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加快城管體制改革 實(shí)施城市長(zhǎng)效管理
**市市容管理局 **市城市管理行政執(zhí)法局
江澤民同志在十六大報(bào)告中指出：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益�！苯沂玖宋覀儓�(zhí)政黨依法治國(guó)的本質(zhì)和基本途徑，也為政府依法行政指明了方向。由此我們可以聯(lián)想到今年4月下旬，非典疫情突襲**，為了有效控制傳染源，切斷傳播途徑，引導(dǎo)人們擯棄不良陋習(xí)，崇尚文明生活，我局根據(jù)**市民的要求和市容管理工作的需要，提請(qǐng)市政府報(bào)請(qǐng)市人大修改《**市環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，將隨地吐痰的最高處罰數(shù)額從10元提高到200元，有效地遏制人們的隨地吐痰現(xiàn)象。這是一個(gè)實(shí)施行政處罰的成功實(shí)例，它表明人民政府必須高效率地進(jìn)行行政執(zhí)法，這是支持人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的具體要求。
一、我市城市管理現(xiàn)狀及問(wèn)題分析
近幾年來(lái)，在市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，**的城市建設(shè)和管理有了超常規(guī)、跨越式的突破和發(fā)展，一批重大基礎(chǔ)設(shè)施相繼建成，城市功能日趨完善，承載能力不斷增強(qiáng)，投資環(huán)境更為優(yōu)化；基本建成了“兩級(jí)政府，三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的城市管理框架，進(jìn)行了相對(duì)集中城市處罰權(quán)的試點(diǎn)。城市容貌根本改觀，大大促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的快速發(fā)展。但由于**目前的城市管理體制基本上沿襲了多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所形成的舊的管理模式，改革以前，政府管了大量不該管，管不了也管不好的事。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的發(fā)展，政府行政管理和行政執(zhí)法方面存在的體制不順、高成本、低效率等問(wèn)題日益暴露出來(lái)�，F(xiàn)行城市管理體制日益暴露的弊端主要反映在以下幾個(gè)方面：
1、行政管理的錯(cuò)位、缺位、越位。一是政府職能錯(cuò)位，長(zhǎng)期以來(lái)，市容管理部門從事了大量的具體的、直接的、微觀的事務(wù)工作，既 “掌舵”又“劃槳”。二是基層管理缺位。區(qū)、街道市容管理職能嚴(yán)重缺位。區(qū)級(jí)職能部門把任務(wù)層層分解落實(shí)到街道，街道又分解到居委會(huì)，而居委會(huì)由于人員、經(jīng)費(fèi)等原因只能窮于應(yīng)付。基層“管干不分”，管理職能無(wú)從體現(xiàn)。三是執(zhí)法隊(duì)伍管了一些本不屬于其管理范圍的事務(wù)。
2、行政管理體制不順。一是法律強(qiáng)調(diào)“條條”管理，導(dǎo)致隊(duì)伍龐大。法律法規(guī)所確立的各種類型的執(zhí)法行為都指定由一個(gè)具體的政府部門來(lái)實(shí)施，諸如行政許可、行政處罰等都由一個(gè)個(gè)具體的政府部門來(lái)適用，從而導(dǎo)致實(shí)施一部法律、法規(guī)就要新設(shè)置一支執(zhí)法隊(duì)伍，結(jié)果造成執(zhí)法隊(duì)伍的迅速膨脹。二是存在著行政執(zhí)法力量分散到眾多的行政執(zhí)法部門，每個(gè)部門都感到執(zhí)法力量單薄，“看的見(jiàn)的管不著，管的著的看不見(jiàn)”，難以形成有效的社會(huì)監(jiān)控體系，無(wú)法進(jìn)行有效的日常管理，執(zhí)法隊(duì)伍形同游擊隊(duì)的現(xiàn)象。三是建設(shè)管理脫節(jié)。由于在城市規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，沒(méi)有充分統(tǒng)籌考慮事后管理，同時(shí)，由于對(duì)城市管理中出現(xiàn)的問(wèn)題缺少分析、溝通和反饋，出現(xiàn)了“后遺癥”。
3、行政管理投入不足。城市不斷擴(kuò)張，城市管理任務(wù)也日趨加重，而管理經(jīng)費(fèi)投入原本就先天不足，又未能與建設(shè)投入保持同步增長(zhǎng)，因此更是捉襟見(jiàn)肘（市容環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率應(yīng)與GDP增長(zhǎng)率基本一致）。其關(guān)鍵問(wèn)題一方面是政府財(cái)力支撐不夠，市區(qū)財(cái)政在城管資金上職責(zé)劃分不清，城管投入覆蓋不全，產(chǎn)生如街道、居委會(huì)定位于城市管理基層組織，而經(jīng)費(fèi)要靠自身創(chuàng)收解決，街巷維修經(jīng)費(fèi)無(wú)來(lái)源，市容維護(hù)沒(méi)有固定、長(zhǎng)期的資金來(lái)源等一系列問(wèn)題；另一方面在投融資機(jī)制不活，“等、靠、要”思想觀念沒(méi)有徹底轉(zhuǎn)變，維護(hù)資金投入方式仍然是養(yǎng)人為主，導(dǎo)致管理成本居高不下。
要解決上述問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市的長(zhǎng)效管理，不僅需要強(qiáng)化日常管理工作，更需要尋找造成上述問(wèn)題的根源。此問(wèn)題的根源應(yīng)在于現(xiàn)行行政管理體制和現(xiàn)行的相應(yīng)立法問(wèn)題。要解決這一問(wèn)題，不僅需要從機(jī)制方面探索有效管理的辦法，而且需要從制度方面祛除問(wèn)題產(chǎn)生的條件。而有效利用法律規(guī)范的效力規(guī)則，通過(guò)制訂一部法律、法規(guī)甚至是地方性政府規(guī)章來(lái)解決現(xiàn)行立法中存在的行政執(zhí)法體制問(wèn)題則是一個(gè)有效的辦法。同時(shí)建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)代化城市管理體制，創(chuàng)新管理機(jī)制則是真正實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理的有效途徑。
二、城市管理體制的改革思路
**市目前體制是市容環(huán)衛(wèi)的整合，同時(shí)，進(jìn)行行政處罰權(quán)相對(duì)集中的試點(diǎn)。由于目前城市建設(shè)正處于基本建設(shè)高潮迭起，環(huán)境建設(shè)和生態(tài)建設(shè)同步發(fā)展的特定時(shí)期，而城市政府職能定位尚未轉(zhuǎn)變到位，因此，**市現(xiàn)有的城市管理體制在轉(zhuǎn)變政府職能方面相對(duì)合理，但在城市管理運(yùn)作機(jī)制有待進(jìn)一步調(diào)整和改善。
為適應(yīng)現(xiàn)代化城市管理要求，[找材料 到大-秘-書-網(wǎng)-www.da mishu.com-網(wǎng)上服務(wù)最好的文秘資料站點(diǎn)]在未來(lái)三五年內(nèi)，**市城市管理發(fā)展目標(biāo)是：從以專項(xiàng)治理調(diào)整到針對(duì)城市問(wèn)題產(chǎn)生根源的重點(diǎn)綜合治理；管理手段從目前以行政手段為主導(dǎo)調(diào)整為行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段并用；城市管理主體將由單一的政府管理調(diào)整為政府與社會(huì)共同治理。
借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家公共治理變革經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)城市的城市管理經(jīng)驗(yàn)，參照國(guó)內(nèi)深圳、杭州等先進(jìn)城市管理體制模式，**的城市政府管理體制應(yīng)依照決策、管理、執(zhí)法、監(jiān)督分離的原則進(jìn)行改革，橫向精簡(jiǎn)部門，實(shí)行綜合管理，縱向減少層級(jí)，實(shí)行權(quán)力下放，以提高城市政府運(yùn)作效率和綜合整合問(wèn)題的能力，具體思路是：
理順職能機(jī)構(gòu)的權(quán)限劃分與相互關(guān)系，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)負(fù)責(zé)相銜接，條條管理與塊塊管理相結(jié)合，綜合管理與專業(yè)管理相補(bǔ)充的網(wǎng)絡(luò)型組織管理機(jī)構(gòu)。一是始終圍繞著如何深化城市管理體制改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化職能，建立“統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序、高效”的城市管理運(yùn)行機(jī)制這一思路，開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，消除現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的弊端，理順城市管理執(zhí)法體制，從根源上解決城市管理執(zhí)法中存在的問(wèn)題。二是強(qiáng)化屬地管理功能。重點(diǎn)是強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)和管理。在堅(jiān)持集中統(tǒng)一的前提下，通過(guò)合理調(diào)整市區(qū)分塊，理順條塊關(guān)系，將城市管理重心下移，下放事權(quán)、財(cái)權(quán)，突出塊塊管理作用，實(shí)施綜合管理。三是完善城市基層管理制度，重新確立街道、居委會(huì)城市管理中的基礎(chǔ)地位，強(qiáng)化其城市管理的職能。實(shí)現(xiàn)街道居委會(huì)的工作中心由經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收向社區(qū)管理轉(zhuǎn)變。四是建立政府、社會(huì)共同治理構(gòu)架，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)和利益共享。
三、完善城市管理的思考
未來(lái)五年，將是**市富民強(qiáng)市，加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”的關(guān)鍵時(shí)期。市委市政府提出的創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市，環(huán)保模范城市，人居環(huán)境優(yōu)良城市目標(biāo)的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)，對(duì)城市管理提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。為此，在**市現(xiàn)有城市管理體制條件下，致力建立高效、合理、動(dòng)態(tài)發(fā)展的城市長(zhǎng)效管理機(jī)制，成為當(dāng)前工作的首要。具體有如下：
1、進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，促進(jìn)城市管理行政執(zhí)法體制改革。
國(guó)務(wù)院于2002年作出了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)［2002］17號(hào)），根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，決定授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在行政區(qū)域內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。從此，相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作即將全面鋪開。從**實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的現(xiàn)狀和走向看，需要在工作中逐步解決問(wèn)題。一是彌補(bǔ)立法滯后的不足。在綜合執(zhí)法的實(shí)施中就出現(xiàn)了執(zhí)法依據(jù)分量不足的問(wèn)題：現(xiàn)在城市管理綜合執(zhí)法組織行使行政處罰權(quán)的依據(jù)主要是國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函、文件及地方政府為界定綜合執(zhí)法組織的職責(zé)所發(fā)布的文件。而現(xiàn)行的有關(guān)城市管理方面的單項(xiàng)法律法規(guī)如《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城市道路管理?xiàng)l例》等關(guān)于行政處罰的實(shí)施主體的規(guī)定基本上都是各專業(yè)行政主管部門。因此綜合執(zhí)法組織實(shí)施行政處罰行為，在執(zhí)法依據(jù)方面顯得分量不足，并容易與現(xiàn)行的法律法規(guī)發(fā)生沖突。所以立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《城市管理法》，確立城市管理綜合執(zhí)法的體制，對(duì)綜合執(zhí)法組織的法律地位、職責(zé)、權(quán)限、人員編制、組織管理等做出法律上的規(guī)定，為綜合執(zhí)法組織的依法行政奠定基礎(chǔ)。二是處理好綜合執(zhí)法與專項(xiàng)執(zhí)法的關(guān)系。相對(duì)集中行政處罰權(quán)涉及面廣，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，在城市管理中，往往是處罰連著管理，管理缺不了處罰。綜合執(zhí)法組織究竟應(yīng)當(dāng)集中行使哪些行政處罰權(quán)，綜合到什么程度，哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由專業(yè)執(zhí)法組織去處理，對(duì)這些問(wèn)題目前尚缺乏明確的界定。試點(diǎn)城市的具體做法也存在著一定的差異。例如，對(duì)于環(huán)保方面的行政處罰權(quán)，**等一些城市沒(méi)有納入綜合執(zhí)法的范疇，而有的試點(diǎn)城市已它納入了。顯然目前各試點(diǎn)城市綜合執(zhí)法組織的權(quán)力范圍是不一樣的，這一問(wèn)題處理不好可能會(huì)產(chǎn)生新的混亂。解決此問(wèn)題關(guān)鍵在于正確處理綜合執(zhí)法與專項(xiàng)執(zhí)法的關(guān)系，合理劃分兩者的執(zhí)法范圍。根據(jù)城市管理的特點(diǎn)，綜合執(zhí)法的內(nèi)容可以先行集中在日常的、案情簡(jiǎn)單、能直接判斷不需要進(jìn)行更進(jìn)一步技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的、大量的違法、違章行為。而對(duì)于那些專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的違法案件如環(huán)保案件可以由專業(yè)執(zhí)法部門暫時(shí)保留處罰權(quán)。三是大力加強(qiáng)綜合執(zhí)法的隊(duì)伍建設(shè)。綜合執(zhí)法隊(duì)伍肩負(fù)著艱巨的任務(wù)，但是長(zhǎng)期以來(lái)，執(zhí)法隊(duì)伍人員少、力量單薄一直影響著執(zhí)法質(zhì)量和效果。應(yīng)當(dāng)從綜合執(zhí)法工作的實(shí)際需要出發(fā)，綜合考慮執(zhí)法工作的任務(wù)量、工作難度、管轄范圍和人口數(shù)量等因素合理配足力量，確�；窘�(jīng)費(fèi)和必要的投入，保證真正實(shí)現(xiàn)全方位、正規(guī)化、經(jīng)�；拈L(zhǎng)效管理。綜合執(zhí)法隊(duì)伍是一支年輕的隊(duì)伍，必須加強(qiáng)基本素質(zhì)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)納入公務(wù)員序列，按照國(guó)家公務(wù)員的統(tǒng)一要求，加強(qiáng)管理和教育、培訓(xùn)。同時(shí)還需要作好宣傳工作，讓人民群眾了解綜合執(zhí)法工作，打造綜合執(zhí)法隊(duì)伍的社會(huì)形象。
2、建立相應(yīng)的機(jī)制，著力城市的長(zhǎng)效管理。一是進(jìn)一步完善責(zé)任機(jī)制，制定科學(xué)規(guī)范的考核標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)層級(jí)考核。對(duì)責(zé)任人要實(shí)行業(yè)績(jī)考核和經(jīng)濟(jì)掛鉤。二是在管理和作業(yè)上引入市場(chǎng)機(jī)制。城市管理也要樹立“經(jīng)營(yíng)城市”的觀念，用好用活城市資源，逐步推行作業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作。三是建立科技創(chuàng)新的機(jī)制。通過(guò)科學(xué)合理規(guī)劃，建立快速準(zhǔn)確的信息反饋機(jī)制，并將信息技術(shù)、遙感技術(shù)、系統(tǒng)科學(xué)、行為科學(xué)等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)手段運(yùn)用于城市環(huán)境管理中。四是建立公眾參與、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。擴(kuò)大公眾參與、社會(huì)監(jiān)督面。建立和健全人大代表、政協(xié)委員聯(lián)席制和接待日制度，發(fā)揮政府專家顧問(wèn)團(tuán)的作用，健全和完善與市民代表溝通的機(jī)制，定期聽取市民對(duì)城市管理的意見(jiàn)，完善“城管110熱線”和城市管理群眾呼聲信息服務(wù)系統(tǒng)，建立健全有人大代表、政協(xié)委員及社會(huì)各界人士參加的監(jiān)督員隊(duì)伍。2003年邀請(qǐng)市民1000名，參予“紅黑榜”評(píng)選，每月在新聞媒體公布。五是建立創(chuàng)新投入機(jī)制。實(shí)施城市長(zhǎng)效管理，充足、穩(wěn)定的資金投入是必要的保證。建立健全資金投入的保障機(jī)制、拓寬投融資體制。六是建立市容環(huán)境衛(wèi)生人才培養(yǎng)和引入機(jī)制。七是加強(qiáng)人才培養(yǎng)，建立人才培養(yǎng)機(jī)制、引進(jìn)人才機(jī)制和人才選拔機(jī)制，增強(qiáng)各類人才的科技創(chuàng)新能力，提高城市管理工作的科技含量與科技水平。八是建立依法管理的機(jī)制。建立“依法管理機(jī)制”，注重執(zhí)法時(shí)序，調(diào)整執(zhí)法重點(diǎn)。
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