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從我省農(nóng)村稅費改革看農(nóng)村公共財政建設(shè)
一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的初步界定公共產(chǎn)品相對私人產(chǎn)品而言，主要是滿足社會公共需要，同時具有非競爭性和非排他性的特點，無法完全或不能完全由市場調(diào)節(jié)，無法由私人提供。就農(nóng)村居民的國民性質(zhì)而言，應(yīng)該享受同城市居民均等的公共產(chǎn)品服務(wù)，從這個意義上說，農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定同城市一樣。然而在我國，由于農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加之農(nóng)民是低收入、低積累的弱勢群體，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍界定相對城市來講要寬一些。從農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實情況看，由公共財政提供的公共產(chǎn)品主要包括兩類。一類是純公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村基層政府行政管理、社會治安、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護、農(nóng)村公共衛(wèi)生等；另一類是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村科技文化等。
長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給基本上沿用的是人民公社時期的供給體制，主要表現(xiàn)為以制度外財政為主的公共資源籌集制度和“自上而下”的制度外公共產(chǎn)品供給決策機制。在這種供給模式下，由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政權(quán)被賦予過多的經(jīng)濟、社會職能，通過制度內(nèi)籌集的公共資源除了維持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政權(quán)的基本運轉(zhuǎn)外已所剩無幾，其對轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的供給就只能采取制度外籌集的方式，主要依靠向農(nóng)民收費、集資、攤派和罰款等形式來籌集公共資源。這既加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又由于其籌集數(shù)量有限和“自上而下”的供給決策機制特征所導(dǎo)致的管理、使用上的不規(guī)范，使這些公共資源大多并未被用于農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品的提供上。相反，在“建設(shè)財政”的誘導(dǎo)下，這些制度外籌集的公共資源卻被以各種名義用于發(fā)展地方經(jīng)濟，造成一邊是農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨沉重，一邊是農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺；一邊是城鄉(xiāng)差距日益擴大，一邊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政巨額負(fù)債。于是，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為切入點的農(nóng)村稅費改革出籠了，藉此既減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和農(nóng)村矛盾，穩(wěn)定農(nóng)村，又通過農(nóng)村稅費改革反過來擠壓、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。從我省這幾年的農(nóng)村稅費改革情況看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有了極大的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革也取得了一定的成效，可以說前一個目標(biāo)已基本達到，而后一個目標(biāo)的實現(xiàn)還任重而道遠。
二、農(nóng)村稅費改革后我省農(nóng)村公共財政建設(shè)情況
�。ㄒ唬┺r(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施方面
近年來，我省先后組織實施了“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”、“鄉(xiāng)村康莊工程”等項目，優(yōu)先解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供需中的突出矛盾。據(jù)統(tǒng)計，“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”2004年當(dāng)年全省用于公益設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)資金達1.34億元；“鄉(xiāng)村康莊工程”自2003年實施以來的兩年中，全省新建、改造和硬化通鄉(xiāng)、通村公路23351公里，全省等級公路通村率達到73%、通村公路硬化率達到66%，分別比工程實施前提高11個和13個百分點。
�。ǘ┺r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)情況
近五年來，全省累計投入水利建設(shè)資金400多億元，新建沿海標(biāo)準(zhǔn)海塘1280公里、錢塘江江堤1070公里，完成了1580多座病險水庫的除險加固，大大改善了我省的水利條件與防汛抗災(zāi)能力。與此同時，我省加大了生態(tài)省建設(shè)力度，2000年省財政建立了生態(tài)公益林建設(shè)專項資金，重點扶持錢塘江等八大水系上游的封山育林、退耕還林和高標(biāo)準(zhǔn)平原綠化。四年來省財政共安排林業(yè)專項資金3.2億元，其中生態(tài)公益林建設(shè)資金2.0億元。
�。ㄈ┺r(nóng)村公共衛(wèi)生情況
我省農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作在全國一直處于領(lǐng)先地位。經(jīng)過多年的努力，我省的人群主要健康指標(biāo)處于全國領(lǐng)先水平。農(nóng)民平均期望壽命已達74.97歲，孕產(chǎn)婦死亡率為14.44/10萬，比全國平均水平低28.76個十萬分點；農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率和自來水普及率分別達到67.75%和83.7%，分別高出全國平均水平21個和30個百分點，是全國惟一的農(nóng)村改水先進省。此外，我省在全國率先完成疾病預(yù)防控制體制和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的改革，建立了省、市、縣三級衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系和疾病預(yù)防控制體系，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)能力明顯增強。
（四）農(nóng)村義務(wù)教育情況
2003年全省農(nóng)村義務(wù)教育支出達105.54億元，占全省教育經(jīng)費總支出的26.7%，比改革前的2000年增長了34.75億元，年均增幅為49％，大大高于同期全省財政支出增長速度。與此同時，省財政還建立省對下財力轉(zhuǎn)移支付制度，主要包括工資性補助、農(nóng)村稅費改革補助、一般性轉(zhuǎn)移支付補助、農(nóng)業(yè)稅停征補助等等。經(jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)村義務(wù)教育基本實現(xiàn)了“保工資、保運轉(zhuǎn)、保安全、保公平”的目標(biāo)，城鄉(xiāng)、區(qū)域間教育差距正在逐步縮小。
（五）農(nóng)村社會保障情況
目前，我省已初步建立了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度、被征地農(nóng)民社會保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度及醫(yī)療救助制度、城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村“五保”對象集中供養(yǎng)和貧困家庭子女免費入學(xué)等“新五�！敝贫�，社會保障體系向農(nóng)村穩(wěn)步延伸。據(jù)統(tǒng)計，2004年末，我省低保支出已達到4.17億元，享受最低生活保障的低保人數(shù)61.5萬人，其中城鎮(zhèn)8.8萬人，農(nóng)村52.7萬人。全省已有81個縣（市、區(qū)）共計2031.83萬人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，有4.97萬孤寡老人實現(xiàn)集中供養(yǎng)，“五�！焙汀叭裏o”集中供養(yǎng)率分別達81.88%和90.57%。
�。┺r(nóng)民減負(fù)情況
據(jù)統(tǒng)計，2004年全省鄉(xiāng)級以上政府及部門收取的由農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的稅費為0.36億元，比改革前減少26.89億元；村級收取的村公益事業(yè)資金4.42億元，比2000年減少2.57億元。農(nóng)民負(fù)擔(dān)合計減少29.46億元，人均負(fù)擔(dān)從2000年的92元減少到2004年的14.41元，減幅為84％，僅占當(dāng)年農(nóng)民人均收入6096元的0.24%。
三、目前我省農(nóng)村公共財政建設(shè)面臨的主要問題
（一）鄉(xiāng)村債務(wù)重，財政風(fēng)險加大
目前，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨不少問題，其中鄉(xiāng)村負(fù)債問題尤為突出。截至2003年底，全省共有1166個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，負(fù)債總額67.82億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債581萬元；全省共有37372個村負(fù)債，負(fù)債總額76.68億元，平均每個村負(fù)債20.52萬元。從我們調(diào)查的情況看，鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因主要有以下幾種：一是歷史累積形成。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)多、規(guī)模小，行政成本高。三是財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著與其財權(quán)極不相稱的大量事權(quán)。四是上級部門的扶持政策“誘使”鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增大。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政缺乏預(yù)算監(jiān)督，也是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)擴大的一個重要原因。
（二）農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)艱難
長期以來農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展主要由鄉(xiāng)村兩級通過提留、統(tǒng)籌和農(nóng)村勞動積累工和義務(wù)工等辦法來實現(xiàn)。稅費改革后，取消了這一系列不合理負(fù)擔(dān)，從制度上規(guī)范了農(nóng)民的稅賦。但目前中央財政和省級財政的轉(zhuǎn)移支付僅能保證基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育的基本需要，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)則缺乏相應(yīng)的資金來源。
�。ㄈ┺r(nóng)村尚未實行真正的義務(wù)教育
隨著我省農(nóng)村稅費改革的全面推行，取消了向農(nóng)民收取的教育費附加和農(nóng)村教育集資，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，加重了農(nóng)村教育發(fā)展難度。據(jù)統(tǒng)計，2000年我省向農(nóng)民征收農(nóng)村教育費附加10.47億元，農(nóng)村教育集資1.17億元，合計11.64億元。此項收入相當(dāng)于財政安排給農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的40%，成為農(nóng)村教育僅次于財政預(yù)算內(nèi)撥款的第二主要穩(wěn)定的經(jīng)費來源渠道。農(nóng)村稅費改革后減少的11.64億元，除由省級財政安排教育轉(zhuǎn)移支付3.9億元外，其余需由各縣（市、區(qū)）財政通過增收和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)自行消化。此外，受財力的影響，各地在農(nóng)村中小學(xué)校的校舍建設(shè)、布局調(diào)整、危房改造、設(shè)備購置等資金的安排上，仍存在很大的困難。尤其是按照省里的要求，到2007年完成“萬校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程”，建設(shè)經(jīng)費缺口更大。而至今仍未解決的問題是，接受農(nóng)村九年制義務(wù)教育的學(xué)生，仍然需要向?qū)W校繳納學(xué)雜費，所謂的義務(wù)教育是不徹底的。
�。ㄋ模┺r(nóng)村社會保障制度尚處于起步階段，與城市相比還有極大的差距
以新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為例，雖然這一新的制度在解決農(nóng)民看病難、看病貴方面發(fā)揮了一定的積極作用，但是這一制度規(guī)定的籌資水平僅為年人均50元左右，還遠不及城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的月籌資水平，由此決定了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度仍然是個極低水平的醫(yī)療保障。從構(gòu)建全面的社會保障制度看，相對于農(nóng)村醫(yī)療保障制度，難度更大的是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立。2004年浙江農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也有13.1%的覆蓋率，但其中大多是政府硬性規(guī)定必須參加養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民和在本地企業(yè)就業(yè)的人員，而一般的勞動者多未參加社會養(yǎng)老保險。
四、農(nóng)村公共財政建設(shè)需要考慮的幾個問題
我國正處在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，財力有限，公共財政體制尚在不斷完善之中，因此，公共財政覆蓋農(nóng)村也是一個漸進的過程。在這個過程中，以下幾個問題我們需要認(rèn)真考慮和把握。
�。ㄒ唬┏掷m(xù)工業(yè)化和城市化
我省正處在全面建設(shè)小康社會和工業(yè)化、城市化進程不斷加快的歷史時期。隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進，我省城鄉(xiāng)資源配置結(jié)構(gòu)、人口分布結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)等不可避免地要發(fā)生很大的變化，這是一個客觀的必然趨勢，也是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略的必然選擇。因此，農(nóng)村公共財政建設(shè)必須適應(yīng)這一趨勢，推動工業(yè)化、城市化進程。公共財政資源在城鄉(xiāng)之間的配置要適當(dāng)，避免從一個極端走向另一個極端。
（二）公共財政覆蓋農(nóng)村的成本問題
我省現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1281個，行政村35445個，按自然村計算，村數(shù)更多。如果依現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實現(xiàn)公共財政覆蓋農(nóng)村，不僅需要龐大的財政支出，各級財政負(fù)擔(dān)不起，而且組織成本和投入成本都很大。同時，隨著城市化水平的提高，一些村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會合并，如果依現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實現(xiàn)公共財政覆蓋農(nóng)村還會造成公共財政資源的浪費和配置失效。從日本的“并村運動”和韓國的“新農(nóng)村運動”實踐看，農(nóng)村人口的相應(yīng)集中和居住鄉(xiāng)村的適當(dāng)合并，對于公共財政覆蓋農(nóng)村和公共財政資源有效配置也是必要的前提。
（三）城鄉(xiāng)差別的客觀存在
從我省的實際情況看，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的差距，可以說是“全面小康”最重要的內(nèi)涵之一。但應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，在一個相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，我們還不可能消除這種差距。在某種意義上說，這種差距也是城市化的動力之一。黨的十六大報告提出的全面建設(shè)小康社會的一個目標(biāo)是，“工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢逐步得到扭轉(zhuǎn)”。所以，改善農(nóng)村公共服務(wù)，要承認(rèn)城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實，實事求是，量力而行，逐步解決農(nóng)村公共服務(wù)中突出的問題。
（四）地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異
改革開放以來，經(jīng)過20多年的發(fā)展，我省經(jīng)濟的發(fā)展取得了驚人的成績。但從其均衡度來看，省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展也是很不平衡的。據(jù)有關(guān)資料，2003年浙東北地區(qū)的人均生產(chǎn)總值是浙西南地區(qū)的1.81倍；17個經(jīng)濟強縣市的生產(chǎn)總值是25個欠發(fā)達縣市的3.38倍，人均生產(chǎn)總值是2.65倍，財政總收入是3.41倍。因此，我們在制定農(nóng)村公共服務(wù)和小康建設(shè)目標(biāo)和政策時，要承認(rèn)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異和不平衡性，在這個基礎(chǔ)上，區(qū)別對待，分類、合理設(shè)計和制定各地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，絕不能一刀切。
�。ㄎ澹﹨^(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，突出解決主要矛盾
隨著生活水平的提高，農(nóng)民既有生理意義上的需求，包括衣、食、住、行等，也有生存需要之上的發(fā)展需要得到實現(xiàn)的問題。發(fā)展需要不僅包括生理意義上的需求延伸，如健康、休閑等，而且包括社會意義上的需要，如提高文化水平、掌握更多社會競爭技能、實現(xiàn)自己的理想抱負(fù)等，即促進人的全面發(fā)展。在我省部分欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)短缺的問題非常嚴(yán)重，根據(jù)我省現(xiàn)有的財政經(jīng)濟實力要解決人口和幅員面積占絕大多數(shù)的農(nóng)民問題、農(nóng)村問題，難度很大，任務(wù)十分艱巨。在思想認(rèn)識上，既不能悲觀喪氣，看不到希望；也不能盲目樂觀，幻想一朝一夕就能解決問題。要做好打硬仗、打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。在策略上，要著眼長遠，立足當(dāng)前，分清緩急，有先有后，統(tǒng)籌兼顧，逐次解決。
�。┱叩南到y(tǒng)設(shè)計問題
“三農(nóng)”問題具有全局性、系統(tǒng)性，解決“三農(nóng)”問題需要各方面相互配合；從“三農(nóng)”自身看，要把解決“三農(nóng)”問題作為一個整體來考慮。目前涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散現(xiàn)象嚴(yán)重，政策之間相互制約現(xiàn)象也時有發(fā)生，影響了公共財政覆蓋農(nóng)村的有效性。因此，需要系統(tǒng)設(shè)計農(nóng)村公共財政政策，整合和優(yōu)化農(nóng)村公共財政資源配置，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進，協(xié)調(diào)發(fā)展。
五、加快農(nóng)村公共財政建設(shè)的政策建議
農(nóng)村公共財政建設(shè)滯后是長期形成的，加快建設(shè)農(nóng)村公共財政也不能一蹴而就。那種試圖通過一朝一夕的努力，在農(nóng)村建成完整的公共財政體系，既不可能，也不現(xiàn)實。全省各級財政部門必須按照黨的十六屆五中全會提出的“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的戰(zhàn)略目標(biāo)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，循序漸進、穩(wěn)扎穩(wěn)打，不斷加快農(nóng)村公共財政建設(shè)，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
（一）轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大公共財政對農(nóng)村的投入力度
按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，從思想觀念上實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”：一是由過去的農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，加大各方面的支農(nóng)力度，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；二是要調(diào)整公共財政資源的分配格局，積極推行財政支出管理體制改革，逐步實現(xiàn)公共財政覆蓋農(nóng)村并向農(nóng)村傾斜，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展。財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，需要在存量和增量上做文章，重點是增量調(diào)整，逐步加大解決“三農(nóng)”問題的投入力度。
（二）調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付體系和縣鄉(xiāng)財政體制
鑒于目前我省各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距過大和省級財政財力較為有限等現(xiàn)實約束條件的存在，現(xiàn)階段我省轉(zhuǎn)移支付體系的規(guī)范與完善只能采取分類實施、分步實現(xiàn)的現(xiàn)實優(yōu)化途徑。所謂的分類實施，就是把政府各項公共產(chǎn)品與服務(wù)，按照經(jīng)濟社會發(fā)展需要的輕重緩急分別設(shè)定一個初步實現(xiàn)均等化的先后順序；所謂分步實現(xiàn)，則是把各類公共產(chǎn)品與服務(wù)的均等化發(fā)展過程，從初級到高級劃分為若干階段，確定一個由低向高、逐步實現(xiàn)最高目標(biāo)的發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前，應(yīng)首先確保農(nóng)村基層政權(quán)運轉(zhuǎn)與農(nóng)村義務(wù)教育這一最低標(biāo)準(zhǔn)與要求的實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，再不斷提高農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的水平，不斷縮小其與城市之間的差距。同時，調(diào)整完善縣鄉(xiāng)財政體制。對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制分三種類型進行指導(dǎo)：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處的，在財政管理上視為縣（區(qū)、市）級政府派出機構(gòu)，不再設(shè)立一級財政；經(jīng)濟發(fā)達、財政收支規(guī)模較大，或者具有明顯集聚輻射作用的中心鎮(zhèn)，要進一步完善財政體制和規(guī)范財政管理，賦予更多的責(zé)權(quán)利，更好地發(fā)揮中心鎮(zhèn)的作用；對經(jīng)濟欠發(fā)達、收支規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可積極實施“鄉(xiāng)財縣管”的辦法，由縣級財政進行規(guī)范管理。
�。ㄈ┮允袌龌侄�，拓寬新的融資渠道
對于關(guān)系農(nóng)民生產(chǎn)生活的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)通過明晰產(chǎn)權(quán)的方式引入多種供給方式。由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品同時具有公共產(chǎn)品性質(zhì)與私人產(chǎn)品性質(zhì)，對其私人產(chǎn)品性質(zhì)，可以通過收費來彌補其成本。該類公共產(chǎn)品的供給可以采用公退民進，民辦公助的方式，由政府通過補貼等方式鼓勵民間資本參與公共產(chǎn)品供給。要保證私人資本的產(chǎn)權(quán)收益及居民合法的私產(chǎn)以激勵私人投入。
�。ㄋ模┩七M基層民主建設(shè)，建立“自下而上”的公共產(chǎn)品決策和表達機制
我國幅員遼闊，不同地區(qū)的公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀千差萬別，采取同一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，忽視農(nóng)民對公共產(chǎn)品不同的需求，必然難以達到理想的效果。因此，如何準(zhǔn)確地掌握不同地區(qū)、不同經(jīng)濟發(fā)展階段農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的真實需求就顯得尤為重要。實踐證明，通過加強農(nóng)村基層民主制度建設(shè)及采取抽樣調(diào)查、“一事一議”等方法，建立一套“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的需求表達機制，鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策制定與執(zhí)行，形成政府與農(nóng)民共同決策模式，是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的重要措施。
�。ㄎ澹┺D(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加快鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局調(diào)整
要在科學(xué)劃分和合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，即明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“該干什么”和“不該干什么”的基礎(chǔ)上，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和加強“三農(nóng)”工作的要求，重點發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理和公共服務(wù)職能，尤其要把工作重心轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，實現(xiàn)由“干預(yù)型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變，把工作職責(zé)定位在“維護穩(wěn)定、服務(wù)農(nóng)民、促進發(fā)展”上來，大力精簡人員，降低行政運作成本，不斷滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。
�。┩咨铺幚磬l(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題
一是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、口徑和內(nèi)容，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進行清理核實，核清債權(quán)債務(wù)主體、分清償債義務(wù)和清償責(zé)任。二是采取先易后難的辦法，分步逐項消化債務(wù)存量。首先，按照債務(wù)形成原因分項剝離債務(wù)，其次，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金，還可通過行政拍賣或法律手段催收債權(quán)、償還債務(wù)。三是建立健全歸口財政管理的債務(wù)制度，控制新增債務(wù)的增加。
均衡發(fā)展、均等服務(wù)、公平分配是建設(shè)農(nóng)村公共財政的基本目標(biāo)。但我國人多地少，經(jīng)濟發(fā)展仍處在社會主義初級階段，因此要實施這一目標(biāo)，需要我們長期、艱苦的努力。
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