深化投資體制改革 推行市政府投資項(xiàng)目管理代建制

        我國(guó)政府在實(shí)施新一輪投資體制改革中，提出對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目推行“代建制”。改革的目標(biāo)是建立“決策科學(xué)化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運(yùn)行機(jī)制。核心是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，確立投資主體地位，形成工程管理市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)有效提高政府公共資源的配置效率, 防范投資風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)約投資成本，提高投資效益，提升建設(shè)管理水平。目前，“代建制”作為一種新型的政府投資項(xiàng)目管理制度已在全國(guó)各地興起并成全面推廣之勢(shì)。我市政府投資項(xiàng)目全面推行“代建制”已勢(shì)在必行。
   　　一、傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目管理模式的弊端
   　　長(zhǎng)期以來(lái)，我市政府財(cái)政性資金投資項(xiàng)目管理，基本上沿襲傳統(tǒng)管理模式，即:
   　　首先，由建設(shè)單位提出項(xiàng)目建議方案，報(bào)政府研究決策，政府決定同意建設(shè)項(xiàng)目;
   　　第二,組織基建班子。其模式可歸納為幾種：一是政府各部門單位自行組織建設(shè)；二是成立臨時(shí)機(jī)構(gòu)、專門負(fù)責(zé)某項(xiàng)工程建設(shè)，如**大橋、**工程指揮部等；三是由建設(shè)主管部門委托某些國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位代表政府行使某些市政公用基礎(chǔ)設(shè)施工程的業(yè)主職能，如路橋建設(shè)管理處，市政設(shè)施維護(hù)處，學(xué)校、醫(yī)院的基建科（處）等；四是由建設(shè)行政主管部門行使監(jiān)督職能和具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理職能;
   　　第三,項(xiàng)目前期程序。由發(fā)改、建設(shè)、國(guó)土等部門對(duì)相關(guān)手續(xù)進(jìn)行審批，并由發(fā)改委與財(cái)政局進(jìn)行資金對(duì)接后，提出年度政府投資計(jì)劃報(bào)政府審定，項(xiàng)目年度投資計(jì)劃下達(dá)后，工程正式動(dòng)工建設(shè)。
   這種財(cái)政出資、部門管理的“自建式”投資運(yùn)作模式，對(duì)于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，保證基建任務(wù)的完成，曾發(fā)揮重要作用，但其弊端也是顯而易見的，　　　　主要表現(xiàn)在：
   　�。ㄒ唬┧�有者缺位。政府投資項(xiàng)目主要是政府運(yùn)用財(cái)政資金以拔款方式建設(shè)，投資主體是政府。在傳統(tǒng)投資體制下，出資人即政府的工作重心主要放在項(xiàng)目立項(xiàng)、資金審批等前期環(huán)節(jié)上。而在整個(gè)建設(shè)實(shí)施過(guò)程中，沒(méi)有一個(gè)相應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)真正代表政府來(lái)履行管理和監(jiān)督責(zé)任，“各自為政，多頭管理”，“各負(fù)其責(zé)”又“不知誰(shuí)最后負(fù)責(zé)”，存在著較嚴(yán)重的所有者缺位。
   　�。ǘ�）概（預(yù)）算軟約束，“三超”現(xiàn)象普遍存在。政府投資項(xiàng)目資金主要由政府撥付，建設(shè)單位基本上是無(wú)償使用資金而享有(或使用)投資成果。概（預(yù)）算越大，項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)就越高，這無(wú)疑促成了使用單位盡可能爭(zhēng)取追加概（預(yù)）算的主觀動(dòng)機(jī)，許多部門從自身小團(tuán)體利益出發(fā)，想方設(shè)法擴(kuò)大建設(shè)規(guī)�；蛱岣哐b修標(biāo)準(zhǔn)，增加政府投資，導(dǎo)致“超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超摡算”三超現(xiàn)象普遍存在，使工程造價(jià)得不到有效控制。對(duì)于建設(shè)施工及監(jiān)理單位而言，由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本上依項(xiàng)目投資規(guī)模而定，因而投資規(guī)模越大，對(duì)建設(shè)施工及監(jiān)理單位就越有利，于是在追加概（預(yù)）算的問(wèn)題上，建設(shè)施工甚至監(jiān)理單位具有推波助瀾的動(dòng)因。總之，由于在傳統(tǒng)投資體制下，概（預(yù)）算是軟性的，于是，政府投資項(xiàng)目經(jīng)�！叭�超”便成為現(xiàn)實(shí)。
   　　（三）缺乏專業(yè)化管理，“三低”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于臨時(shí)組建管理機(jī)構(gòu)（一次性業(yè)主），管理人員往往缺乏全面、專業(yè)化的基建工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技術(shù)知識(shí)。在規(guī)劃設(shè)計(jì)審查，工程質(zhì)量控制，工期控制以及成本控制等方面難以全面達(dá)到專業(yè)化高標(biāo)準(zhǔn)。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，如決策不夠成熟，隨意調(diào)整方案，前期及實(shí)施階段各環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)，工程建設(shè)周期長(zhǎng)，工作效率不高，投資效益低下等。“低水平、低質(zhì)量、低效益”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，基建班子一般在項(xiàng)目建成后隨即撤銷，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供其他單位或后續(xù)項(xiàng)目借鑒。
   　　（四）容易滋生腐敗。傳統(tǒng)模式“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體，某些項(xiàng)目政府部門既做運(yùn)動(dòng)員，又做裁判員，無(wú)法構(gòu)建有效的制約，缺乏有效的運(yùn)作及監(jiān)管機(jī)制，容易引發(fā)“暗箱操作”，在建設(shè)施工、材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)上容易出現(xiàn)腐敗。
   　　由于上述種種弊端，嚴(yán)重影響了政府投資的總盤子安排以及資金的使用效率和投資效益。加快推進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理的制度創(chuàng)新，盡快建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際規(guī)范的新型管理模式勢(shì)在必行。在這種需求背景下，作為國(guó)際上比較成熟的一種項(xiàng)目法人運(yùn)作方式“代建制”應(yīng)運(yùn)而生。
   　　所謂“代建制”，是指政府投資項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（簡(jiǎn)稱代建單位）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付給使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)，“代建制”的核心也正是代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的法人職責(zé)。代建單位工作性質(zhì)為建設(shè)管理和咨詢，其單位性質(zhì)是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費(fèi)、咨詢費(fèi)、從節(jié)約的投資中提成，其風(fēng)險(xiǎn)是相應(yīng)的管理、咨詢風(fēng)險(xiǎn)。“代建制” 管理模式將真正形成依靠市場(chǎng)配置公共資源，遵循市場(chǎng)規(guī)則，輔之于行政手段的市場(chǎng)化政府建設(shè)項(xiàng)目的管理體系。是對(duì)政府投資項(xiàng)目管理模式進(jìn)行市場(chǎng)化改革的重要舉措，是克服傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式弊端的制度創(chuàng)新。
   　　近年來(lái)，全國(guó)各地均已開始“代建制”模式的試點(diǎn)工作，并取得顯著成效，目前已漸成全面推廣之勢(shì)。1993年開始，廈門市就通過(guò)采用招標(biāo)或直接委托等方式，開始“代建制”的試點(diǎn)。2002年3月開始在土建投資總額1500萬(wàn)元以上的市級(jí)財(cái)政性投融資建設(shè)的社會(huì)公益性工程項(xiàng)目中實(shí)施項(xiàng)目代建制度。1999年初，上海浦東咨詢公司受原上海市計(jì)委委托，全過(guò)程代理建設(shè)上海市收教收治綜合基地項(xiàng)目，開始了上海市財(cái)政投資項(xiàng)目以“代建制”形式委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)的試點(diǎn)。在2001年就先后出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》。 北京市從2002年10月開始，對(duì)全額使用政府投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行“代建制”試點(diǎn)。目前，北京市提出包括奧運(yùn)項(xiàng)目在內(nèi)，凡是北京市新批的公益性政府投資建設(shè)項(xiàng)目，將百分之百的實(shí)行“代建制”管理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，重慶、黑龍江、山東、江蘇、四川、湖南、安徽、貴州、福建、云南、深圳以及浙江等都相繼進(jìn)行了多形式的“代建制”試點(diǎn)，并出臺(tái)了一些關(guān)于“代建制”的管理規(guī)定。
   　　國(guó)家對(duì)實(shí)行政府投資項(xiàng)目管理“代建制”非常重視。2004年9月財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見》。2004年7月國(guó)務(wù)院頒步實(shí)施《關(guān)于投資體制改革的決定》，指明了政府投資體制改革的方向，加快了我國(guó)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)施“代建制”的步伐�！稕Q定》明確指出：“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快實(shí)行代建制”。
   　　2005年2月《浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定》頒布實(shí)施，為我省各市、縣人民政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制管理提供了參照標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)省政府批準(zhǔn)選擇華強(qiáng)學(xué)校作為第一個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。2005年我市遂昌縣對(duì)投資2754萬(wàn)元的體育中心主體工程試行項(xiàng)目“代建制”。
   各地試點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)踐說(shuō)明“代建制”與過(guò)去的“自建式”相比，在項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程中能夠發(fā)揮獨(dú)特的作用，效果比較顯著，優(yōu)勢(shì)十分明顯。
   　　二、“代建制”的優(yōu)勢(shì)
   　�。ㄒ唬�為出資人補(bǔ)位，使投資概（預(yù)）算成為剛性指標(biāo)。從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，“代建制”的基本架構(gòu)大致如下：一是運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以招標(biāo)為手段，確定專業(yè)代建單位，并通過(guò)高度專業(yè)化的管理體系保證投資效率和項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量；二是在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場(chǎng)合約關(guān)系，以法律為手段使合約主體間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)形成剛性約束，從而使投資概（預(yù)）算等成為剛性指標(biāo)，項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)，從而能有效的遏制“三超”現(xiàn)象。三是賦予代建人項(xiàng)目法人地位，使其為出資人補(bǔ)位，從而化解所有者缺位的矛盾，這是使“代建制”行之有效的根本保證。
   　�。ǘ�）提高政府投資項(xiàng)目管理水平和工作效率。 “代建制”下，通過(guò)招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項(xiàng)目投資建設(shè)管理的咨詢機(jī)構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個(gè)建設(shè)流程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過(guò)制訂全程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率，從而有效的解決“三低”問(wèn)題。
   　�。ㄈ�）發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，使政府的項(xiàng)目管理向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變。“代建制”的實(shí)施，有助于加快實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目具體執(zhí)行實(shí)施依靠市場(chǎng)機(jī)制管理。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)充分，無(wú)論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會(huì)盡其所能，以合理的報(bào)價(jià)提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項(xiàng)目總成本，還能起到優(yōu)化項(xiàng)目的作用。
   　　（四）有利于遏制腐敗�！按�建制”的實(shí)行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的腐敗事件發(fā)生。
   　　（五）有利于加強(qiáng)和規(guī)范政府對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管�！按�建制”將增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)各方的責(zé)任意識(shí)。通過(guò)職責(zé)分工，項(xiàng)目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項(xiàng)目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對(duì)代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為�！按�建制”有利于政府加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。同時(shí)，項(xiàng)目審批部門根據(jù)國(guó)家政策審批項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃；財(cái)政部門將政府資金集中起來(lái)，根據(jù)發(fā)展改革部門下達(dá)的資金使用計(jì)劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門運(yùn)用稽查、審計(jì)、監(jiān)察等手段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)力有效的外部監(jiān)督。
   　　三、“代建制” 各方當(dāng)事人之間的法律關(guān)系
   　　投資方關(guān)注的是項(xiàng)目整體的投融資效率和效益，而代建單位則專注于項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施工程的效率和效益，使用單位關(guān)注的是項(xiàng)目建成后的質(zhì)量、性能。投資方負(fù)責(zé)投融資，代建單位負(fù)責(zé)建設(shè)管理。為了實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，從資產(chǎn)所有權(quán)來(lái)看，投資方具有資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，實(shí)行“代建制”需要將投資方的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到代建人，即將資產(chǎn)的控制權(quán)從所有權(quán)中分離，即代建單位具有與勘察設(shè)計(jì)、施工承包商的依法招標(biāo)投標(biāo)、合同談判簽訂權(quán)、付款控制權(quán)、關(guān)鍵(重要)設(shè)備、材料確定權(quán)、合同索賠權(quán)。當(dāng)然為減少投資風(fēng)險(xiǎn)，投資部門應(yīng)對(duì)上述代建人行為具有否決權(quán)，以維護(hù)政府的投資效益。“代建制”中三方各自的權(quán)利和義務(wù)：
   　�。ㄒ唬┱�府投資部門的權(quán)利義務(wù)
   　　1．審批審核
   　　審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，初步設(shè)計(jì)，審核設(shè)計(jì)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算。
   　　2．計(jì)劃督促
   　　下達(dá)投資計(jì)劃、安排建設(shè)資金、按計(jì)劃及時(shí)撥付資金。
   　　3．稽查工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施過(guò)程中的重大變更和資金調(diào)整計(jì)劃，協(xié)調(diào)工程建設(shè)中的重大問(wèn)題。
   　　4．依法監(jiān)督
   　　對(duì)建設(shè)過(guò)程中項(xiàng)目管理公司依法監(jiān)督、查處違規(guī)現(xiàn)象。
   　�。ǘ�）項(xiàng)目管理公司的權(quán)利義務(wù)
   　　1．在政府委托的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全方位、全權(quán)制、全責(zé)制的管理。
   　　2．在項(xiàng)目策劃、方案設(shè)計(jì)、前期準(zhǔn)備、工程預(yù)算、施工單位的招標(biāo)選定及材料設(shè)備的采購(gòu)等整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和工期進(jìn)行專業(yè)化控制與管理。
   　　3．負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)資金進(jìn)行管理，保證建設(shè)資金控制專用，并接受政府有關(guān)部門的審查和監(jiān)督。
   　　（三）項(xiàng)目使用單位的權(quán)利義務(wù)
   　　1．提出功能要求
   　　根據(jù)本單位的實(shí)際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項(xiàng)目建議書，在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)階段提出項(xiàng)目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關(guān)專業(yè)、技術(shù)對(duì)建筑物的具體要求和指標(biāo)。
   　　2．協(xié)助配合并參與監(jiān)督
   　　在完成項(xiàng)目立項(xiàng)后，及時(shí)向項(xiàng)目管理公司辦理前期工作移交手續(xù)并協(xié)助做好工程建設(shè)過(guò)程中涉及有關(guān)部門和單位的相關(guān)工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設(shè)過(guò)程中提出意見和建議，并監(jiān)督代建單位的行為，參與工程驗(yàn)收，負(fù)責(zé)接收竣工建筑物及其使用和維護(hù)。
   　　四、“代建制”的運(yùn)作模式和組織實(shí)施程序
   　�。ㄒ唬┻\(yùn)作模式
   　　1．政府指定專業(yè)代建公司模式。由政府指定的項(xiàng)目管理公司，對(duì)指定項(xiàng)目實(shí)行代理建設(shè)，按企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。如武漢市通過(guò)招標(biāo)選定了3家項(xiàng)目管理公司作為代建單位，對(duì)于具體項(xiàng)目，由政府投資主管部門從這3家單位中選擇一家作為代建單位。又如上海市實(shí)行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級(jí)管理模式，已在市政、水務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了1l家單位為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的工程管理公司。上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責(zé)任，確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位，主要對(duì)項(xiàng)目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營(yíng)進(jìn)行全過(guò)程管理。投資公司直接委托工程管理公司對(duì)政府投資工程進(jìn)行專業(yè)化管理。工程管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目管理、工程監(jiān)理等工作。
   　　這種模式的優(yōu)點(diǎn)是政府意愿可以較好地實(shí)現(xiàn)。缺點(diǎn)是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學(xué)，并且由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，管理力度和水平不能得到提高。這種模式往往在代建制試點(diǎn)階段運(yùn)用較多。
   　　2．政府常設(shè)代建管理機(jī)構(gòu)模式。由政府成立代建管理機(jī)構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對(duì)所有或部分政府投資實(shí)行代理建設(shè)。如“安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心”、“深圳市建筑工務(wù)局”等都是專門組建的政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位。深圳主要借鑒香港等地的做法設(shè)立工務(wù)局，作為負(fù)責(zé)政府投資工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu)，總體思路是按“相對(duì)集中，區(qū)別對(duì)待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。工務(wù)局承建的政府投資工程一律實(shí)行“交鑰匙工程”，由政府財(cái)政撥款；工務(wù)局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和建設(shè)管理任務(wù)，對(duì)工程前期工作、設(shè)計(jì)委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗(yàn)收等進(jìn)行全方位、全過(guò)程負(fù)責(zé)，并接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督；使用單位負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)要求，并派人參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審定和工程竣工驗(yàn)收。在工程實(shí)施階段，通過(guò)公開招標(biāo)選擇社會(huì)監(jiān)理、咨詢、擔(dān)保等中介組織，加強(qiáng)對(duì)政府投資工程建設(shè)的管理，保證建設(shè)工程質(zhì)量，嚴(yán)格控制建設(shè)投資和施工日期。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項(xiàng)目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。
   　　這種模式的優(yōu)點(diǎn)是方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問(wèn)題，政府易于管理。缺點(diǎn)在于要新設(shè)機(jī)構(gòu)，并且政府管理機(jī)構(gòu)無(wú)法承擔(dān)超概算責(zé)任。
   　　3．項(xiàng)目管理公司競(jìng)爭(zhēng)代建模式。由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，符合條件的均可參與項(xiàng)目代建的競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)招標(biāo)擇優(yōu)選擇。如北京市發(fā)改委委托專業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開招標(biāo)選定具備資格的代建單位。
   　　這種模式的優(yōu)點(diǎn)是引入競(jìng)爭(zhēng)，避免指定做法的不科學(xué)及發(fā)生權(quán)力尋租，并可降低投資。缺點(diǎn)是政府主管部門必須具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)水平和能力，方可與專業(yè)公司進(jìn)行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。
   　　實(shí)行“代建制”的關(guān)鍵在于選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位，用合同管理代替行政管理。而如果缺乏公開競(jìng)爭(zhēng)，代建單位具有壟斷性，同樣會(huì)存在著激勵(lì)和約束問(wèn)題，并且容易產(chǎn)生腐敗尋租現(xiàn)象。因此，項(xiàng)目管理公司競(jìng)爭(zhēng)代建模式是較優(yōu)的選擇。這種模式也正是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《投資體制改革方案》所明確的代建制方式。根據(jù)《浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定》的精神，浙江目前著力推行的也是項(xiàng)目管理公司競(jìng)爭(zhēng)代建模式。
   　�。ǘ�）組織實(shí)施程序
   　　代建管理因項(xiàng)目特點(diǎn)不同，在組織實(shí)施的具體操作中略有差別。
   　　1．全過(guò)程代建的操作——適用于投資規(guī)模較小或?qū)�業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目。由發(fā)改委在使用人提出項(xiàng)目建議書后，確定項(xiàng)目建設(shè)的必要性，并委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通過(guò)公開招標(biāo)選擇代建人，投資人、代建人、使用人三方簽訂合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)獎(jiǎng)超罰(以初步設(shè)計(jì)階段的文件為標(biāo)準(zhǔn))。由代建人提出項(xiàng)目可行性報(bào)告，發(fā)改委委托咨詢機(jī)構(gòu)通過(guò)評(píng)估、論證，確定建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長(zhǎng)遠(yuǎn)的調(diào)整規(guī)劃，授權(quán)代建人辦理項(xiàng)目立項(xiàng)審批等手續(xù)；由代建人(或由發(fā)改委委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu))通過(guò)招標(biāo)選擇設(shè)計(jì)單位開展方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)，初步設(shè)計(jì)和概算審核后，開展施工圖的設(shè)計(jì)，取得項(xiàng)目規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人辦理土地征用、拆遷等手續(xù)；通過(guò)招標(biāo)選擇工程監(jiān)理單位，組織管理協(xié)調(diào)施工期工程建設(shè)；通過(guò)招標(biāo)選擇施工單位包括工程分包單位，履行工程施工、如期竣工驗(yàn)收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項(xiàng)目在保修期內(nèi)的正常使用。
   　　該模式的優(yōu)點(diǎn)是突出了代建人的地位和作用，簡(jiǎn)化了三方之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，有利于加快建設(shè)進(jìn)度和提高工程總體質(zhì)量；缺點(diǎn)是建設(shè)的投資規(guī)模和水平在建設(shè)期間有可能發(fā)生較大的變更，建設(shè)投資在項(xiàng)目建設(shè)的階段和具體建設(shè)內(nèi)容的分配上，由代建人負(fù)責(zé)，有可能造成工程質(zhì)量的不平衡和相對(duì)缺陷。
   　　2．兩階段代建的操作——適用于投資規(guī)模較大的政府項(xiàng)目。 將代建工作分為兩個(gè)階段。第一階段為管理代建(前期代理)，第二階段為工程代建。第一階段由發(fā)改委招標(biāo)選擇管理代建(前期代理)人，在使用人編制完成項(xiàng)目建議書的基礎(chǔ)上，協(xié)助使用人編制項(xiàng)目可行性報(bào)告，負(fù)責(zé)組織完成項(xiàng)目可行性報(bào)告的評(píng)估工作并通過(guò)論證，完成立項(xiàng)工作。通過(guò)招標(biāo)落實(shí)設(shè)計(jì)單位，完成項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)，初步設(shè)計(jì)通過(guò)內(nèi)容和概算審核，施工圖設(shè)計(jì)工作，取得規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人(發(fā)改委)通過(guò)招標(biāo)選擇確定監(jiān)理單位。 第二階段，按照初步設(shè)計(jì)所確定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、投資概算， 由發(fā)改委招標(biāo)選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)獎(jiǎng)超罰。授權(quán)代建人辦理項(xiàng)目開工申請(qǐng)等手續(xù)，取得施工許可證，由工程代建人通過(guò)招標(biāo)選擇施工單位(包括工程分包單位)，組織管理協(xié)調(diào)工程的施工建設(shè)，履行工程如期竣工驗(yàn)收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項(xiàng)目在保修期內(nèi)的正常使用。
   　　該模式的優(yōu)點(diǎn)在于由于建設(shè)項(xiàng)目第一階段的工作，使代建的內(nèi)容明確，能更好的提高政府投資項(xiàng)目的管理水平和投資效益，強(qiáng)化了投資人的地位和作用，監(jiān)管能力強(qiáng)，如果組織管理有力，有利于加快建設(shè)進(jìn)度，工程質(zhì)量有保障。從實(shí)施代建制度的背景和法律環(huán)境上講，可操作性強(qiáng)，專業(yè)化管理的程度較全過(guò)程代建模式相對(duì)較高；缺點(diǎn)是投資人需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容較多，相互之間的銜接水平較重要。
   　　3．聯(lián)合代建的操作——適用于有一定收益的以及綜合性較強(qiáng)的政府項(xiàng)目。由發(fā)改委在項(xiàng)目可行性報(bào)告通過(guò)論證，基本確定了建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長(zhǎng)遠(yuǎn)的調(diào)整規(guī)劃后，通過(guò)公開招標(biāo)選擇代建人，該代建人的投標(biāo)必須提供和達(dá)到初步設(shè)計(jì)階段圖紙文件的深度，中標(biāo)的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)獎(jiǎng)超罰。這種模式對(duì)代建人招標(biāo)時(shí)，擴(kuò)大招標(biāo)內(nèi)容，即一般要求代建人需要組成聯(lián)合體(如包括投融資、法律、設(shè)計(jì)、施工多方參加)投標(biāo)，投標(biāo)文件延伸到初步設(shè)計(jì)。
   　　這種模式的優(yōu)點(diǎn)是通過(guò)評(píng)審初步設(shè)計(jì)方案、建設(shè)投資概算、工期等，評(píng)標(biāo)效果較好，可以較優(yōu)地選擇代建人(聯(lián)合投標(biāo)體)；缺點(diǎn)是投資人需要組織強(qiáng)大的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行代建人、代建方案的評(píng)審、選擇和認(rèn)定，成本較高，代建前期投入不足將影響投標(biāo)人的積極性和參與感，并直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗。
   五、政府投資項(xiàng)目管理推進(jìn)“代建制”要著重解決的幾個(gè)問(wèn)題
   推行政府投資項(xiàng)目管理“代建制”，是當(dāng)前我國(guó)投資體制改革的大趨勢(shì)。麗水市政府投資項(xiàng)目管理代建制已經(jīng)起步，后鋪經(jīng)濟(jì)適用房、接官亭農(nóng)民公寓項(xiàng)目、及遂昌體育中心主體工程項(xiàng)目的試點(diǎn)工作，為我市推行“代建制”積累了一些經(jīng)驗(yàn)。但總體來(lái)說(shuō)，我市此項(xiàng)改革尚處于剛剛起步階段，要全面推行政府投資項(xiàng)目管理的“代建制”，還需要加快構(gòu)建完善的體制和機(jī)制，加大政府投資體制改革的步伐。
   　�。ㄒ唬┟鞔_代建制的范圍。要嚴(yán)格區(qū)分政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng)目，進(jìn)一步區(qū)分經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目仍然采用項(xiàng)目法人責(zé)任制。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施采用代建制，在此基礎(chǔ)上再逐步推廣。這樣界定，符合國(guó)務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》和《浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定》的精神。根據(jù)我省的《暫行規(guī)定》，非經(jīng)營(yíng)性政府投資（公益性）建設(shè)項(xiàng)目，主要包括：1．黨政工團(tuán)、人大政協(xié)、公檢法、人民團(tuán)體機(jī)關(guān)的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)教育中心等；2．科教文衛(wèi)體、民政及社會(huì)福利等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目；3．看守所、勞教所、監(jiān)獄、消防設(shè)施、審判用房、技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施；4．環(huán)境保護(hù)、市政道路、水利設(shè)施、風(fēng)沙治理等公用事業(yè)項(xiàng)目；5．其他公用事業(yè)項(xiàng)目。并規(guī)定投資規(guī)模在500萬(wàn)元以上的上述項(xiàng)目實(shí)行代建制。
   　�。ǘ�）制定《麗水市政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制管理辦法》。實(shí)行政府投資項(xiàng)目“代建制”是一項(xiàng)重要的改革，為了確保這項(xiàng)制度的順利實(shí)施，我市政府應(yīng)根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》、《浙江省政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制暫行規(guī)定》和相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合麗水市的實(shí)際情況，按照“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離、互相制約的原則，出臺(tái)相應(yīng)的管理辦法，為項(xiàng)目的代建管理提供依據(jù)。《管理辦法》應(yīng)該對(duì)“代建制”的內(nèi)涵、實(shí)施的范圍和原則、各主體的權(quán)利和義務(wù)、代建程序（包括項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目年度投資計(jì)劃、項(xiàng)目竣工及移交等）、資金管理、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲等等都要作出明確而具體的規(guī)定。從過(guò)程來(lái)看，要從項(xiàng)目的決策開始，到項(xiàng)目執(zhí)行組織、項(xiàng)目執(zhí)行中對(duì)人、財(cái)、物的管理，到項(xiàng)目后評(píng)估等，制定出嚴(yán)格管理制度。同時(shí)，要完善政府投資工程招標(biāo)投標(biāo)管理制度，政府投資工程投資控制、審計(jì)監(jiān)理制度，政府投資工程財(cái)務(wù)管理制度等配套制度，讓各方主體，各個(gè)環(huán)節(jié)都能有章可循，有法可依。
   　�。ㄈ�）加強(qiáng)對(duì)代建合同的管理。合同管理是工程項(xiàng)目全過(guò)程管理的核心和提高管理水平、經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵，貫穿于工程實(shí)施的全過(guò)程和各個(gè)方面。加強(qiáng)對(duì)代建合同的管理是政府部門對(duì)“代建制”管理最有效和有力的核心手段。在實(shí)際操作中，有必要為政府投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)專門的項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)合同文本，將要實(shí)施的工程的各種邊界條件(如各方協(xié)調(diào)機(jī)制、范圍管理、費(fèi)用與采購(gòu)管理、代建單位報(bào)酬、出資方提供的條件、各方權(quán)利和義務(wù)、爭(zhēng)議解決、工程擔(dān)保、違約責(zé)任等等)事先作約定，以加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的規(guī)范管理。
   政府與代建單位簽定合同不是一般的商業(yè)行為，在遵循合同法一般原則的基礎(chǔ)上，具有較強(qiáng)的行政性，其合同應(yīng)該體現(xiàn)公益性和行政優(yōu)益權(quán)兩方面。公益性體現(xiàn)在，行政合同目的是實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益。優(yōu)益權(quán)體現(xiàn)在，在行政合同履行過(guò)程中，行政主體被賦予特權(quán)，享有合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)、解除權(quán)以及制裁權(quán)。因此，政府在政府投資項(xiàng)目管理中應(yīng)享有一般建設(shè)單位所沒(méi)有的特權(quán)，有必要強(qiáng)調(diào)業(yè)主可根據(jù)代建人的表現(xiàn)，為了公共利益而解除合同或中止合同。
   　�。ㄋ模┘訌�(qiáng)代建單位的培育及管理。代建單位在項(xiàng)目建設(shè)管理中起關(guān)鍵作用，是建設(shè)管理的實(shí)施者和政府投資管理部門控制投資意志的貫徹執(zhí)行者。但面對(duì)這種新的管理方式，我市目前有能力接受工程項(xiàng)目全過(guò)程委托管理的比較獨(dú)立、成熟的企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)極為短缺。如果參照《浙江省代建單位資格評(píng)審暫行辦法》的規(guī)定，目前麗水市范圍內(nèi)還沒(méi)有符合代建資格的單位。這對(duì)我市政府投資項(xiàng)目“代建制”的全面實(shí)施和建筑行業(yè)的發(fā)展很不利，培養(yǎng)專業(yè)的管理公司是我市目前的當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)對(duì)該行業(yè)的管理也還是個(gè)空白。為改變這一被動(dòng)局面，在《浙江省代建單位資格評(píng)審暫行辦法》的基礎(chǔ)上，我市應(yīng)該結(jié)合本地的實(shí)際制定出臺(tái)相關(guān)的資格評(píng)審辦法，科學(xué)、合理地設(shè)定麗水市代建單位資格評(píng)審條件，對(duì)本地的代建單位進(jìn)行培育，促進(jìn)我市的建筑行業(yè)的快速發(fā)展。在試行階段我市可以考慮從本地房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和監(jiān)理單位中培養(yǎng)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)然應(yīng)該看到，目前這些企業(yè)僅在某一方面具有專業(yè)水平，不一定具有項(xiàng)目全過(guò)程管理經(jīng)驗(yàn)，因此在推行“代建制”過(guò)程中，要鼓勵(lì)這類企業(yè)接受業(yè)主委托和主動(dòng)參與市場(chǎng)竟標(biāo)，按照合同約定，對(duì)工程項(xiàng)目組織實(shí)施全過(guò)程的管理和服務(wù)，在實(shí)踐中逐漸成熟壯大。但是，最終代建市場(chǎng)還是要打破界限，擴(kuò)大到全社會(huì)范圍，將企業(yè)交給“看不見的手”調(diào)節(jié)，以支持保障市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的良性機(jī)制，消除企業(yè)主體不平等待遇。實(shí)行項(xiàng)目管理公司競(jìng)爭(zhēng)代建模式要求適度開放市場(chǎng)，打破行業(yè)之間和專業(yè)之間的壁壘，在代建人的行業(yè)、專業(yè)選擇上，應(yīng)當(dāng)按照能力優(yōu)先的原則，面向能力相當(dāng)?shù)拇笮凸こ坛邪�商、�?xiàng)目投資公司、咨詢顧問(wèn)機(jī)構(gòu)等各類法人實(shí)體或其聯(lián)合體，進(jìn)行公平公開公正的競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，隨著條件的逐漸成熟，要進(jìn)一步完善對(duì)代建單位的管理。包括代建單位的市場(chǎng)準(zhǔn)入、代建單位資格、代建單位的選擇等都要進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)格的管理。
   　�。ㄎ澹┩晟普型稑�(biāo)制度，加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)全過(guò)程監(jiān)督。實(shí)行代建制度，原來(lái)由政府機(jī)關(guān)直接面向市場(chǎng)的許多交易轉(zhuǎn)由招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)進(jìn)行，加強(qiáng)招投標(biāo)的管理被提到越來(lái)越重要的地位上。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》早已施行，但實(shí)施以來(lái)，過(guò)去存在的針對(duì)政府投資工程一些特有的問(wèn)題尚沒(méi)有有效地得到克服，尚有一些立法空白。因此，我市應(yīng)該按照公平、公正、公開的原則，結(jié)合麗水市實(shí)際，完善政府投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)的管理制度和辦法。
   　　同時(shí)要加大對(duì)招投標(biāo)的監(jiān)管力度。政府投資項(xiàng)目依法必須進(jìn)行招投標(biāo)的，都應(yīng)該進(jìn)入有形市場(chǎng)進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)，由政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)和有關(guān)制度的規(guī)定，對(duì)相應(yīng)的工程招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督或共同監(jiān)督。除了嚴(yán)格按照招標(biāo)評(píng)審工作程序，完善評(píng)標(biāo)專家管理制度，加大對(duì)有形建筑市場(chǎng)的監(jiān)管力度之外，招投標(biāo)中的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)必須改進(jìn)：一是推行合理最低價(jià)中標(biāo)，將投標(biāo)人之間競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容直接鎖定在價(jià)格上；二是實(shí)行工程量清單計(jì)價(jià)模式，提供一個(gè)由市場(chǎng)形成工程價(jià)格的平臺(tái)。要加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)的全過(guò)程監(jiān)管，既要依法對(duì)工程招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，又要加大對(duì)中標(biāo)后工程實(shí)施全過(guò)程的監(jiān)督檢查，實(shí)行事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督管理，督促建設(shè)項(xiàng)目各方主體嚴(yán)格履行合同。
   　�。�六）要本著“先行試點(diǎn)，逐步推廣”的原則，循序漸進(jìn)穩(wěn)步推廣“代建制“模式。實(shí)施“代建制”的目的在于政府借此實(shí)現(xiàn)財(cái)政投資績(jī)效最大化，實(shí)現(xiàn)公共資源通過(guò)市場(chǎng)配置效率最大化。制度是合理的，如果盲目激進(jìn)的推進(jìn)，恐欲速則不達(dá)，會(huì)出現(xiàn)副作用，有悖于國(guó)家提倡“代建制”的初衷。根據(jù)我市的實(shí)際情況，要在原有試點(diǎn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目“代建制”的試點(diǎn)實(shí)踐，積累政府相關(guān)部門對(duì)“代建制”項(xiàng)目的管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，提高代建單位進(jìn)行工程管理的競(jìng)爭(zhēng)能力，為我市全面推行非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目的“代建制”管理積累經(jīng)驗(yàn)和夯實(shí)條件。在此基礎(chǔ)上，再逐步推廣。
   

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