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破解“城中村”撤村建居難題的思考
“城中村”是指在城市中仍然保留和實行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營和管理體制的農(nóng)村社區(qū)，其管理組織是村委會，常住人口是村民。它的由來是由于城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地不斷被征用，這些地方上的大多數(shù)村民在失去土地的同時依然保留其農(nóng)民的身份和農(nóng)村管理方式。“城中村”這種村居混雜、農(nóng)居雜處的狀況是社會生產(chǎn)力發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物，與當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步發(fā)展不相適應(yīng)，因而，改革“城中村”現(xiàn)行管理體制已是迫在眉睫。一、我市“城中村”現(xiàn)象基本情況及其產(chǎn)生的主要原因
我市“城中村”現(xiàn)象與三明城市發(fā)展相生相伴。隨著１９５８年我省“小三線”建設(shè)的展開，三明從一個交通不便、經(jīng)濟(jì)落后的山區(qū)小鎮(zhèn)一躍成為全省的重化工業(yè)基地、新興工業(yè)城市，在三明市區(qū)迅速城市化進(jìn)程中，原先存在的自然村落也不可抗拒地被卷入到這一洪流之中，土地大量被征用，眾多村民從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來。然而，由于種種緣故，這些幾乎失去全部土地的村莊和少量農(nóng)業(yè)人口卻頑強(qiáng)地保留下來了。據(jù)統(tǒng)計，目前，我市兩區(qū)所轄的“城中村”共有７個，分別隸屬梅列區(qū)的徐碧鄉(xiāng)和三元區(qū)的城東鄉(xiāng)管轄。其中，徐碧鄉(xiāng)下轄的列東村有農(nóng)業(yè)人口７６３人，列西村１７６５人，徐碧村１００９人；城東鄉(xiāng)下轄的城東村有農(nóng)業(yè)人口１０９９人，城南村１６３５人，白沙村２４０人，村頭村１００人。這些“城中村”人口雖不多，卻遍布市區(qū)各個街道，由于各個村土地和村集體資產(chǎn)情況不一，村民的福利和社會保障情況也不盡相同，“城中村”改革難度也不同。
“城中村”現(xiàn)象產(chǎn)生和存在有其歷史原因和社會根源，主要是三個方面因素：
�。薄⒃瘸青l(xiāng)分割對立的二元經(jīng)濟(jì)體制造成。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家從戶口遷移、糧食供應(yīng)、就業(yè)安排、福利保障等方面嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，實施城鄉(xiāng)分割對立的二元體制。通過直接獲取農(nóng)民基本生存消費之外的絕大部分農(nóng)業(yè)剩余來保證城市工業(yè)所需的低價原材料，再通過國家財政再分配轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本原始積累。正是農(nóng)民的巨大貢獻(xiàn)保證了國家加速工業(yè)需要的原始積累，但長時間來，從根本上沒有改變在就業(yè)、戶籍和社會保障等方面對農(nóng)民的歧視，農(nóng)民仍被固化在集體的土地之中。這樣，生活在城市中的農(nóng)民依然無法同城市居民享受一樣國民待遇，這種農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)人口政策層面的差異是“城中村”形成的制度因素。
２、“城中村”農(nóng)民既得利益作祟。由于城市發(fā)展需要，“城中村”的集體土地越來越多被征用，而隨著城市功能日趨完善，城市中的土地不斷在升值，因而也給“城中村”村集體帶來了巨大的收益。“城中村”農(nóng)民依托土地和村集體資產(chǎn)的分紅收益，每年就可獲得可觀的收入，并且還享受村集體為他們提供的各種社會保障，由此逐漸形成了一批不勞動、不經(jīng)營、游手好閑的“食利”群體。飽受村集體福利浸潤的“城中村”村民由于作為農(nóng)民，他們還可以享受的“一胎半”生育權(quán)、宅基地使用權(quán)、村集體經(jīng)濟(jì)收入分配權(quán)等城市居民不曾有的這些利益，因而在面對不可阻擋的“城中村”改革時，他們是不會輕易放棄已有的既得利益。正是這些巨大利益影響，使得“城中村”改革的阻力很大。
３、對村民缺乏相關(guān)保障措施影響。由于土地是農(nóng)民的基本生存資料，它對農(nóng)民承擔(dān)的福利保障功能大于其生產(chǎn)功能，“城中村”農(nóng)民一旦轉(zhuǎn)為城市居民，就意味著失去土地的支配使用權(quán)，失去生存的基本生產(chǎn)資料。而目前在征用土地過程中推行的“要地不要人”的勞動力貨幣安置辦法，使一些文化低、年齡偏大或能力水平偏低的農(nóng)民感覺生存壓力特別大。而且，在當(dāng)前城市居民存在著大量下崗而難以就業(yè)人員的現(xiàn)狀下，“城中村”農(nóng)民既然無法享受到就業(yè)、養(yǎng)老等市民的待遇，還不如留著農(nóng)村戶口，享受村集體經(jīng)濟(jì)福利的保障作為后盾。因而，目前的城市居民身份對“城中村”農(nóng)民而言已無太大吸引力，簡單地把“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用褚咽亲枇χ刂�，至于改革后村集體資產(chǎn)如何處置、村民原先享受的福利保障如何維系也是一大撓頭難題。
二、對“城中村”進(jìn)行撤村建居已勢在必行
“城中村”由于存在著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、村內(nèi)建設(shè)混亂、環(huán)境衛(wèi)生惡劣、社會治安復(fù)雜等問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市化進(jìn)程的推進(jìn)和城市整體功能的發(fā)揮，因而，對“城中村”進(jìn)行改革已是不可避免。撤村建居是農(nóng)村城市化特別是“城中村”城市化的必經(jīng)之路，是社會發(fā)展的需要，大勢所趨，勢在必行。
�。�、撤村建居是加快三明城市化進(jìn)程的需要。我市城市化水平目前還處在一個較低的層次。隨著近年來社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)分割難的緊冰已被打碎，城市居民與農(nóng)村居民的界限正在消除，國家已開始取消農(nóng)民進(jìn)城落戶的限制，而身居城市的“城中村”農(nóng)民是最容易實現(xiàn)其身份和思想觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦娜后w之一。通過撤村建居的改革，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，可改變目前由于村居混雜、地域交錯而帶來的管理職責(zé)不清、標(biāo)準(zhǔn)不一、體制不順的狀況，健全和完善城市管理體制，提高城市管理水平。通過撤村建居的改革，將我市“城中村”全面納入到城市規(guī)劃的一盤棋中，加大力度開展舊村改造，加快“城中村”向城市社區(qū)、村民向居民轉(zhuǎn)變，可進(jìn)一步整合資源，加快三明的城市化進(jìn)程，建設(shè)和諧、統(tǒng)一的生態(tài)城市，提升城市形象，進(jìn)而提升三明城市的競爭力。
�。�、撤村建居是全面提高三明“城中村”農(nóng)民生活質(zhì)量的需要。我市“城中村”農(nóng)民絕大部分已脫離農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)向其它產(chǎn)業(yè)，但這些農(nóng)民普遍存在文化程度低、專業(yè)技能缺乏，許多村民僅僅依托出租房屋的租金和村集體的福利生活，缺乏其它正常勞動收入。通過撤村建居，改革“城中村”村集體經(jīng)濟(jì)組織，把集體資產(chǎn)量化到人，村民以股東的身份參與村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督與管理，享受相應(yīng)的收益分配權(quán)益，從根本上解決“城中村”農(nóng)民的出路問題。通過撤村建居，把村民統(tǒng)籌到城市社會、經(jīng)濟(jì)、文化等方面發(fā)展之中，提升和改善村民的物質(zhì)和精神生活條件，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、功能配套的文明社區(qū)，推動“城中村”農(nóng)民融入城市文明，進(jìn)而從根本上、長久地保障“城中村”農(nóng)民利益。
�。�、撤村建居是化解長期積累性矛盾、維護(hù)城市社會穩(wěn)定的需要。由于缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，“城中村”農(nóng)民與地方政府、村干部以及群體內(nèi)部存在著各種非理性爭奪利益行為，正日益成為城市的不穩(wěn)定因素之一。一是村民與地方政府之間因公共需要而征用土地引發(fā)的矛盾；二是村民與村干部之間因村集體資產(chǎn)管理與處置等方面引發(fā)的矛盾；三是村民與村民之間由于不同宗派利益引發(fā)的矛盾。通過撤村建居改革，實事求是、因地制宜出臺相關(guān)政策，可以解決土地征用難、村集體資產(chǎn)流失等一系列問題。特別是在村集體資產(chǎn)處置上，通過實行集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革，打消村民對于集體資產(chǎn)被侵占、瓜分的擔(dān)憂。而且，由于建立了嚴(yán)密的法人治理結(jié)構(gòu)，重大項目決策、經(jīng)營方針由村股東大會決定，財務(wù)管理透明公開化，這樣使村干部的權(quán)力受到制度約束和監(jiān)督，克服了決策的主觀性、隨意性，避免了“暗箱操作”，減少了因集體資產(chǎn)經(jīng)營管理不善而引發(fā)的干群關(guān)系緊張和社會穩(wěn)定問題。
三、“城中村”實施撤村建居存在的突出問題
�。薄⑷绾蚊魑炕寮w資產(chǎn)。實施撤村建居后，農(nóng)村集體土地一律依法征用，全部轉(zhuǎn)為國有土地，這使“城中村”農(nóng)民失去了土地等最基本的生存保證，從而使村級集體資產(chǎn)收益成為村民賴以生存的主要經(jīng)濟(jì)來源，因而，對村集體資產(chǎn)的處置就成為村民最為關(guān)注的焦點之一。由于在政策上還沒有明確規(guī)定對村集體資產(chǎn)如何進(jìn)行評估、核實、股權(quán)設(shè)置種類及股值大小、股權(quán)的性質(zhì)及如何量化分配、股份分紅與現(xiàn)行的福利分配如何銜接等一系列問題，如果出臺的辦法和政策無法使絕大多數(shù)“城中村”村民接受，就容易造成新的不安定因素，就會影響撤村建居工作的展開。
�。�、如何解決村民的生活保障問題。一是村民的社保和醫(yī)保問題。由于現(xiàn)行的社保和醫(yī)保政策主要是針對城市居民，對農(nóng)民的保障并沒有明文規(guī)定。大多數(shù)的“城中村”缺乏足夠資金承擔(dān)村民的“二�！�，村民的土地征用所獲得一定數(shù)額的安置補助對于支付村民的“二�！辟M用也是杯水車薪，因而如何解決好村民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民后社保和醫(yī)保的資金來源是一大問題。二是村民的就業(yè)問題。村民徹底失去土地后如何開拓其生產(chǎn)門路、如何提供就業(yè)崗位、如何解決其生活出路是一大棘手問題。三是村民的宅基地使用權(quán)。“城中村”村民超面積建筑現(xiàn)象較為普遍，多數(shù)未辦理房屋“兩權(quán)證”，而且由于被納入城市規(guī)劃范圍內(nèi)，建房和拆遷受規(guī)劃制約，宅基地難以得到審批，使不少村民房屋既不能拆，更不能翻蓋。如何依法完善手續(xù)，妥善處理好“城中村”的違章搭建、擴(kuò)建問題，是村民關(guān)注的熱點。
３、在村集體資產(chǎn)處置中如何界定確認(rèn)享受權(quán)益村民的身份。在村集體資產(chǎn)進(jìn)行改制量化過程中，首先要面臨著享受這些權(quán)益的村民的身份如何界定問題。主要涉及“農(nóng)嫁居”人員，征地后被招工人員、婚嫁到外村的“農(nóng)嫁農(nóng)”人員、掛靠戶人員、“非轉(zhuǎn)農(nóng)”人員、以及考取大中專院校等人員的享受問題。在這些人員中，有的是過去由于政策原因難以農(nóng)轉(zhuǎn)非，有的是人已離村但戶口一直沒有遷出，有的是婚嫁應(yīng)遷出而不愿遷出，有的是為了子女入學(xué)或開店經(jīng)商方便而掛靠戶籍，有的甚至是由城市戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口，這些人員能否享受與普通村民同樣待遇，爭論最多、矛盾最大。此外，現(xiàn)役軍人、隨軍家屬、正在服刑勞教人員和未成年人等特殊人員享受的權(quán)利如何處理，也是集體資產(chǎn)量化中的疑難問題。
�。�、如何實現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。一方面，由于村集體資產(chǎn)管理沿用的是一套落后的體制，產(chǎn)權(quán)不明晰、管理不科學(xué)、監(jiān)督不到位，存在著嚴(yán)重的“村企不分”現(xiàn)象，這使得一些私心較重的少數(shù)人可以從中渾水摸魚，侵吞集體財產(chǎn)。再加上資產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險性，村集體資產(chǎn)如何實現(xiàn)長期的保值、增值是一大難題。另一方面，“城中村”的集體土地不斷被征用轉(zhuǎn)為國有，由于土地資源的不可再生性，一旦征光，村集體經(jīng)濟(jì)收入將失去一塊重要的來源。如果村集體不能保持原有的固定經(jīng)濟(jì)收入，不能確保穩(wěn)定的股份分紅的資金來源，那村集體資產(chǎn)的改革將無法進(jìn)行下去，最終成為“泡眼”。因而，研究制定出具體的村集體留用發(fā)展土地的政策，解決村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間和后勁，使留用的土地成為村集體經(jīng)濟(jì)一個長期穩(wěn)定的收入來源，是一個至關(guān)重要問題。
�。�、撤村建居后如何改革設(shè)置基層組織和管理體制。在“城中村”撤村建居后，如何把原村委會的責(zé)、權(quán)順利地銜接到新的社區(qū)居委會和社區(qū)黨組織，而且避免出現(xiàn)大的波動是一項十分重要的工作。同時要解決好原村群防群治隊伍的連續(xù)以及市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠地、小區(qū)物業(yè)管理等問題，確保撤村建居后整個管理及時、正常運行。
四、破解“城中村”撤村建居難題的對策措施
�。�、大力整合和建立健全新的社區(qū)組織。在撤銷行政村建制、建立新的社區(qū)居委會時，對于地域和人口相對集中又符合城市社區(qū)規(guī)劃布局的“城中村”，可直接過渡到社區(qū)；居住分散的村，其人口按就近原則并入相應(yīng)社區(qū)居委會。由原“城中村”的建制轉(zhuǎn)制到社區(qū)的，其社區(qū)居委會組成人員原則從原村委會成員中選配，有條件的可以直接過渡；條件不具備的，由社區(qū)代表大會直接選舉產(chǎn)生。在“城中村”轉(zhuǎn)變成城市社區(qū)后，要以提高居民生活質(zhì)量和文明程度為出發(fā)點，實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)文化等多方面的突破。要建立起多形式、多層面、多功能的社區(qū)服務(wù)體系，把解決居民的就業(yè)和最低生活保障作為社區(qū)中心工作，抓好文明小區(qū)、文明單位、文明樓院、五好家庭等群眾性精神文明創(chuàng)建活動，健全社區(qū)警務(wù)室、治安巡邏隊，構(gòu)建融治安、調(diào)解、幫教、普法為一體的社區(qū)治安綜合治理新體系。同時，引導(dǎo)社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)，落實社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)健康有序發(fā)展，最終實現(xiàn)“城中村”由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的根本性轉(zhuǎn)變。
�。病⒃鷮嵎�(wěn)妥處理好撤村建居后的村集體資產(chǎn)。一是撤村建居后村集體資產(chǎn)及其收益的享受對象不變。屬于集體所有的自然資源、集體所有的各種流動資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、遞延資產(chǎn)，以及集體經(jīng)濟(jì)組織通過發(fā)展生產(chǎn)、資產(chǎn)經(jīng)營、對外投資等創(chuàng)造出來的新增資產(chǎn)，仍屬原村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員所有。二是原村集體經(jīng)濟(jì)組織享受的各項優(yōu)惠政策不變。原村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份制改革的，予以一定時期的減免稅優(yōu)惠，同時繼續(xù)享受原先的各項優(yōu)惠政策。原村委會制定的企業(yè)承包政策、租賃政策、集體公益福利政策和資產(chǎn)、管理制度等保持不變，由改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)負(fù)責(zé)實施。三是村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以成立集體資產(chǎn)管理中心，代管原村委會主要集體資產(chǎn)。通過規(guī)范集體資產(chǎn)管理中心職能，把集體資產(chǎn)的農(nóng)村部分納入農(nóng)稅管理，財政性資金投入形成的資產(chǎn)收入納入財政管理，執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)制度，按自治性、非企業(yè)、非盈利性的組織性質(zhì)規(guī)范。
�。�、積極展開村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革。一是對于基本具備下列條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份制改革：原村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，財務(wù)核算規(guī)范，擁有一定數(shù)額的集體凈資產(chǎn)；村集體有較為穩(wěn)定的經(jīng)營性收入來源?村級領(lǐng)導(dǎo)班子堅強(qiáng)有力，多數(shù)干部群眾有改革愿望。二是明確股權(quán)設(shè)置和量化辦法。要因村制宜、合理確定折股量化的單位個人股（人口股和農(nóng)齡股）在總股權(quán)中的配置比例。三是建立股份制的經(jīng)濟(jì)組織。改制時村里要建立專門工作班子，在全面核實集體資產(chǎn)底數(shù)，妥善處理債權(quán)、債務(wù)，明確集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，擬定村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革的具體政策規(guī)定和操作實施方案，依法經(jīng)村民代表會議多數(shù)以上村民代表的同意，報請上級主管部門審核批準(zhǔn)，再組織進(jìn)行實施。
�。�、切實解決村民的生活保障問題。在集體資產(chǎn)處置中，在清晰產(chǎn)權(quán)、公平合理地確立分配原則的基礎(chǔ)上，要確立社保和醫(yī)保優(yōu)先的原則。經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的“城中村”，可參照統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險的制度；經(jīng)濟(jì)實力薄弱的“城中村”，可實行低門檻進(jìn)入、低標(biāo)準(zhǔn)享受。實施在征用補償費中提取建立社會保險基金的辦法，從中提取一定比例貼補失地農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療保險，勞力安置費提取一定比例投保養(yǎng)老和醫(yī)療保險，并建立集體統(tǒng)籌、個人存繳相結(jié)合的籌資機(jī)制。同時，積極推進(jìn)合作醫(yī)療制度的實施。在享受城市居民待遇方面，對原“城中村”所有的農(nóng)業(yè)戶口人員，由主管部門統(tǒng)一辦理相關(guān)手續(xù)轉(zhuǎn)為城市居民戶口，并在就業(yè)、入學(xué)、就醫(yī)、供水、供電、供氣等各個方面享受城市居民同等待遇。計劃生育方面，從農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市居民的，在轉(zhuǎn)為城市居民之日起一定年限內(nèi)，可繼續(xù)享受“一胎半”的生育政策。
５、依法改革土地的使用權(quán)和收益權(quán)。一是行政村建制撤銷后，“城中村”集體土地一律依法征用，全部轉(zhuǎn)為國有土地。集體所有的閑置土地或原土地使用者退還的土地、未利用地征用為國有后，進(jìn)入政府土地儲備庫。集體土地征用后暫保持原土地使用者及土地使用現(xiàn)狀的，征地補償費支付可采取掛賬的辦法，按正式支付土地時的征地補償費標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。二是經(jīng)依法批準(zhǔn)的原集體所有建設(shè)用地，依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，可由原土地使用者繼續(xù)使用，直接申請辦理土地變更登記，換發(fā)國有土地使用證，土地使用權(quán)類型為行政劃撥。三是由撤村建居后的集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，在城市建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)留出一定比例的土地，作為原村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的留用地。四是土地使用與收益權(quán)可由政府出資一次性買斷耕地、山林與果園的資源和資產(chǎn)，所得充實村集體資產(chǎn)。
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