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從我省農村稅費改革看農村公共財政建設
一、農村公共產(chǎn)品的初步界定公共產(chǎn)品相對私人產(chǎn)品而言，主要是滿足社會公共需要，同時具有非競爭性和非排他性的特點，無法完全或不能完全由市場調節(jié)，無法由私人提供。就農村居民的國民性質而言，應該享受同城市居民均等的公共產(chǎn)品服務，從這個意義上說，農村公共產(chǎn)品的界定同城市一樣。然而在我國，由于農業(yè)是國民經(jīng)濟基礎產(chǎn)業(yè)和弱質產(chǎn)業(yè)，加之農民是低收入、低積累的弱勢群體，因此，農村公共產(chǎn)品的范圍界定相對城市來講要寬一些。從農村發(fā)展的現(xiàn)實情況看，由公共財政提供的公共產(chǎn)品主要包括兩類。一類是純公共產(chǎn)品，包括農村基層政府行政管理、社會治安、農村義務教育、農村公共基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設和保護、農村公共衛(wèi)生等；另一類是準公共產(chǎn)品，即農村醫(yī)療救助、農村社會保障、農村科技文化等。
長期以來，我國農村公共產(chǎn)品的供給基本上沿用的是人民公社時期的供給體制，主要表現(xiàn)為以制度外財政為主的公共資源籌集制度和“自上而下”的制度外公共產(chǎn)品供給決策機制。在這種供給模式下，由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政權被賦予過多的經(jīng)濟、社會職能，通過制度內籌集的公共資源除了維持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政權的基本運轉外已所剩無幾，其對轄區(qū)內公共產(chǎn)品的供給就只能采取制度外籌集的方式，主要依靠向農民收費、集資、攤派和罰款等形式來籌集公共資源。這既加重了農民負擔，又由于其籌集數(shù)量有限和“自上而下”的供給決策機制特征所導致的管理、使用上的不規(guī)范，使這些公共資源大多并未被用于農民急需的公共產(chǎn)品的提供上。相反，在“建設財政”的誘導下，這些制度外籌集的公共資源卻被以各種名義用于發(fā)展地方經(jīng)濟，造成一邊是農民負擔日趨沉重，一邊是農村公共產(chǎn)品嚴重短缺；一邊是城鄉(xiāng)差距日益擴大，一邊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政巨額負債。于是，以減輕農民負擔為切入點的農村稅費改革出籠了，藉此既減輕農民負擔，緩和農村矛盾，穩(wěn)定農村，又通過農村稅費改革反過來擠壓、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。從我省這幾年的農村稅費改革情況看，農民負擔有了極大的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革也取得了一定的成效，可以說前一個目標已基本達到，而后一個目標的實現(xiàn)還任重而道遠。
二、農村稅費改革后我省農村公共財政建設情況
（一）農村公共基礎設施方面
近年來，我省先后組織實施了“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”、“鄉(xiāng)村康莊工程”等項目，優(yōu)先解決農村公共產(chǎn)品供需中的突出矛盾。據(jù)統(tǒng)計，“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”2004年當年全省用于公益設施建設和社會事業(yè)資金達1.34億元；“鄉(xiāng)村康莊工程”自2003年實施以來的兩年中，全省新建、改造和硬化通鄉(xiāng)、通村公路23351公里，全省等級公路通村率達到73%、通村公路硬化率達到66%，分別比工程實施前提高11個和13個百分點。
�。ǘ┺r業(yè)生產(chǎn)條件和農村生態(tài)環(huán)境建設情況
近五年來，全省累計投入水利建設資金400多億元，新建沿海標準海塘1280公里、錢塘江江堤1070公里，完成了1580多座病險水庫的除險加固，大大改善了我省的水利條件與防汛抗災能力。與此同時，我省加大了生態(tài)省建設力度，2000年省財政建立了生態(tài)公益林建設專項資金，重點扶持錢塘江等八大水系上游的封山育林、退耕還林和高標準平原綠化。四年來省財政共安排林業(yè)專項資金3.2億元，其中生態(tài)公益林建設資金2.0億元。
（三）農村公共衛(wèi)生情況
我省農村醫(yī)療衛(wèi)生工作在全國一直處于領先地位。經(jīng)過多年的努力，我省的人群主要健康指標處于全國領先水平。農民平均期望壽命已達74.97歲，孕產(chǎn)婦死亡率為14.44/10萬，比全國平均水平低28.76個十萬分點；農村衛(wèi)生廁所普及率和自來水普及率分別達到67.75%和83.7%，分別高出全國平均水平21個和30個百分點，是全國惟一的農村改水先進省。此外，我省在全國率先完成疾病預防控制體制和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的改革，建立了省、市、縣三級衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系和疾病預防控制體系，農村公共衛(wèi)生服務能力明顯增強。
�。ㄋ模┺r村義務教育情況
2003年全省農村義務教育支出達105.54億元，占全省教育經(jīng)費總支出的26.7%，比改革前的2000年增長了34.75億元，年均增幅為49％，大大高于同期全省財政支出增長速度。與此同時，省財政還建立省對下財力轉移支付制度，主要包括工資性補助、農村稅費改革補助、一般性轉移支付補助、農業(yè)稅停征補助等等。經(jīng)過多年的發(fā)展，農村義務教育基本實現(xiàn)了“保工資、保運轉、保安全、保公平”的目標，城鄉(xiāng)、區(qū)域間教育差距正在逐步縮小。
�。ㄎ澹┺r村社會保障情況
目前，我省已初步建立了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度、被征地農民社會保障制度、新型農村合作醫(yī)療制度及醫(yī)療救助制度、城鎮(zhèn)“三無”和農村“五�！睂ο蠹泄B(yǎng)和貧困家庭子女免費入學等“新五保”制度，社會保障體系向農村穩(wěn)步延伸。據(jù)統(tǒng)計，2004年末，我省低保支出已達到4.17億元，享受最低生活保障的低保人數(shù)61.5萬人，其中城鎮(zhèn)8.8萬人，農村52.7萬人。全省已有81個縣（市、區(qū)）共計2031.83萬人參加新型農村合作醫(yī)療，有4.97萬孤寡老人實現(xiàn)集中供養(yǎng)，“五保”和“三無”集中供養(yǎng)率分別達81.88%和90.57%。
（六）農民減負情況
據(jù)統(tǒng)計，2004年全省鄉(xiāng)級以上政府及部門收取的由農民直接負擔的稅費為0.36億元，比改革前減少26.89億元；村級收取的村公益事業(yè)資金4.42億元，比2000年減少2.57億元。農民負擔合計減少29.46億元，人均負擔從2000年的92元減少到2004年的14.41元，減幅為84％，僅占當年農民人均收入6096元的0.24%。
三、目前我省農村公共財政建設面臨的主要問題
�。ㄒ唬┼l(xiāng)村債務重，財政風險加大
目前，我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨不少問題，其中鄉(xiāng)村負債問題尤為突出。截至2003年底，全省共有1166個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債，負債總額67.82億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債581萬元；全省共有37372個村負債，負債總額76.68億元，平均每個村負債20.52萬元。從我們調查的情況看，鄉(xiāng)村債務形成的原因主要有以下幾種：一是歷史累積形成。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)多、規(guī)模小，行政成本高。三是財權與事權不統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著與其財權極不相稱的大量事權。四是上級部門的扶持政策“誘使”鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務增大。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政缺乏預算監(jiān)督，也是導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務擴大的一個重要原因。
�。ǘ┺r村公益事業(yè)建設艱難
長期以來農村公益事業(yè)的發(fā)展主要由鄉(xiāng)村兩級通過提留、統(tǒng)籌和農村勞動積累工和義務工等辦法來實現(xiàn)。稅費改革后，取消了這一系列不合理負擔，從制度上規(guī)范了農民的稅賦。但目前中央財政和省級財政的轉移支付僅能保證基層政權的運轉和農村義務教育的基本需要，發(fā)展農村公益事業(yè)則缺乏相應的資金來源。
�。ㄈ┺r村尚未實行真正的義務教育
隨著我省農村稅費改革的全面推行，取消了向農民收取的教育費附加和農村教育集資，在減輕農民負擔的同時，加重了農村教育發(fā)展難度。據(jù)統(tǒng)計，2000年我省向農民征收農村教育費附加10.47億元，農村教育集資1.17億元，合計11.64億元。此項收入相當于財政安排給農村中小學預算內教育經(jīng)費的40%，成為農村教育僅次于財政預算內撥款的第二主要穩(wěn)定的經(jīng)費來源渠道。農村稅費改革后減少的11.64億元，除由省級財政安排教育轉移支付3.9億元外，其余需由各縣（市、區(qū)）財政通過增收和調整支出結構自行消化。此外，受財力的影響，各地在農村中小學校的校舍建設、布局調整、危房改造、設備購置等資金的安排上，仍存在很大的困難。尤其是按照省里的要求，到2007年完成“萬校標準化建設工程”，建設經(jīng)費缺口更大。而至今仍未解決的問題是，接受農村九年制義務教育的學生，仍然需要向學校繳納學雜費，所謂的義務教育是不徹底的。
�。ㄋ模┺r村社會保障制度尚處于起步階段，與城市相比還有極大的差距
以新型農村合作醫(yī)療制度為例，雖然這一新的制度在解決農民看病難、看病貴方面發(fā)揮了一定的積極作用，但是這一制度規(guī)定的籌資水平僅為年人均50元左右，還遠不及城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的月籌資水平，由此決定了新型農村合作醫(yī)療制度仍然是個極低水平的醫(yī)療保障。從構建全面的社會保障制度看，相對于農村醫(yī)療保障制度，難度更大的是農村養(yǎng)老保障制度的建立。2004年浙江農村社會養(yǎng)老保險也有13.1%的覆蓋率，但其中大多是政府硬性規(guī)定必須參加養(yǎng)老保險的失地農民和在本地企業(yè)就業(yè)的人員，而一般的勞動者多未參加社會養(yǎng)老保險。
四、農村公共財政建設需要考慮的幾個問題
我國正處在社會經(jīng)濟轉型時期，財力有限，公共財政體制尚在不斷完善之中，因此，公共財政覆蓋農村也是一個漸進的過程。在這個過程中，以下幾個問題我們需要認真考慮和把握。
�。ㄒ唬┏掷m(xù)工業(yè)化和城市化
我省正處在全面建設小康社會和工業(yè)化、城市化進程不斷加快的歷史時期。隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進，我省城鄉(xiāng)資源配置結構、人口分布結構、就業(yè)結構、社會結構等不可避免地要發(fā)生很大的變化，這是一個客觀的必然趨勢，也是實現(xiàn)全面建設小康社會戰(zhàn)略的必然選擇。因此，農村公共財政建設必須適應這一趨勢，推動工業(yè)化、城市化進程。公共財政資源在城鄉(xiāng)之間的配置要適當，避免從一個極端走向另一個極端。
�。ǘ┕藏斦采w農村的成本問題
我省現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1281個，行政村35445個，按自然村計算，村數(shù)更多。如果依現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實現(xiàn)公共財政覆蓋農村，不僅需要龐大的財政支出，各級財政負擔不起，而且組織成本和投入成本都很大。同時，隨著城市化水平的提高，一些村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會合并，如果依現(xiàn)有鄉(xiāng)村布局和人口分布實現(xiàn)公共財政覆蓋農村還會造成公共財政資源的浪費和配置失效。從日本的“并村運動”和韓國的“新農村運動”實踐看，農村人口的相應集中和居住鄉(xiāng)村的適當合并，對于公共財政覆蓋農村和公共財政資源有效配置也是必要的前提。
（三）城鄉(xiāng)差別的客觀存在
從我省的實際情況看，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的差距，可以說是“全面小康”最重要的內涵之一。但應當強調的是，在一個相當長的歷史時期內，我們還不可能消除這種差距。在某種意義上說，這種差距也是城市化的動力之一。黨的十六大報告提出的全面建設小康社會的一個目標是，“工農差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴大的趨勢逐步得到扭轉”。所以，改善農村公共服務，要承認城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實，實事求是，量力而行，逐步解決農村公共服務中突出的問題。
�。ㄋ模┑貐^(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異
改革開放以來，經(jīng)過20多年的發(fā)展，我省經(jīng)濟的發(fā)展取得了驚人的成績。但從其均衡度來看，省內經(jīng)濟發(fā)展也是很不平衡的。據(jù)有關資料，2003年浙東北地區(qū)的人均生產(chǎn)總值是浙西南地區(qū)的1.81倍；17個經(jīng)濟強縣市的生產(chǎn)總值是25個欠發(fā)達縣市的3.38倍，人均生產(chǎn)總值是2.65倍，財政總收入是3.41倍。因此，我們在制定農村公共服務和小康建設目標和政策時，要承認發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異和不平衡性，在這個基礎上，區(qū)別對待，分類、合理設計和制定各地區(qū)農村公共服務建設目標、標準等指標，絕不能一刀切。
�。ㄎ澹﹨^(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，突出解決主要矛盾
隨著生活水平的提高，農民既有生理意義上的需求，包括衣、食、住、行等，也有生存需要之上的發(fā)展需要得到實現(xiàn)的問題。發(fā)展需要不僅包括生理意義上的需求延伸，如健康、休閑等，而且包括社會意義上的需要，如提高文化水平、掌握更多社會競爭技能、實現(xiàn)自己的理想抱負等，即促進人的全面發(fā)展。在我省部分欠發(fā)達地區(qū)的農村，公共產(chǎn)品和公共服務短缺的問題非常嚴重，根據(jù)我省現(xiàn)有的財政經(jīng)濟實力要解決人口和幅員面積占絕大多數(shù)的農民問題、農村問題，難度很大，任務十分艱巨。在思想認識上，既不能悲觀喪氣，看不到希望；也不能盲目樂觀，幻想一朝一夕就能解決問題。要做好打硬仗、打持久戰(zhàn)的思想準備。在策略上，要著眼長遠，立足當前，分清緩急，有先有后，統(tǒng)籌兼顧，逐次解決。
�。┱叩南到y(tǒng)設計問題
“三農”問題具有全局性、系統(tǒng)性，解決“三農”問題需要各方面相互配合；從“三農”自身看，要把解決“三農”問題作為一個整體來考慮。目前涉及農村公共產(chǎn)品和公共服務提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調性，資金投入分散現(xiàn)象嚴重，政策之間相互制約現(xiàn)象也時有發(fā)生，影響了公共財政覆蓋農村的有效性。因此，需要系統(tǒng)設計農村公共財政政策，整合和優(yōu)化農村公共財政資源配置，統(tǒng)一領導，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進，協(xié)調發(fā)展。
五、加快農村公共財政建設的政策建議
農村公共財政建設滯后是長期形成的，加快建設農村公共財政也不能一蹴而就。那種試圖通過一朝一夕的努力，在農村建成完整的公共財政體系，既不可能，也不現(xiàn)實。全省各級財政部門必須按照黨的十六屆五中全會提出的“建設社會主義新農村”的戰(zhàn)略目標和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，循序漸進、穩(wěn)扎穩(wěn)打，不斷加快農村公共財政建設，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。
�。ㄒ唬┺D變觀念，調整支出結構，加大公共財政對農村的投入力度
按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的要求，從思想觀念上實現(xiàn)“兩個轉變”：一是由過去的農村支持城市、農業(yè)支持工業(yè)向城市反哺農村、工業(yè)反哺農業(yè)轉變，加大各方面的支農力度，推進現(xiàn)代農業(yè)建設；二是要調整公共財政資源的分配格局，積極推行財政支出管理體制改革，逐步實現(xiàn)公共財政覆蓋農村并向農村傾斜，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展。財政支出結構的調整，需要在存量和增量上做文章，重點是增量調整，逐步加大解決“三農”問題的投入力度。
�。ǘ┱{整完善轉移支付體系和縣鄉(xiāng)財政體制
鑒于目前我省各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距過大和省級財政財力較為有限等現(xiàn)實約束條件的存在，現(xiàn)階段我省轉移支付體系的規(guī)范與完善只能采取分類實施、分步實現(xiàn)的現(xiàn)實優(yōu)化途徑。所謂的分類實施，就是把政府各項公共產(chǎn)品與服務，按照經(jīng)濟社會發(fā)展需要的輕重緩急分別設定一個初步實現(xiàn)均等化的先后順序；所謂分步實現(xiàn)，則是把各類公共產(chǎn)品與服務的均等化發(fā)展過程，從初級到高級劃分為若干階段，確定一個由低向高、逐步實現(xiàn)最高目標的發(fā)展規(guī)劃。當前，應首先確保農村基層政權運轉與農村義務教育這一最低標準與要求的實現(xiàn)。在此基礎上，再不斷提高農村公共產(chǎn)品與服務的水平，不斷縮小其與城市之間的差距。同時，調整完善縣鄉(xiāng)財政體制。對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制分三種類型進行指導：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處的，在財政管理上視為縣（區(qū)、市）級政府派出機構，不再設立一級財政；經(jīng)濟發(fā)達、財政收支規(guī)模較大，或者具有明顯集聚輻射作用的中心鎮(zhèn)，要進一步完善財政體制和規(guī)范財政管理，賦予更多的責權利，更好地發(fā)揮中心鎮(zhèn)的作用；對經(jīng)濟欠發(fā)達、收支規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可積極實施“鄉(xiāng)財縣管”的辦法，由縣級財政進行規(guī)范管理。
�。ㄈ┮允袌龌侄�，拓寬新的融資渠道
對于關系農民生產(chǎn)生活的準公共產(chǎn)品，應當通過明晰產(chǎn)權的方式引入多種供給方式。由于準公共產(chǎn)品同時具有公共產(chǎn)品性質與私人產(chǎn)品性質，對其私人產(chǎn)品性質，可以通過收費來彌補其成本。該類公共產(chǎn)品的供給可以采用公退民進，民辦公助的方式，由政府通過補貼等方式鼓勵民間資本參與公共產(chǎn)品供給。要保證私人資本的產(chǎn)權收益及居民合法的私產(chǎn)以激勵私人投入。
�。ㄋ模┩七M基層民主建設，建立“自下而上”的公共產(chǎn)品決策和表達機制
我國幅員遼闊，不同地區(qū)的公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀千差萬別，采取同一標準，統(tǒng)一提供農村公共產(chǎn)品，忽視農民對公共產(chǎn)品不同的需求，必然難以達到理想的效果。因此，如何準確地掌握不同地區(qū)、不同經(jīng)濟發(fā)展階段農民對農村公共產(chǎn)品的真實需求就顯得尤為重要。實踐證明，通過加強農村基層民主制度建設及采取抽樣調查、“一事一議”等方法，建立一套“自下而上”與“自上而下”相結合的需求表達機制，鼓勵農民參與農村公共產(chǎn)品的決策制定與執(zhí)行，形成政府與農民共同決策模式，是保證農村公共產(chǎn)品有效供給的重要措施。
�。ㄎ澹┺D變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加快鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局調整
要在科學劃分和合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，即明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“該干什么”和“不該干什么”的基礎上，適應市場經(jīng)濟發(fā)展和加強“三農”工作的要求，重點發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理和公共服務職能，尤其要把工作重心轉到為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，實現(xiàn)由“干預型政府”向“服務型政府”的轉變，把工作職責定位在“維護穩(wěn)定、服務農民、促進發(fā)展”上來，大力精簡人員，降低行政運作成本，不斷滿足農民對公共產(chǎn)品的需求。
�。┩咨铺幚磬l(xiāng)鎮(zhèn)債務問題
一是按照統(tǒng)一的標準、口徑和內容，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行清理核實，核清債權債務主體、分清償債義務和清償責任。二是采取先易后難的辦法，分步逐項消化債務存量。首先，按照債務形成原因分項剝離債務，其次，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金，還可通過行政拍賣或法律手段催收債權、償還債務。三是建立健全歸口財政管理的債務制度，控制新增債務的增加。
均衡發(fā)展、均等服務、公平分配是建設農村公共財政的基本目標。但我國人多地少，經(jīng)濟發(fā)展仍處在社會主義初級階段，因此要實施這一目標，需要我們長期、艱苦的努力。
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