物業(yè)管理企業(yè)為基層管理實體的管理模式，將部分職能下移，強化社區(qū)管理功能，允許社會力量參加小區(qū)衛(wèi)生有償服務(wù)，解決以前“看得見管不著、管得著看不見”的管理弊端。改革城市公用事業(yè)管理體制，推進企業(yè)化管理，提高城市管理的公共服務(wù)水平。通過深化改革，市政、園林、房產(chǎn)等單位，要逐步實行企業(yè)化運營；政府部門從無限管理變?yōu)橛邢薰芾�，簡政放�?quán)，由企業(yè)自主經(jīng)營，自負盈虧。引入市場競爭機制，對垃圾處理、綠化建設(shè)、環(huán)衛(wèi)保潔等公共服務(wù)項目，通過招標競爭，提高管理和運行效率。
4、建章立制、依法治城。加快建立健全城市管理各項規(guī)章制度，對市容市貌環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、道路交通等管理事項做到明確規(guī)定，使城市管理有法可依、有章可循。在市政府已出臺《**區(qū)城市管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上，著手出臺各項管理細則，抓緊出臺城市管理的規(guī)范性文件，制定相應(yīng)的政策措施，使城市管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。
5、建立實現(xiàn)城市長效管理的社會參與機制和監(jiān)督機制。通過宣傳教育，組織市民參加植樹綠化、垃圾收集、白色污染治理等公益活動，逐步使市民形成自主管理、自我規(guī)范的良好習(xí)慣，共同參與城市管理的良好氛圍。充分發(fā)揮社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督的作用，通過實行政務(wù)公開、市民投訴、市民聽政、新聞輿論曝光等方式，對政府的城市管理和違反城市管理的行為實施有效的監(jiān)督。
6、建立城市長效管理的投入機制。調(diào)研中反映突出的問題是城市管理執(zhí)法隊伍經(jīng)費不足。這是實現(xiàn)城市長效管理目標迫切需要解決的問題。我們建議：本著統(tǒng)一、精干、高效的原則，對在編綜合執(zhí)法人員實行財政全額撥款，可在城市維護費中列支，做到經(jīng)費落實，確保執(zhí)法人員嚴格公正執(zhí)法。同時，要強化城市土地資源管理，依法開發(fā)利用有限的土地資源，使寸土寸金的城區(qū)土地發(fā)揮更大的效益，以投入中心城市的建設(shè)與管理。
7、學(xué)習(xí)廈門、福州花巨資搞規(guī)劃的經(jīng)驗，投入足額經(jīng)費，抓緊城市總體規(guī)劃的修編以及市政工程等各項專業(yè)規(guī)劃和詳細規(guī)劃的編制，為規(guī)劃的審批提供科學(xué)依據(jù)。嚴格執(zhí)行紅線、藍線、綠線、紫線“四線”管理制度，保證城市建設(shè)管理有法可依、有章可循。要嚴把建設(shè)工程規(guī)劃審批關(guān)，做到城市基礎(chǔ)設(shè)施配套與項目主體工程統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工，同時投入使用；要加快編制環(huán)衛(wèi)發(fā)展規(guī)劃，做好垃圾轉(zhuǎn)運站、公廁等規(guī)劃布點；要編制城區(qū)交通發(fā)展規(guī)劃，留足停車場所，大力扶持大公交，適量發(fā)展出租車，要制定限制人力車、逐步淘汰低檔車型、堅決取締“老鼠車”的具體辦法；要完善城區(qū)交通標志標線，實行車輛歸場歸點停放，違章停車拖曳，加強市區(qū)交通靜、動態(tài)管理；要對摩托車維修、飲食店、板材加工、水泥經(jīng)營等易污染環(huán)境行業(yè)的店面實行規(guī)劃布點，有的還要實行集中經(jīng)營；要規(guī)劃好市場布點，做到“堵”“疏”結(jié)合，有“堵”有“疏”。
8、穩(wěn)步推進“城中村”改造。我市“城中村”普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、村內(nèi)建設(shè)混亂、環(huán)境衛(wèi)生差、社會治安復(fù)雜等問題，已嚴重影響到城市化進程的推進和城市整體功能的發(fā)揮。改造“城中村”迫在眉睫。必須從我市實際出發(fā)，堅持實事求是、先易后難、重點突破、整體推進、統(tǒng)籌兼顧、保持穩(wěn)定的原則，在充分合理考慮群眾的利益問題的基礎(chǔ)上，制定合理的補償原則，努力維護農(nóng)民基本權(quán)益，使農(nóng)民失地不失業(yè)。以點帶面，有計劃、有步驟、分階段地組織實施。
人大常委會的安排，城建環(huán)境委組織了有市發(fā)展計劃委、市建設(shè)局、市規(guī)劃局、市國土資源局、市環(huán)保局、市水利局、**區(qū)人大常委會等單位和部門參加的專題調(diào)查組，在市人大常委會副主任劉必貴的帶領(lǐng)下，圍繞城市規(guī)劃（包括如何解決城中村問題）、管理體制、綜合執(zhí)法等方面，對寧德中心城市管理的現(xiàn)狀、存在問題及原因進行了調(diào)研。調(diào)研組堅持從實際出發(fā)，采取聽取匯報、查閱資料、走訪群眾、召開人大代表及主管部門負責(zé)人的座談會、實地查看等方法，深入調(diào)查研究，還赴福州、廈門、莆田等地參觀、考察�，F(xiàn)將調(diào)研的情況報告如下：
一、**城市管理的基本情況和存在的主要問題
**中心城市包括**區(qū)和**經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。目前，**城市建設(shè)及維護的管理職能主要集中在市建設(shè)局等有關(guān)部門。市建設(shè)、工商、公安、環(huán)保等部門負責(zé)城市管理的行政執(zhí)法。市建設(shè)局設(shè)有城建監(jiān)察支隊，但人數(shù)少，一般只負責(zé)協(xié)調(diào)；具體執(zhí)法由**區(qū)和**經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的城建監(jiān)察大隊承擔(dān)。市規(guī)劃局設(shè)立規(guī)劃監(jiān)察大隊，負責(zé)城市的規(guī)劃執(zhí)法。**區(qū)設(shè)立城管辦負責(zé)城市市容管理�！�
建市以來，市政府在中心城市的建設(shè)和管理方面做了大量，使**中心城市的面貌得到了極大的改變。但是，由于我市建市時間短，現(xiàn)有的城市管理體制，基本上還是沿襲了計劃經(jīng)濟時期形成的模式。隨著城市規(guī)模的不斷擴大和改革的不斷深化，目前城市管理體制和運行機制，難以適應(yīng)城市發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：
——條塊分割，管理上尚未形成合力。橫向有政府部門的多頭管理，城市管理的權(quán)限分布在城管、建設(shè)、公安、工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門，政府部門職能交叉，推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。從縱向看，在事權(quán)劃分上，體制尚未理順。如市、區(qū)兩級的土地管理權(quán)和規(guī)劃管理權(quán)沒有按照國務(wù)院國發(fā)明電〔2003〕7號文的要求劃分，市、區(qū)爭權(quán)奪利現(xiàn)象時有發(fā)生。又如市區(qū)道路，按照規(guī)定寬24米以上的歸市級管理、寬24以下歸區(qū)級管理。但是在日常中，寬24米以上的道路的管理，市級不到位。遇到重大節(jié)日或活動，市里往往把任務(wù)安排給**區(qū)。而**區(qū)財政緊張，沒有這項經(jīng)費造成無力管。而**路中段的改造拆遷，市里不投一分錢，**區(qū)也感到操作困難。再如**區(qū)房管局成建制上收后，**區(qū)已無房產(chǎn)管理權(quán)，導(dǎo)致14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的房產(chǎn)管理、發(fā)證成了空白。
——多頭執(zhí)法和處罰，降低了行政執(zhí)法效率。城市管理涉及部門眾多，對違反城市管理有關(guān)條例的現(xiàn)象，本該按職責(zé)進行及時有效的管理。但在實際管理過程中，存在有利的爭著管；而碰到棘手的問題，又誰都不管的問題。如：流動攤點的整治，有關(guān)執(zhí)法部門按照各自的法律、法規(guī)都負有一定的管理責(zé)任，但大家都能說出不管的理由來，最終問題不能得到有效解決。而市內(nèi)交通多頭審批但管理薄弱，使市區(qū)交通混亂無序，“地老鼠”、“摩的”越來越多、越多越亂。目前城市管理執(zhí)法隊伍眾多，有的執(zhí)法隊伍由于經(jīng)費不足，為維持生計，以收代管、以罰代管的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了管理者的形象和管理的效果。
——建、管、養(yǎng)合一，城市管理效率不高。長期以來,城市建設(shè)在城市發(fā)展中處于主導(dǎo)地位，相對而言，城市管理卻顯得不很突出，一直沒能提上議事日程，在城市的發(fā)展中，依附于建設(shè)，形成“建管養(yǎng)合一”的模式，建設(shè)部門擔(dān)負了建設(shè)、養(yǎng)護和管理的多重任務(wù)。由于城市建設(shè)部門承擔(dān)了建、管、養(yǎng)的職能，造成隊伍龐大，依賴性強，維護管理成本高，財政負擔(dān)重。建設(shè)部門既要搞建設(shè)，又要抓養(yǎng)護和管理，勢必顧此失彼，應(yīng)接不暇，影響管理。從另一種角度講，建設(shè)是一種企業(yè)行為，而管理是政府行為，管理對建設(shè)有監(jiān)督和控制權(quán)限，建管同出一門，建設(shè)部門很難對自身實施有效監(jiān)督。
——管理重點易位，城市管理局限于治標層面。一些城市管理部門過分側(cè)重于對現(xiàn)存表象問題的查處，只抓住了管理末端，對如何提高管理部門效能、如何提高市民環(huán)境意識和公德意識等治本性的問題未作深層次的考究，更缺乏系統(tǒng)化的有效管理舉措，由此出現(xiàn)“管理重點易位”現(xiàn)象，把城市管理片面理解為“抓反復(fù)、反復(fù)抓”的簡單重復(fù)，形成“突出整治—情況好轉(zhuǎn)—重現(xiàn)問題—突出整治”的城管怪圈。典型的如城市內(nèi)河的治理情況。長此以往，必將導(dǎo)致管理部門成為查處問題的“機器”，而不是查處問題的“主人”，造成政府管理成本增加，根治問題的過程緩慢。
——行業(yè)壟斷，城市公共服務(wù)質(zhì)量不高。在現(xiàn)行的城市管理體制下，城市公共服務(wù)部門，習(xí)慣于按“行政命令”和“計劃調(diào)度”辦事。由于是“獨家經(jīng)營”，不存在競爭，缺乏激勵約束機制，職工習(xí)慣于吃“大鍋飯”，拿“固定工資”，造成這些部門缺乏公共服務(wù)意識，公共服務(wù)質(zhì)量低下。
——規(guī)劃滯后。原縣級**的總體規(guī)劃已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，這兩年雖然加快了規(guī)劃編制步伐，但是還不能滿足**建設(shè)和發(fā)展的要求，特別是各類專業(yè)性規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃顯得滯后。在規(guī)劃執(zhí)法上，力度亟需加大。通過調(diào)查了解，自1999年至2003年以來，**城區(qū)個人違章占地建房情況比較嚴重，總戶數(shù)達1150戶。特別是2001年和2002年期間，非法建房總數(shù)達600戶。其中情況比較突出，成片成規(guī)模的主要有：城南無名村，違章建房達50座；金涵鄉(xiāng)造福工程和無證建設(shè)的一些公益性項目；漳灣蘭田村、東樓村、下凡村和城南的古溪村、岐頭村、塔山村等城鄉(xiāng)結(jié)合部；**少數(shù)民族聚居蘭溪的少數(shù)民族聚居村等。同時，建設(shè)項目規(guī)劃批后的跟蹤管理不夠，特別是有些單位、個人和開發(fā)商受利益驅(qū)動，擅自更改指標的現(xiàn)象還時有發(fā)生。群眾對此意見較大。
二、建立城市長效管理機制的幾點建議
城市的文明程度和現(xiàn)代化水平的高低，在相當程度上決定于城市管理體制是否科學(xué)合理、運行機制是否先進高效。針對目前我市在城市管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，我們認為建立城市長效管理機制迫在眉睫。結(jié)合福州、廈門、莆田等地的經(jīng)驗，調(diào)研組建議：
1、完善“兩級政府（市、區(qū)），三級管理（市、區(qū)、街道），四級網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、社區(qū)）”的城市管理體制，進一步理順條塊關(guān)系，條塊結(jié)合，以塊為主，實現(xiàn)管理的重心下移。積極探索，轉(zhuǎn)變觀念，開拓創(chuàng)新，將管理的重點轉(zhuǎn)到強化日常管理上來，努力實現(xiàn)城市管理由突擊管理向長效管理轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗管理向法律管理轉(zhuǎn)變，由制約管理向服務(wù)管理轉(zhuǎn)變，由一般管理向格調(diào)管理轉(zhuǎn)變，努力提高城市管理整體水平。
2、成立城市管理綜合執(zhí)法部門，建立城市管理綜合執(zhí)法機制，提高城市管理的執(zhí)法效率。為改變城市管理中多頭執(zhí)法，重復(fù)執(zhí)法，相互扯皮的現(xiàn)象，應(yīng)盡快建立城市管理綜合執(zhí)法部門，把分散的城市管理執(zhí)法職能集中起來，由一個部門執(zhí)行。
實行城市管理綜合執(zhí)法，符合國務(wù)院有關(guān)通知精神；有利于政令暢通，提高行政執(zhí)法效率；有利于城市管理執(zhí)法隊伍的建設(shè)。按國家法律規(guī)定，行政執(zhí)法應(yīng)由政府職能部門承擔(dān)，行政執(zhí)法人員應(yīng)當具有執(zhí)法權(quán)。這樣，一方面強化提高執(zhí)法人員素質(zhì)；另一方面有利于對城市管理執(zhí)法隊伍的統(tǒng)一管理。
3、打破建管養(yǎng)一體化模式，完善市場運行機制。環(huán)衛(wèi)、市政、園林的養(yǎng)護探索實行企業(yè)化管理模式，充分發(fā)揮社區(qū)作用，探索建立以街道—社區(qū)—物業(yè)管理企業(yè)為基層管理實體的管理模式，將部分職能下移，強化社區(qū)管理功能，允許社會力量參加小區(qū)衛(wèi)生有償服務(wù)，解決以前“看得見管不著、管得著看不見”的管理弊端。改革城市公用事業(yè)管理體制，推進企業(yè)化管理，提高城市管理的公共服務(wù)水平。通過深化改革，市政、園林、房產(chǎn)等單位，要逐步實行企業(yè)化運營；政府部門從無限管理變?yōu)橛邢薰芾�，簡政放�?quán)，由企業(yè)自主經(jīng)營，自負盈虧。引入市場競爭機制，對垃圾處理、綠化建設(shè)、環(huán)衛(wèi)保潔等公共服務(wù)項目，通過招標競爭，提高管理和運行效率。
4、建章立制、依法治城。加快建立健全城市管理各項規(guī)章制度，對市容市貌環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、道路交通等管理事項做到明確規(guī)定，使城市管理有法可依、有章可循。在市政府已出臺《**區(qū)城市管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上，著手出臺各項管理細則，抓緊出臺城市管理的規(guī)范性文件，制定相應(yīng)的政策措施，使城市管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。
5、建立實現(xiàn)城市長效管理的社會參與機制和監(jiān)督機制。通過宣傳教育，組織市民參加植樹綠化、垃圾收集、白色污染治理等公益活動，逐步使市民形成自主管理、自我規(guī)范的良好習(xí)慣，共同參與城市管理的良好氛圍。充分發(fā)揮社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督的作用，通過實行政務(wù)公開、市民投訴、市民聽政、新聞輿論曝光等方式，對政府的城市管理和違反城市管理的行為實施有效的監(jiān)督。
6、建立城市長效管理的投入機制。調(diào)研中反映突出的問題是城市管理執(zhí)法隊伍經(jīng)費不足。這是實現(xiàn)城市長效管理目標迫切需要解決的問題。我們建議：本著統(tǒng)一、精干、高效的原則，對在編綜合執(zhí)法人員實行財政全額撥款，可在城市維護費中列支，做到經(jīng)費落實，確保執(zhí)法人員嚴格公正執(zhí)法。同時，要強化城市土地資源管理，依法開發(fā)利用有限的土地資源，使寸土寸金的城區(qū)土地發(fā)揮更大的效益，以投入中心城市的建設(shè)與管理。
7、學(xué)習(xí)廈門、福州花巨資搞規(guī)劃的經(jīng)驗，投入足額經(jīng)費，抓緊城市總體規(guī)劃的修編以及市政工程等各項專業(yè)規(guī)劃和詳細規(guī)劃的編制，為規(guī)劃的審批提供科學(xué)依據(jù)。嚴格執(zhí)行紅線、藍線、綠線、紫線“四線”管理制度，保證城市建設(shè)管理有法可依、有章可循。要嚴把建設(shè)工程規(guī)劃審批關(guān)，做到城市基礎(chǔ)設(shè)施配套與項目主體工程統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工，同時投入使用；要加快編制環(huán)衛(wèi)發(fā)展規(guī)劃，做好垃圾轉(zhuǎn)運站、公廁等規(guī)劃布點；要編制城區(qū)交通發(fā)展規(guī)劃，留足停車場所，大力扶持大公交，適量發(fā)展出租車，要制定限制人力車、逐步淘汰低檔車型、堅決取締“老鼠車”的具體辦法；要完善城區(qū)交通標志標線，實行車輛歸場歸點停放，違章停車拖曳，加強市區(qū)交通靜、動態(tài)管理；要對摩托車維修、飲食店、板材加工、水泥經(jīng)營等易污染環(huán)境行業(yè)的店面實行規(guī)劃布點，有的還要實行集中經(jīng)營；要規(guī)劃好市場布點，做到“堵”“疏”結(jié)合，有“堵”有“疏”。
8、穩(wěn)步推進“城中村”改造。我市“城中村”普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、村內(nèi)建設(shè)混亂、環(huán)境衛(wèi)生差、社會治安復(fù)雜等問題，已嚴重影響到城市化進程的推進和城市整體功能的發(fā)揮。改造“城中村”迫在眉睫。必須從我市實際出發(fā)，堅持實事求是、先易后難、重點突破、整體推進、統(tǒng)籌兼顧、保持穩(wěn)定的原則，在充分合理考慮群眾的利益問題的基礎(chǔ)上，制定合理的補償原則，努力維護農(nóng)民基本權(quán)益，使農(nóng)民失地不失業(yè)。以點帶面，有計劃、有步驟、分階段地組織實施。
市人大常委會的安排，城建環(huán)境委組織了有市發(fā)展計劃委、市建設(shè)局、市規(guī)劃局、市國土資源局、市環(huán)保局、市水利局、**區(qū)人大常委會等單位和部門參加的專題調(diào)查組，在市人大常委會副主任劉必貴的帶領(lǐng)下，圍繞城市規(guī)劃（包括如何解決城中村問題）、管理體制、綜合執(zhí)法等方面，對寧德中心城市管理的現(xiàn)狀、存在問題及原因進行了調(diào)研。調(diào)研組堅持從實際出發(fā)，采取聽取匯報、查閱資料、走訪群眾、召開人大代表及主管部門負責(zé)人的座談會、實地查看等方法，深入調(diào)查研究，還赴福州、廈門、莆田等地參觀、考察�，F(xiàn)將調(diào)研的情況報告如下：
一、**城市管理的基本情況和存在的主要問題
**中心城市包括**區(qū)和**經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。目前，**城市建設(shè)及維護的管理職能主要集中在市建設(shè)局等有關(guān)部門。市建設(shè)、工商、公安、環(huán)保等部門負責(zé)城市管理的行政執(zhí)法。市建設(shè)局設(shè)有城建監(jiān)察支隊，但人數(shù)少，一般只負責(zé)協(xié)調(diào)；具體執(zhí)法由**區(qū)和**經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的城建監(jiān)察大隊承擔(dān)。市規(guī)劃局設(shè)立規(guī)劃監(jiān)察大隊，負責(zé)城市的規(guī)劃執(zhí)法。**區(qū)設(shè)立城管辦負責(zé)城市市容管理�！�
建市以來，市政府在中心城市的建設(shè)和管理方面做了大量，使**中心城市的面貌得到了極大的改變。但是，由于我市建市時間短，現(xiàn)有的城市管理體制，基本上還是沿襲了計劃經(jīng)濟時期形成的模式。隨著城市規(guī)模的不斷擴大和改革的不斷深化，目前城市管理體制和運行機制，難以適應(yīng)城市發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：
——條塊分割，管理上尚未形成合力。橫向有政府部門的多頭管理，城市管理的權(quán)限分布在城管、建設(shè)、公安、工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門，政府部門職能交叉，推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。從縱向看，在事權(quán)劃分上，體制尚未理順。如市、區(qū)兩級的土地管理權(quán)和規(guī)劃管理權(quán)沒有按照國務(wù)院國發(fā)明電〔2003〕7號文的要求劃分，市、區(qū)爭權(quán)奪利現(xiàn)象時有發(fā)生。又如市區(qū)道路，按照規(guī)定寬24米以上的歸市級管理、寬24以下歸區(qū)級管理。但是在日常中，寬24米以上的道路的管理，市級不到位。遇到重大節(jié)日或活動，市里往往把任務(wù)安排給**區(qū)。而**區(qū)財政緊張，沒有這項經(jīng)費造成無力管。而**路中段的改造拆遷，市里不投一分錢，**區(qū)也感到操作困難。再如**區(qū)房管局成建制上收后，**區(qū)已無房產(chǎn)管理權(quán)，導(dǎo)致14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的房產(chǎn)管理、發(fā)證成了空白。
——多頭執(zhí)法和處罰，降低了行政執(zhí)法效率。城市管理涉及部門眾多，對違反城市管理有關(guān)條例的現(xiàn)象，本該按職責(zé)進行及時有效的管理。但在實際管理過程中，存在有利的爭著管；而碰到棘手的問題，又誰都不管的問題。如：流動攤點的整治，有關(guān)執(zhí)法部門按照各自的法律、法規(guī)都負有一定的管理責(zé)任，但大家都能說出不管的理由來，最終問題不能得到有效解決。而市內(nèi)交通多頭審批但管理薄弱，使市區(qū)交通混亂無序，“地老鼠”、“摩的”越來越多、越多越亂。目前城市管理執(zhí)法隊伍眾多，有的執(zhí)法隊伍由于經(jīng)費不足，為維持生計，以收代管、以罰代管的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了管理者的形象和管理的效果。
——建、管、養(yǎng)合一，城市管理效率不高。長期以來,城市建設(shè)在城市發(fā)展中處于主導(dǎo)地位，相對而言，城市管理卻顯得不很突出，一直沒能提上議事日程，在城市的發(fā)展中，依附于建設(shè)，形成“建管養(yǎng)合一”的模式，建設(shè)部門擔(dān)負了建設(shè)、養(yǎng)護和管理的多重任務(wù)。由于城市建設(shè)部門承擔(dān)了建、管、養(yǎng)的職能，造成隊伍龐大，依賴性強，維護管理成本高，財政負擔(dān)重。建設(shè)部門既要搞建設(shè)，又要抓養(yǎng)護和管理，勢必顧此失彼，應(yīng)接不暇，影響管理。從另一種角度講，建設(shè)是一種企業(yè)行為，而管理是政府行為，管理對建設(shè)有監(jiān)督和控制權(quán)限，建管同出一門，建設(shè)部門很難對自身實施有效監(jiān)督。
——管理重點易位，城市管理局限于治標層面。一些城市管理部門過分側(cè)重于對現(xiàn)存表象問題的查處，只抓住了管理末端，對如何提高管理部門效能、如何提高市民環(huán)境意識和公德意識等治本性的問題未作深層次的考究，更缺乏系統(tǒng)化的有效管理舉措，由此出現(xiàn)“管理重點易位”現(xiàn)象，把城市管理片面理解為“抓反復(fù)、反復(fù)抓”的簡單重復(fù)，形成“突出整治—情況好轉(zhuǎn)—重現(xiàn)問題—突出整治”的城管怪圈。典型的如城市內(nèi)河的治理情況。長此以往，必將導(dǎo)致管理部門成為查處問題的“機器”，而不是查處問題的“主人”，造成政府管理成本增加，根治問題的過程緩慢。
——行業(yè)壟斷，城市公共服務(wù)質(zhì)量不高。在現(xiàn)行的城市管理體制下，城市公共服務(wù)部門，習(xí)慣于按“行政命令”和“計劃調(diào)度”辦事。由于是“獨家經(jīng)營”，不存在競爭，缺乏激勵約束機制，職工習(xí)慣于吃“大鍋飯”，拿“固定工資”，造成這些部門缺乏公共服務(wù)意識，公共服務(wù)質(zhì)量低下。
——規(guī)劃滯后。原縣級**的總體規(guī)劃已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，這兩年雖然加快了規(guī)劃編制步伐，但是還不能滿足**建設(shè)和發(fā)展的要求，特別是各類專業(yè)性規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃顯得滯后。在規(guī)劃執(zhí)法上，力度亟需加大。通過調(diào)查了解，自1999年至2003年以來，**城區(qū)個人違章占地建房情況比較嚴重，總戶數(shù)達1150戶。特別是2001年和2002年期間，非法建房總數(shù)達600戶。其中情況比較突出，成片成規(guī)模的主要有：城南無名村，違章建房達50座；金涵鄉(xiāng)造福工程和無證建設(shè)的一些公益性項目；漳灣蘭田村、東樓村、下凡村和城南的古溪村、岐頭村、塔山村等城鄉(xiāng)結(jié)合部；**少數(shù)民族聚居蘭溪的少數(shù)民族聚居村等。同時，建設(shè)項目規(guī)劃批后的跟蹤管理不夠，特別是有些單位、個人和開發(fā)商受利益驅(qū)動，擅自更改指標的現(xiàn)象還時有發(fā)生。群眾對此意見較大。
二、建立城市長效管理機制的幾點建議
城市的文明程度和現(xiàn)代化水平的高低，在相當程度上決定于城市管理體制是否科學(xué)合理、運行機制是否先進高效。針對目前我市在城市管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，我們認為建立城市長效管理機制迫在眉睫。結(jié)合福州、廈門、莆田等地的經(jīng)驗，調(diào)研組建議：
1、完善“兩級政府（市、區(qū)），三級管理（市、區(qū)、街道），四級網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、社區(qū)）”的城市管理體制，進一步理順條塊關(guān)系，條塊結(jié)合，以塊為主，實現(xiàn)管理的重心下移。積極探索，轉(zhuǎn)變觀念，開拓創(chuàng)新，將管理的重點轉(zhuǎn)到強化日常管理上來，努力實現(xiàn)城市管理由突擊管理向長效管理轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗管理向法律管理轉(zhuǎn)變，由制約管理向服務(wù)管理轉(zhuǎn)變，由一般管理向格調(diào)管理轉(zhuǎn)變，努力提高城市管理整體水平。
2、成立城市管理綜合執(zhí)法部門，建立城市管理綜合執(zhí)法機制，提高城市管理的執(zhí)法效率。為改變城市管理中多頭執(zhí)法，重復(fù)執(zhí)法，相互扯皮的現(xiàn)象，應(yīng)盡快建立城市管理綜合執(zhí)法部門，把分散的城市管理執(zhí)法職能集中起來，由一個部門執(zhí)行。
實行城市管理綜合執(zhí)法，符合國務(wù)院有關(guān)通知精神；有利于政令暢通，提高行政執(zhí)法效率；有利于城市管理執(zhí)法隊伍的建設(shè)。按國家法律規(guī)定，行政執(zhí)法應(yīng)由政府職能部門承擔(dān)，行政執(zhí)法人員應(yīng)當具有執(zhí)法權(quán)。這樣，一方面強化提高執(zhí)法人員素質(zhì)；另一方面有利于對城市管理執(zhí)法隊伍的統(tǒng)一管理。
3、打破建管養(yǎng)一體化模式，完善市場運行機制。環(huán)衛(wèi)、市政、園林的養(yǎng)護探索實行企業(yè)化管理模式，充分發(fā)揮社區(qū)作用，探索建立以街道—社區(qū)—物業(yè)管理企業(yè)為基層管理實體的管理模式，將部分職能下移，強化社區(qū)管理功能，允許社會力量參加小區(qū)衛(wèi)生有償服務(wù)，解決以前“看得見管不著、管得著看不見”的管理弊端。改革城市公用事業(yè)管理體制，推進企業(yè)化管理，提高城市管理的公共服務(wù)水平。通過深化改革，市政、園林、房產(chǎn)等單位，要逐步實行企業(yè)化運營；政府部門從無限管理變?yōu)橛邢薰芾�，簡政放�?quán)，由企業(yè)自主經(jīng)營，自負盈虧。引入市場競爭機制，對垃圾處理、綠化建設(shè)、環(huán)衛(wèi)保潔等公共服務(wù)項目，通過招標競爭，提高管理和運行效率。
4、建章立制、依法治城。加快建立健全城市管理各項規(guī)章制度，對市容市貌環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、道路交通等管理事項做到明確規(guī)定，使城市管理有法可依、有章可循。在市政府已出臺《**區(qū)城市管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上，著手出臺各項管理細則，抓緊出臺城市管理的規(guī)范性文件，制定相應(yīng)的政策措施，使城市管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。
5、建立實現(xiàn)城市長效管理的社會參與機制和監(jiān)督機制。通過宣傳教育，組織市民參加植樹綠化、垃圾收集、白色污染治理等公益活動，逐步使市民形成自主管理、自我規(guī)范的良好習(xí)慣，共同參與城市管理的良好氛圍。充分發(fā)揮社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督的作用，通過實行政務(wù)公開、市民投訴、市民聽政、新聞輿論曝光等方式，對政府的城市管理和違反城市管理的行為實施有效的監(jiān)督。
6、建立城市長效管理的投入機制。調(diào)研中反映突出的問題是城市管理執(zhí)法隊伍經(jīng)費不足。這是實現(xiàn)城市長效管理目標迫切需要解決的問題。我們建議：本著統(tǒng)一、精干、高效的原則，對在編綜合執(zhí)法人員實行財政全額撥款，可在城市維護費中列支，做到經(jīng)費落實，確保執(zhí)法人員嚴格公正執(zhí)法。同時，要強化城市土地資源管理，依法開發(fā)利用有限的土地資源，使寸土寸金的城區(qū)土地發(fā)揮更大的效益，以投入中心城市的建設(shè)與管理。
7、學(xué)習(xí)廈門、福州花巨資搞規(guī)劃的經(jīng)驗，投入足額經(jīng)費，抓緊城市總體規(guī)劃的修編以及市政工程等各項專業(yè)規(guī)劃和詳細規(guī)劃的編制，為規(guī)劃的審批提供科學(xué)依據(jù)。嚴格執(zhí)行紅線、藍線、綠線、紫線“四線”管理制度，保證城市建設(shè)管理有法可依、有章可循。要嚴把建設(shè)工程規(guī)劃審批關(guān)，做到城市基礎(chǔ)設(shè)施配套與項目主體工程統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工，同時投入使用；要加快編制環(huán)衛(wèi)發(fā)展規(guī)劃，做好垃圾轉(zhuǎn)運站、公廁等規(guī)劃布點；要編制城區(qū)交通發(fā)展規(guī)劃，留足停車場所，大力扶持大公交，適量發(fā)展出租車，要制定限制人力車、逐步淘汰低檔車型、堅決取締“老鼠車”的具體辦法；要完善城區(qū)交通標志標線，實行車輛歸場歸點停放，違章停車拖曳，加強市區(qū)交通靜、動態(tài)管理；要對摩托車維修、飲食店、板材加工、水泥經(jīng)營等易污染環(huán)境行業(yè)的店面實行規(guī)劃布點，有的還要實行集中經(jīng)營；要規(guī)劃好市場布點，做到“堵”“疏”結(jié)合，有“堵”有“疏”。
8、穩(wěn)步推進“城中村”改造。我市“城中村”普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、村內(nèi)建設(shè)混亂、環(huán)境衛(wèi)生差、社會治安復(fù)雜等問題，已嚴重影響到城市化進程的推進和城市整體功能的發(fā)揮。改造“城中村”迫在眉睫。必須從我市實際出發(fā)，堅持實事求是、先易后難、重點突破、整體推進、統(tǒng)籌兼顧、保持穩(wěn)定的原則，在充分合理考慮群眾的利益問題的基礎(chǔ)上，制定合理的補償原則，努力維護農(nóng)民基本權(quán)益，使農(nóng)民失地不失業(yè)。以點帶面，有計劃、有步驟、分階段地組織實施。
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