深化投資體制改革 推行市政府投資項目管理代建制

        我國政府在實施新一輪投資體制改革中，提出對非經(jīng)營性政府投資項目推行“代建制”。改革的目標(biāo)是建立“決策科學(xué)化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運行機制。核心是切實轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，確立投資主體地位，形成工程管理市場，通過市場有效提高政府公共資源的配置效率, 防范投資風(fēng)險，節(jié)約投資成本，提高投資效益，提升建設(shè)管理水平。目前，“代建制”作為一種新型的政府投資項目管理制度已在全國各地興起并成全面推廣之勢。我市政府投資項目全面推行“代建制”已勢在必行。
   　　一、傳統(tǒng)政府投資項目管理模式的弊端
   　　長期以來，我市政府財政性資金投資項目管理，基本上沿襲傳統(tǒng)管理模式，即:
   　　首先，由建設(shè)單位提出項目建議方案，報政府研究決策，政府決定同意建設(shè)項目;
   　　第二,組織基建班子。其模式可歸納為幾種：一是政府各部門單位自行組織建設(shè)；二是成立臨時機構(gòu)、專門負(fù)責(zé)某項工程建設(shè)，如**大橋、**工程指揮部等；三是由建設(shè)主管部門委托某些國有企業(yè)或事業(yè)單位代表政府行使某些市政公用基礎(chǔ)設(shè)施工程的業(yè)主職能，如路橋建設(shè)管理處，市政設(shè)施維護處，學(xué)校、醫(yī)院的基建科（處）等；四是由建設(shè)行政主管部門行使監(jiān)督職能和具體負(fù)責(zé)項目管理職能;
   　　第三,項目前期程序。由發(fā)改、建設(shè)、國土等部門對相關(guān)手續(xù)進行審批，并由發(fā)改委與財政局進行資金對接后，提出年度政府投資計劃報政府審定，項目年度投資計劃下達后，工程正式動工建設(shè)。
   這種財政出資、部門管理的“自建式”投資運作模式，對于調(diào)動各方面的積極性，保證基建任務(wù)的完成，曾發(fā)揮重要作用，但其弊端也是顯而易見的，　　　　主要表現(xiàn)在：
   　�。ㄒ唬┧�有者缺位。政府投資項目主要是政府運用財政資金以拔款方式建設(shè)，投資主體是政府。在傳統(tǒng)投資體制下，出資人即政府的工作重心主要放在項目立項、資金審批等前期環(huán)節(jié)上。而在整個建設(shè)實施過程中，沒有一個相應(yīng)的部門或機構(gòu)真正代表政府來履行管理和監(jiān)督責(zé)任，“各自為政，多頭管理”，“各負(fù)其責(zé)”又“不知誰最后負(fù)責(zé)”，存在著較嚴(yán)重的所有者缺位。
   　　（二）概（預(yù)）算軟約束，“三超”現(xiàn)象普遍存在。政府投資項目資金主要由政府撥付，建設(shè)單位基本上是無償使用資金而享有(或使用)投資成果。概（預(yù)）算越大，項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)就越高，這無疑促成了使用單位盡可能爭取追加概（預(yù)）算的主觀動機，許多部門從自身小團體利益出發(fā)，想方設(shè)法擴大建設(shè)規(guī)�；蛱岣哐b修標(biāo)準(zhǔn)，增加政府投資，導(dǎo)致“超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超摡算”三超現(xiàn)象普遍存在，使工程造價得不到有效控制。對于建設(shè)施工及監(jiān)理單位而言，由于現(xiàn)行收費標(biāo)準(zhǔn)基本上依項目投資規(guī)模而定，因而投資規(guī)模越大，對建設(shè)施工及監(jiān)理單位就越有利，于是在追加概（預(yù)）算的問題上，建設(shè)施工甚至監(jiān)理單位具有推波助瀾的動因�？傊�，由于在傳統(tǒng)投資體制下，概（預(yù)）算是軟性的，于是，政府投資項目經(jīng)常“三超”便成為現(xiàn)實。
   　　（三）缺乏專業(yè)化管理，“三低”現(xiàn)象時有發(fā)生。由于臨時組建管理機構(gòu)（一次性業(yè)主），管理人員往往缺乏全面、專業(yè)化的基建工作經(jīng)驗和專業(yè)技術(shù)知識。在規(guī)劃設(shè)計審查，工程質(zhì)量控制，工期控制以及成本控制等方面難以全面達到專業(yè)化高標(biāo)準(zhǔn)。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，如決策不夠成熟，隨意調(diào)整方案，前期及實施階段各環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)，工程建設(shè)周期長，工作效率不高，投資效益低下等�！暗退�平、低質(zhì)量、低效益”現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，基建班子一般在項目建成后隨即撤銷，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供其他單位或后續(xù)項目借鑒。
   　�。ㄋ模┤菀鬃躺�腐敗。傳統(tǒng)模式“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體，某些項目政府部門既做運動員，又做裁判員，無法構(gòu)建有效的制約，缺乏有效的運作及監(jiān)管機制，容易引發(fā)“暗箱操作”，在建設(shè)施工、材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)上容易出現(xiàn)腐敗。
   　　由于上述種種弊端，嚴(yán)重影響了政府投資的總盤子安排以及資金的使用效率和投資效益。加快推進政府投資項目管理的制度創(chuàng)新，盡快建立符合市場經(jīng)濟和國際規(guī)范的新型管理模式勢在必行。在這種需求背景下，作為國際上比較成熟的一種項目法人運作方式“代建制”應(yīng)運而生。
   　　所謂“代建制”，是指政府投資項目通過招標(biāo)方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（簡稱代建單位）負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付給使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)，“代建制”的核心也正是代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的法人職責(zé)。代建單位工作性質(zhì)為建設(shè)管理和咨詢，其單位性質(zhì)是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節(jié)約的投資中提成，其風(fēng)險是相應(yīng)的管理、咨詢風(fēng)險。“代建制” 管理模式將真正形成依靠市場配置公共資源，遵循市場規(guī)則，輔之于行政手段的市場化政府建設(shè)項目的管理體系。是對政府投資項目管理模式進行市場化改革的重要舉措，是克服傳統(tǒng)項目管理模式弊端的制度創(chuàng)新。
   　　近年來，全國各地均已開始“代建制”模式的試點工作，并取得顯著成效，目前已漸成全面推廣之勢。1993年開始，廈門市就通過采用招標(biāo)或直接委托等方式，開始“代建制”的試點。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投融資建設(shè)的社會公益性工程項目中實施項目代建制度。1999年初，上海浦東咨詢公司受原上海市計委委托，全過程代理建設(shè)上海市收教收治綜合基地項目，開始了上海市財政投資項目以“代建制”形式委托中介機構(gòu)進行建設(shè)的試點。在2001年就先后出臺《關(guān)于推進政府投資項目建設(shè)管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》。 北京市從2002年10月開始，對全額使用政府投資的公益性建設(shè)項目進行“代建制”試點。目前，北京市提出包括奧運項目在內(nèi)，凡是北京市新批的公益性政府投資建設(shè)項目，將百分之百的實行“代建制”管理。據(jù)不完全統(tǒng)計，重慶、黑龍江、山東、江蘇、四川、湖南、安徽、貴州、福建、云南、深圳以及浙江等都相繼進行了多形式的“代建制”試點，并出臺了一些關(guān)于“代建制”的管理規(guī)定。
   　　國家對實行政府投資項目管理“代建制”非常重視。2004年9月財政部出臺了《財政部關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》。2004年7月國務(wù)院頒步實施《關(guān)于投資體制改革的決定》，指明了政府投資體制改革的方向，加快了我國對非經(jīng)營性政府投資項目實施“代建制”的步伐�！稕Q定》明確指出：“對非經(jīng)營性政府投資項目加快實行代建制”。
   　　2005年2月《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》頒布實施，為我省各市、縣人民政府投資項目實行代建制管理提供了參照標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)省政府批準(zhǔn)選擇華強學(xué)校作為第一個試點項目。2005年我市遂昌縣對投資2754萬元的體育中心主體工程試行項目“代建制”。
   各地試點項目的建設(shè)實踐說明“代建制”與過去的“自建式”相比，在項目建設(shè)管理過程中能夠發(fā)揮獨特的作用，效果比較顯著，優(yōu)勢十分明顯。
   　　二、“代建制”的優(yōu)勢
   　�。ㄒ唬�為出資人補位，使投資概（預(yù)）算成為剛性指標(biāo)。從制度設(shè)計的角度來看，“代建制”的基本架構(gòu)大致如下：一是運用市場競爭機制，以招標(biāo)為手段，確定專業(yè)代建單位，并通過高度專業(yè)化的管理體系保證投資效率和項目建設(shè)質(zhì)量；二是在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場合約關(guān)系，以法律為手段使合約主體間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)形成剛性約束，從而使投資概（預(yù)）算等成為剛性指標(biāo)，項目的投資、質(zhì)量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動，從而能有效的遏制“三超”現(xiàn)象。三是賦予代建人項目法人地位，使其為出資人補位，從而化解所有者缺位的矛盾，這是使“代建制”行之有效的根本保證。
   　　（二）提高政府投資項目管理水平和工作效率。 “代建制”下，通過招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項目投資建設(shè)管理的咨詢機構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設(shè)流程。委托這樣的機構(gòu)代行業(yè)主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項目實施計劃，設(shè)計風(fēng)險預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率，從而有效的解決“三低”問題。
   　�。ㄈ�）發(fā)揮市場競爭機制作用，使政府的項目管理向市場化轉(zhuǎn)變。“代建制”的實施，有助于加快實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項目具體執(zhí)行實施依靠市場機制管理。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購，競爭充分，無論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。
   　�。ㄋ模┯欣�于遏制腐敗�！按�建制”的實行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動，代建單位在透明的環(huán)境下進行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項目建設(shè)過程中的腐敗事件發(fā)生。
   　　（五）有利于加強和規(guī)范政府對投資項目的監(jiān)管。“代建制”將增強項目建設(shè)各方的責(zé)任意識。通過職責(zé)分工，項目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為�！按�建制”有利于政府加強對投資項目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據(jù)國家政策審批項目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達項目建設(shè)計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財政、審計、監(jiān)察等部門運用稽查、審計、監(jiān)察等手段，對項目進行強力有效的外部監(jiān)督。
   　　三、“代建制” 各方當(dāng)事人之間的法律關(guān)系
   　　投資方關(guān)注的是項目整體的投融資效率和效益，而代建單位則專注于項目建設(shè)實施工程的效率和效益，使用單位關(guān)注的是項目建成后的質(zhì)量、性能。投資方負(fù)責(zé)投融資，代建單位負(fù)責(zé)建設(shè)管理。為了實現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，從資產(chǎn)所有權(quán)來看，投資方具有資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，實行“代建制”需要將投資方的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到代建人，即將資產(chǎn)的控制權(quán)從所有權(quán)中分離，即代建單位具有與勘察設(shè)計、施工承包商的依法招標(biāo)投標(biāo)、合同談判簽訂權(quán)、付款控制權(quán)、關(guān)鍵(重要)設(shè)備、材料確定權(quán)、合同索賠權(quán)。當(dāng)然為減少投資風(fēng)險，投資部門應(yīng)對上述代建人行為具有否決權(quán)，以維護政府的投資效益�！按�建制”中三方各自的權(quán)利和義務(wù)：
   　�。ㄒ唬┱�府投資部門的權(quán)利義務(wù)
   　　1．審批審核
   　　審批項目可行性研究報告，初步設(shè)計，審核設(shè)計規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算。
   　　2．計劃督促
   　　下達投資計劃、安排建設(shè)資金、按計劃及時撥付資金。
   　　3．稽查工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)及實施過程中的重大變更和資金調(diào)整計劃，協(xié)調(diào)工程建設(shè)中的重大問題。
   　　4．依法監(jiān)督
   　　對建設(shè)過程中項目管理公司依法監(jiān)督、查處違規(guī)現(xiàn)象。
   　　（二）項目管理公司的權(quán)利義務(wù)
   　　1．在政府委托的職責(zé)范圍內(nèi)對項目建設(shè)進行全方位、全權(quán)制、全責(zé)制的管理。
   　　2．在項目策劃、方案設(shè)計、前期準(zhǔn)備、工程預(yù)算、施工單位的招標(biāo)選定及材料設(shè)備的采購等整個建設(shè)過程中，對項目的投資、質(zhì)量和工期進行專業(yè)化控制與管理。
   　　3．負(fù)責(zé)對建設(shè)資金進行管理，保證建設(shè)資金控制專用，并接受政府有關(guān)部門的審查和監(jiān)督。
   　　（三）項目使用單位的權(quán)利義務(wù)
   　　1．提出功能要求
   　　根據(jù)本單位的實際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項目建議書，在項目方案設(shè)計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關(guān)專業(yè)、技術(shù)對建筑物的具體要求和指標(biāo)。
   　　2．協(xié)助配合并參與監(jiān)督
   　　在完成項目立項后，及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續(xù)并協(xié)助做好工程建設(shè)過程中涉及有關(guān)部門和單位的相關(guān)工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設(shè)過程中提出意見和建議，并監(jiān)督代建單位的行為，參與工程驗收，負(fù)責(zé)接收竣工建筑物及其使用和維護。
   　　四、“代建制”的運作模式和組織實施程序
   　�。ㄒ唬┻\作模式
   　　1．政府指定專業(yè)代建公司模式。由政府指定的項目管理公司，對指定項目實行代理建設(shè)，按企業(yè)經(jīng)營管理。如武漢市通過招標(biāo)選定了3家項目管理公司作為代建單位，對于具體項目，由政府投資主管部門從這3家單位中選擇一家作為代建單位。又如上海市實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在市政、水務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了1l家單位為首批承擔(dān)政府投資項目的工程管理公司。上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責(zé)任，確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營進行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進行專業(yè)化管理。工程管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初步設(shè)計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。
   　　這種模式的優(yōu)點是政府意愿可以較好地實現(xiàn)。缺點是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學(xué)，并且由于缺乏競爭，管理力度和水平不能得到提高。這種模式往往在代建制試點階段運用較多。
   　　2．政府常設(shè)代建管理機構(gòu)模式。由政府成立代建管理機構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對所有或部分政府投資實行代理建設(shè)。如“安徽省公益性項目建設(shè)管理中心”、“深圳市建筑工務(wù)局”等都是專門組建的政府機構(gòu)或事業(yè)單位。深圳主要借鑒香港等地的做法設(shè)立工務(wù)局，作為負(fù)責(zé)政府投資工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的專門機構(gòu)，總體思路是按“相對集中，區(qū)別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。工務(wù)局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務(wù)局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和建設(shè)管理任務(wù)，對工程前期工作、設(shè)計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等進行全方位、全過程負(fù)責(zé)，并接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督；使用單位負(fù)責(zé)提出項目功能設(shè)計要求，并派人參與項目的設(shè)計審定和工程竣工驗收。在工程實施階段，通過公開招標(biāo)選擇社會監(jiān)理、咨詢、擔(dān)保等中介組織，加強對政府投資工程建設(shè)的管理，保證建設(shè)工程質(zhì)量，嚴(yán)格控制建設(shè)投資和施工日期。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗優(yōu)勢，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。
   　　這種模式的優(yōu)點是方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題，政府易于管理。缺點在于要新設(shè)機構(gòu)，并且政府管理機構(gòu)無法承擔(dān)超概算責(zé)任。
   　　3．項目管理公司競爭代建模式。由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，符合條件的均可參與項目代建的競爭，通過招標(biāo)擇優(yōu)選擇。如北京市發(fā)改委委托專業(yè)招標(biāo)代理機構(gòu)，通過公開招標(biāo)選定具備資格的代建單位。
   　　這種模式的優(yōu)點是引入競爭，避免指定做法的不科學(xué)及發(fā)生權(quán)力尋租，并可降低投資。缺點是政府主管部門必須具有較強的經(jīng)濟、法律、技術(shù)水平和能力，方可與專業(yè)公司進行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。
   　　實行“代建制”的關(guān)鍵在于選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位，用合同管理代替行政管理。而如果缺乏公開競爭，代建單位具有壟斷性，同樣會存在著激勵和約束問題，并且容易產(chǎn)生腐敗尋租現(xiàn)象。因此，項目管理公司競爭代建模式是較優(yōu)的選擇。這種模式也正是國務(wù)院常務(wù)會議通過的《投資體制改革方案》所明確的代建制方式。根據(jù)《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》的精神，浙江目前著力推行的也是項目管理公司競爭代建模式。
   　　（二）組織實施程序
   　　代建管理因項目特點不同，在組織實施的具體操作中略有差別。
   　　1．全過程代建的操作——適用于投資規(guī)模較小或?qū)�業(yè)性強的項目。由發(fā)改委在使用人提出項目建議書后，確定項目建設(shè)的必要性，并委托招標(biāo)代理機構(gòu)通過公開招標(biāo)選擇代建人，投資人、代建人、使用人三方簽訂合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰(以初步設(shè)計階段的文件為標(biāo)準(zhǔn))。由代建人提出項目可行性報告，發(fā)改委委托咨詢機構(gòu)通過評估、論證，確定建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長遠(yuǎn)的調(diào)整規(guī)劃，授權(quán)代建人辦理項目立項審批等手續(xù)；由代建人(或由發(fā)改委委托招標(biāo)代理機構(gòu))通過招標(biāo)選擇設(shè)計單位開展方案設(shè)計、初步設(shè)計，初步設(shè)計和概算審核后，開展施工圖的設(shè)計，取得項目規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人辦理土地征用、拆遷等手續(xù)；通過招標(biāo)選擇工程監(jiān)理單位，組織管理協(xié)調(diào)施工期工程建設(shè)；通過招標(biāo)選擇施工單位包括工程分包單位，履行工程施工、如期竣工驗收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項目在保修期內(nèi)的正常使用。
   　　該模式的優(yōu)點是突出了代建人的地位和作用，簡化了三方之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，有利于加快建設(shè)進度和提高工程總體質(zhì)量；缺點是建設(shè)的投資規(guī)模和水平在建設(shè)期間有可能發(fā)生較大的變更，建設(shè)投資在項目建設(shè)的階段和具體建設(shè)內(nèi)容的分配上，由代建人負(fù)責(zé)，有可能造成工程質(zhì)量的不平衡和相對缺陷。
   　　2．兩階段代建的操作——適用于投資規(guī)模較大的政府項目。 將代建工作分為兩個階段。第一階段為管理代建(前期代理)，第二階段為工程代建。第一階段由發(fā)改委招標(biāo)選擇管理代建(前期代理)人，在使用人編制完成項目建議書的基礎(chǔ)上，協(xié)助使用人編制項目可行性報告，負(fù)責(zé)組織完成項目可行性報告的評估工作并通過論證，完成立項工作。通過招標(biāo)落實設(shè)計單位，完成項目方案設(shè)計、初步設(shè)計，初步設(shè)計通過內(nèi)容和概算審核，施工圖設(shè)計工作，取得規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人(發(fā)改委)通過招標(biāo)選擇確定監(jiān)理單位。 第二階段，按照初步設(shè)計所確定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、投資概算， 由發(fā)改委招標(biāo)選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰。授權(quán)代建人辦理項目開工申請等手續(xù)，取得施工許可證，由工程代建人通過招標(biāo)選擇施工單位(包括工程分包單位)，組織管理協(xié)調(diào)工程的施工建設(shè)，履行工程如期竣工驗收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項目在保修期內(nèi)的正常使用。
   　　該模式的優(yōu)點在于由于建設(shè)項目第一階段的工作，使代建的內(nèi)容明確，能更好的提高政府投資項目的管理水平和投資效益，強化了投資人的地位和作用，監(jiān)管能力強，如果組織管理有力，有利于加快建設(shè)進度，工程質(zhì)量有保障。從實施代建制度的背景和法律環(huán)境上講，可操作性強，專業(yè)化管理的程度較全過程代建模式相對較高；缺點是投資人需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容較多，相互之間的銜接水平較重要。
   　　3．聯(lián)合代建的操作——適用于有一定收益的以及綜合性較強的政府項目。由發(fā)改委在項目可行性報告通過論證，基本確定了建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長遠(yuǎn)的調(diào)整規(guī)劃后，通過公開招標(biāo)選擇代建人，該代建人的投標(biāo)必須提供和達到初步設(shè)計階段圖紙文件的深度，中標(biāo)的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰。這種模式對代建人招標(biāo)時，擴大招標(biāo)內(nèi)容，即一般要求代建人需要組成聯(lián)合體(如包括投融資、法律、設(shè)計、施工多方參加)投標(biāo)，投標(biāo)文件延伸到初步設(shè)計。
   　　這種模式的優(yōu)點是通過評審初步設(shè)計方案、建設(shè)投資概算、工期等，評標(biāo)效果較好，可以較優(yōu)地選擇代建人(聯(lián)合投標(biāo)體)；缺點是投資人需要組織強大的顧問機構(gòu)進行代建人、代建方案的評審、選擇和認(rèn)定，成本較高，代建前期投入不足將影響投標(biāo)人的積極性和參與感，并直接關(guān)系到項目的成敗。
   五、政府投資項目管理推進“代建制”要著重解決的幾個問題
   推行政府投資項目管理“代建制”，是當(dāng)前我國投資體制改革的大趨勢。麗水市政府投資項目管理代建制已經(jīng)起步，后鋪經(jīng)濟適用房、接官亭農(nóng)民公寓項目、及遂昌體育中心主體工程項目的試點工作，為我市推行“代建制”積累了一些經(jīng)驗。但總體來說，我市此項改革尚處于剛剛起步階段，要全面推行政府投資項目管理的“代建制”，還需要加快構(gòu)建完善的體制和機制，加大政府投資體制改革的步伐。
   　�。ㄒ唬┟鞔_代建制的范圍。要嚴(yán)格區(qū)分政府投資項目和非政府投資項目，進一步區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性政府投資項目，對經(jīng)營性政府投資項目仍然采用項目法人責(zé)任制。對非經(jīng)營性政府投資項目的建設(shè)實施采用代建制，在此基礎(chǔ)上再逐步推廣。這樣界定，符合國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》和《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》的精神。根據(jù)我省的《暫行規(guī)定》，非經(jīng)營性政府投資（公益性）建設(shè)項目，主要包括：1．黨政工團、人大政協(xié)、公檢法、人民團體機關(guān)的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)教育中心等；2．科教文衛(wèi)體、民政及社會福利等社會事業(yè)項目；3．看守所、勞教所、監(jiān)獄、消防設(shè)施、審判用房、技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施；4．環(huán)境保護、市政道路、水利設(shè)施、風(fēng)沙治理等公用事業(yè)項目；5．其他公用事業(yè)項目。并規(guī)定投資規(guī)模在500萬元以上的上述項目實行代建制。
   　�。ǘ�）制定《麗水市政府投資項目實施代建制管理辦法》。實行政府投資項目“代建制”是一項重要的改革，為了確保這項制度的順利實施，我市政府應(yīng)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》、《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》和相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合麗水市的實際情況，按照“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離、互相制約的原則，出臺相應(yīng)的管理辦法，為項目的代建管理提供依據(jù)�！豆芾磙k法》應(yīng)該對“代建制”的內(nèi)涵、實施的范圍和原則、各主體的權(quán)利和義務(wù)、代建程序（包括項目立項、項目建設(shè)、項目年度投資計劃、項目竣工及移交等）、資金管理、監(jiān)督和獎懲等等都要作出明確而具體的規(guī)定。從過程來看，要從項目的決策開始，到項目執(zhí)行組織、項目執(zhí)行中對人、財、物的管理，到項目后評估等，制定出嚴(yán)格管理制度。同時，要完善政府投資工程招標(biāo)投標(biāo)管理制度，政府投資工程投資控制、審計監(jiān)理制度，政府投資工程財務(wù)管理制度等配套制度，讓各方主體，各個環(huán)節(jié)都能有章可循，有法可依。
   　�。ㄈ�）加強對代建合同的管理。合同管理是工程項目全過程管理的核心和提高管理水平、經(jīng)濟效益的關(guān)鍵，貫穿于工程實施的全過程和各個方面。加強對代建合同的管理是政府部門對“代建制”管理最有效和有力的核心手段。在實際操作中，有必要為政府投資項目設(shè)計專門的項目管理標(biāo)準(zhǔn)合同文本，將要實施的工程的各種邊界條件(如各方協(xié)調(diào)機制、范圍管理、費用與采購管理、代建單位報酬、出資方提供的條件、各方權(quán)利和義務(wù)、爭議解決、工程擔(dān)保、違約責(zé)任等等)事先作約定，以加強對政府投資項目的規(guī)范管理。
   政府與代建單位簽定合同不是一般的商業(yè)行為，在遵循合同法一般原則的基礎(chǔ)上，具有較強的行政性，其合同應(yīng)該體現(xiàn)公益性和行政優(yōu)益權(quán)兩方面。公益性體現(xiàn)在，行政合同目的是實施行政管理，維護公共利益。優(yōu)益權(quán)體現(xiàn)在，在行政合同履行過程中，行政主體被賦予特權(quán)，享有合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)、解除權(quán)以及制裁權(quán)。因此，政府在政府投資項目管理中應(yīng)享有一般建設(shè)單位所沒有的特權(quán)，有必要強調(diào)業(yè)主可根據(jù)代建人的表現(xiàn)，為了公共利益而解除合同或中止合同。
   　�。ㄋ模┘訌姶�建單位的培育及管理。代建單位在項目建設(shè)管理中起關(guān)鍵作用，是建設(shè)管理的實施者和政府投資管理部門控制投資意志的貫徹執(zhí)行者。但面對這種新的管理方式，我市目前有能力接受工程項目全過程委托管理的比較獨立、成熟的企業(yè)或企業(yè)集團極為短缺。如果參照《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》的規(guī)定，目前麗水市范圍內(nèi)還沒有符合代建資格的單位。這對我市政府投資項目“代建制”的全面實施和建筑行業(yè)的發(fā)展很不利，培養(yǎng)專業(yè)的管理公司是我市目前的當(dāng)務(wù)之急。同時對該行業(yè)的管理也還是個空白。為改變這一被動局面，在《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》的基礎(chǔ)上，我市應(yīng)該結(jié)合本地的實際制定出臺相關(guān)的資格評審辦法，科學(xué)、合理地設(shè)定麗水市代建單位資格評審條件，對本地的代建單位進行培育，促進我市的建筑行業(yè)的快速發(fā)展。在試行階段我市可以考慮從本地房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和監(jiān)理單位中培養(yǎng)專業(yè)管理機構(gòu)。當(dāng)然應(yīng)該看到，目前這些企業(yè)僅在某一方面具有專業(yè)水平，不一定具有項目全過程管理經(jīng)驗，因此在推行“代建制”過程中，要鼓勵這類企業(yè)接受業(yè)主委托和主動參與市場竟標(biāo)，按照合同約定，對工程項目組織實施全過程的管理和服務(wù)，在實踐中逐漸成熟壯大。但是，最終代建市場還是要打破界限，擴大到全社會范圍，將企業(yè)交給“看不見的手”調(diào)節(jié)，以支持保障市場優(yōu)勝劣汰的良性機制，消除企業(yè)主體不平等待遇。實行項目管理公司競爭代建模式要求適度開放市場，打破行業(yè)之間和專業(yè)之間的壁壘，在代建人的行業(yè)、專業(yè)選擇上，應(yīng)當(dāng)按照能力優(yōu)先的原則，面向能力相當(dāng)?shù)拇笮凸こ坛邪�商、項目投資公司、咨詢顧問機構(gòu)等各類法人實體或其聯(lián)合體，進行公平公開公正的競爭。同時，隨著條件的逐漸成熟，要進一步完善對代建單位的管理。包括代建單位的市場準(zhǔn)入、代建單位資格、代建單位的選擇等都要進行科學(xué)、嚴(yán)格的管理。
   　�。ㄎ澹┩晟普型稑�(biāo)制度，加強對招投標(biāo)全過程監(jiān)督。實行代建制度，原來由政府機關(guān)直接面向市場的許多交易轉(zhuǎn)由招標(biāo)投標(biāo)市場進行，加強招投標(biāo)的管理被提到越來越重要的地位上。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》早已施行，但實施以來，過去存在的針對政府投資工程一些特有的問題尚沒有有效地得到克服，尚有一些立法空白。因此，我市應(yīng)該按照公平、公正、公開的原則，結(jié)合麗水市實際，完善政府投資項目招標(biāo)投標(biāo)的管理制度和辦法。
   　　同時要加大對招投標(biāo)的監(jiān)管力度。政府投資項目依法必須進行招投標(biāo)的，都應(yīng)該進入有形市場進行招投標(biāo)活動，由政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)和有關(guān)制度的規(guī)定，對相應(yīng)的工程招投標(biāo)活動實施監(jiān)督或共同監(jiān)督。除了嚴(yán)格按照招標(biāo)評審工作程序，完善評標(biāo)專家管理制度，加大對有形建筑市場的監(jiān)管力度之外，招投標(biāo)中的幾個重要環(huán)節(jié)必須改進：一是推行合理最低價中標(biāo)，將投標(biāo)人之間競爭的內(nèi)容直接鎖定在價格上；二是實行工程量清單計價模式，提供一個由市場形成工程價格的平臺。要加強對政府投資項目招投標(biāo)活動的全過程監(jiān)管，既要依法對工程招投標(biāo)活動實施監(jiān)督，又要加大對中標(biāo)后工程實施全過程的監(jiān)督檢查，實行事前、事中、事后的全過程監(jiān)督管理，督促建設(shè)項目各方主體嚴(yán)格履行合同。
   　�。�六）要本著“先行試點，逐步推廣”的原則，循序漸進穩(wěn)步推廣“代建制“模式。實施“代建制”的目的在于政府借此實現(xiàn)財政投資績效最大化，實現(xiàn)公共資源通過市場配置效率最大化。制度是合理的，如果盲目激進的推進，恐欲速則不達，會出現(xiàn)副作用，有悖于國家提倡“代建制”的初衷。根據(jù)我市的實際情況，要在原有試點的基礎(chǔ)上擴大非經(jīng)營性政府投資項目“代建制”的試點實踐，積累政府相關(guān)部門對“代建制”項目的管理技術(shù)和經(jīng)驗，提高代建單位進行工程管理的競爭能力，為我市全面推行非經(jīng)營性政府投資項目的“代建制”管理積累經(jīng)驗和夯實條件。在此基礎(chǔ)上，再逐步推廣。
   

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