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農(nóng)民建房中存在的問(wèn)題及對(duì)策
農(nóng)民建房的現(xiàn)狀與特點(diǎn)蘭溪市城鎮(zhèn)化水平不高,大多數(shù)人口仍居住在農(nóng)村,全市農(nóng)村村民總戶數(shù)為25.14萬(wàn)戶,居住人口為54.12萬(wàn)人,約占全市總?cè)丝诘?2.5%。1992—2001年10年間的建房總戶數(shù)為26740戶,其中1996—2001年間的年均建房戶數(shù)為2990戶。2001年后,市政府出臺(tái)了相關(guān)政策,規(guī)定農(nóng)戶建房必須按照村莊建設(shè)規(guī)劃實(shí)施,全市年批準(zhǔn)建房戶驟減,由2001年的2900戶,2002年降至1300戶,2003年降至818戶。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)部分村莊已5-10年沒(méi)有批基建房了。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,全市目前農(nóng)村村民的建房率約3.25%,大部分村民仍然居住在舊房(多數(shù)是土木、磚木結(jié)構(gòu))里,這種狀況仍將長(zhǎng)期存在。而“娶媳婦、建新房”是農(nóng)民一生中的兩件大事,農(nóng)村村民建房是歷代農(nóng)民孜孜追求的心愿,預(yù)計(jì)今后每年約有2至3千戶村民需要建房,更多的村民需要改善居住條件,建房矛盾十分突出。總體看,我市農(nóng)民建房呈出以下主要特點(diǎn):
一、是零星分散、雜亂無(wú)序。
蘭溪市原有22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)街道、646個(gè)行政村、2000多個(gè)自然村,農(nóng)民原來(lái)建房基本上沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃,集中建設(shè),選址多數(shù)選擇在自家的自留地、承包地或交通較為便利的村道兩側(cè),絕大多數(shù)的農(nóng)民特別是山區(qū)農(nóng)民受土地和戶籍等多種政策制約,無(wú)法離開(kāi)本土,在居住地建造房屋時(shí)常見(jiàn)縫插針,呈現(xiàn)出星羅棋布、分散雜亂的狀態(tài)。
二、是量大面廣。
全市農(nóng)村人口基數(shù)龐大,戶數(shù)多,資料數(shù)據(jù)顯示,農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積85241.5畝,占各類(lèi)建設(shè)用地總量的61.37%,農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積分別是城市、建制鎮(zhèn)用地面積的7.16倍和17倍,因此量大面廣是農(nóng)村建房的一個(gè)顯著特點(diǎn)。
三、是隨意性強(qiáng)。
村民以前建房主要選擇在自留地、承包地或房前屋后的空閑地,由于房屋工程量少,施工難度不大,建造周期較短,以及用地審批困難和村民法制觀念淡薄的原因,村民一旦籌措了足夠資金,就擇日而動(dòng),想蓋就蓋,帶有很強(qiáng)的隨意性。另外,村民在房前屋后隨意建蓋曬谷場(chǎng)、柴火房、豬舍、牛棚和廁所等生產(chǎn)、生活輔助設(shè)施,既占用了大量土地,又影響了村容環(huán)境和居住環(huán)境的美觀。
農(nóng)民建房中存在的問(wèn)題
由于多方面原因,當(dāng)前農(nóng)民建房存在著許多急需解決的問(wèn)題,主要有以下幾個(gè)方面:
一、 村莊建設(shè)規(guī)劃的編制和實(shí)施問(wèn)題。
2001年,根據(jù)蘭溪市政府的要求,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都著手編制村莊建設(shè)規(guī)劃。目前,全市有241行政村已編制完成,占全市行政村總數(shù)的37.3%,還有405個(gè)行政村規(guī)劃沒(méi)有編制完成,約占總數(shù)的62.7% 。建設(shè)規(guī)劃沒(méi)有完成的村莊,造成農(nóng)戶建房申請(qǐng)不予審批。有的村即便建設(shè)規(guī)劃編制已經(jīng)完成,由于多方面的原因,又存在實(shí)施困難的問(wèn)題。
1、村莊建設(shè)規(guī)劃超前、滯后,與農(nóng)民當(dāng)前實(shí)際建房需求的矛盾。
目前的村莊建設(shè)規(guī)劃是至2020年的規(guī)劃,具有超前性、前瞻性,與農(nóng)民當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)承受能力、思想觀念總體水平形成一定差距。例如按新村規(guī)劃要求,幾個(gè)自然村要合并成一個(gè)中心村,農(nóng)戶建房規(guī)劃新址就與原承包田間產(chǎn)生了一定距離,遠(yuǎn)的達(dá)數(shù)十里,給原承包田的管理和使用帶來(lái)不便,造成很多農(nóng)民不愿在中心村規(guī)劃新址選址建房。
前幾年,村莊建設(shè)基本上沒(méi)有規(guī)劃,多數(shù)村民在經(jīng)濟(jì)條件許可的情況下都已批基建房,目前要求新建房的農(nóng)戶只占少數(shù),新村建設(shè)規(guī)劃啟動(dòng)及舊村改造實(shí)施帶來(lái)一定難度。
還有的村,以前(如92年)編制的村莊規(guī)劃已不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展需要,如云山街道的毛竹園村,有6戶農(nóng)戶建房規(guī)劃新址碰到了47省道。
2、新村建設(shè)規(guī)劃啟動(dòng)地塊規(guī)劃與土地利用總規(guī)、農(nóng)村土地承包政策的矛盾。
經(jīng)過(guò)調(diào)查,約有50%的村莊建設(shè)規(guī)劃中的啟動(dòng)地塊在土地利用總體規(guī)劃中的用途為待置換用地或基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),只有在辦理過(guò)農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后方可投入使用,而農(nóng)轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)少則幾個(gè)月,多則幾年,還不一定能辦下來(lái)(要等指標(biāo)允許),另一方面由于農(nóng)村30年不變的土地承包政策,新村規(guī)劃用地的調(diào)整、置換存在一定難度。
3、舊村改造實(shí)施困難。
目前從整體來(lái)看,農(nóng)村普遍存在空心村問(wèn)題。99年以前在新的《土地管理法》實(shí)施以前,一戶多宅現(xiàn)象普遍,很多人家有老房又有新房,這些老屋大多是土木結(jié)構(gòu)的,由于年久失修及災(zāi)害等方面的原因,很多已成為破房、危房,無(wú)人居住,形成了名符其實(shí)的“空心村”。為合理、節(jié)約、珍惜及有效利用土地資源,空心村的整治,即舊村改造已迫在眉睫。按新的村莊建設(shè)規(guī)劃,新村的建設(shè)布局整齊有序,勢(shì)必打亂農(nóng)戶原有宅基劃分方式,但由于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力及經(jīng)濟(jì)條件差距等原因,土地調(diào)整實(shí)施困難,舊村改造實(shí)施難度大。
二、建房審批手續(xù)繁瑣,時(shí)效較長(zhǎng),審批收費(fèi)偏高。
目前農(nóng)民建房的正常審批程序,一般是農(nóng)民先打建房申請(qǐng)報(bào)告給村里,由村里統(tǒng)一送到鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、街道,再向國(guó)土資源部門(mén)領(lǐng)取農(nóng)戶建房審批表,而后又要先經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門(mén)逐級(jí)審批,再經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)審批,從建房用地申請(qǐng)到審批,少則幾個(gè)月,多則一兩年的時(shí)間,再加入有些村里、鄉(xiāng)政府及審批部門(mén)對(duì)建房審批主觀隨意性大,寬嚴(yán)無(wú)度,想批就批,不批就壓,造成多數(shù)村民對(duì)建房審批產(chǎn)生不滿。由于條件嚴(yán),程序繁,時(shí)間長(zhǎng),審批難,“托關(guān)系,走后門(mén)”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮,違章建房也時(shí)有發(fā)生。
盡管目前國(guó)土管理部門(mén)對(duì)農(nóng)戶建房已采取了零收費(fèi)的政策,但農(nóng)戶建房仍需支付規(guī)劃部門(mén)的建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)圖紙費(fèi)、白蟻防治費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用,約合700元/戶,部分農(nóng)民對(duì)此產(chǎn)生不滿,認(rèn)為建房審批收費(fèi)偏高。
三、違法建房現(xiàn)象多。
當(dāng)前,農(nóng)村普遍存在違章建房現(xiàn)象,尤其在城郊村、城中村,這種現(xiàn)象更加突出。其主要原因是農(nóng)民建房的隨意性以及建房審批過(guò)程中種種條件的限制。農(nóng)民違章建房突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是未批先建,又分為不批就建和邊批邊建兩種情況;二是少批多占;三是一戶多宅;四是擅自加層。
農(nóng)民建房中存在上述問(wèn)題的原因
出現(xiàn)上述問(wèn)題,主要有以下幾個(gè)方面的原因:
一、農(nóng)保率高。
蘭溪地區(qū)總農(nóng)保率為85.5%,在金華地區(qū)是較高的,如此高的農(nóng)保率,意味著建設(shè)用地指標(biāo)少,基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的面積大,以官塘鄉(xiāng)為例,官塘鄉(xiāng)總農(nóng)保率為89.27%,其中上李村的農(nóng)保率高達(dá)99.71%,即除原有村莊為建設(shè)用地外,旁邊四周的田、山均為農(nóng)田保護(hù)區(qū),而按《土地管理法》規(guī)定,基本農(nóng)田里是不允許建房的。
二、用地指標(biāo)緊張。
農(nóng)村人口在不斷增加,而土地是不可再生的資源,人多地少的矛盾原本就很突出,省、市下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)原本有限,再加之,建設(shè)用地指標(biāo)的劃撥傾向工業(yè)園區(qū),下?lián)艿睫r(nóng)民建房的指標(biāo)就更少了,可謂是僧多粥少,供需矛盾十分突出。
三、農(nóng)村的土地承包政策與新村建設(shè)規(guī)劃啟動(dòng)的實(shí)施產(chǎn)生矛盾。
現(xiàn)階段農(nóng)村實(shí)行的是30年不變的土地承包政策,即農(nóng)戶對(duì)自己的承包田享有30年不變的投入、管理、使用和收益的權(quán)利,村民們大多對(duì)世代耕種的承包田地有著深厚的情感,還有的人已把耕種作為其賴(lài)以生存的重要謀生手段。把承包田地統(tǒng)籌安排用于新村建設(shè),有的村民不愿意要調(diào)整、置換,還有的村民則漫天要價(jià),新村建設(shè)規(guī)劃的啟動(dòng)實(shí)施困難。
四、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入較低且不均衡。
目前蘭溪市農(nóng)民人均收入普遍較低,上年為2752元,低于金華市農(nóng)村人均4506元的水平,且收入很不均衡,貧富差距較大。新村建設(shè)規(guī)劃的編制需較高設(shè)計(jì)費(fèi)用;在實(shí)施中過(guò)程中,土地的調(diào)整、置換需要支付數(shù)額較大的土地補(bǔ)償費(fèi)用,舊村改造也需大額的拆建費(fèi)用。不同層次的建房需求及新村規(guī)劃實(shí)施龐大的經(jīng)濟(jì)開(kāi)支與農(nóng)民現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)能力產(chǎn)生差距,致使新村建設(shè)規(guī)劃難實(shí)施。
五、建設(shè)規(guī)劃部門(mén)與國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)待違法用地建房不同的處理方式。
在處理農(nóng)村村民違法占地建房的過(guò)程中,建設(shè)規(guī)劃部門(mén)因?yàn)轶w制方面的原因(如為解決單位財(cái)政來(lái)源問(wèn)題)大多會(huì)給予罰款處理,但用地問(wèn)題他們又無(wú)法給予解決,或者準(zhǔn)予辦理臨時(shí)用地許可證,又不符合農(nóng)民建房實(shí)際,而按照《土地管理法》的規(guī)定,農(nóng)村村民非法占用土地建房是要予以拆除的,建設(shè)規(guī)劃部門(mén)與國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)農(nóng)村村民違法占地建房的處理矛盾導(dǎo)致了一些農(nóng)村尤其是城郊村、城中村建房秩序的混亂,不利于違章建房的徹底解決和預(yù)防。
六、農(nóng)民自身原因。
(一)、法制觀念淡薄,集體土地所有制和依法用地的觀念淡薄。
不少農(nóng)民存在著“誰(shuí)耕種、誰(shuí)所有”的觀念,土地集體所有制觀念單薄,認(rèn)為在自己的承包地、自留地上建房是自己的權(quán)利,還有的人私下將自己的承包田、自留地有償轉(zhuǎn)讓給他人建房農(nóng)。許多村民認(rèn)為,見(jiàn)建房用地審批太難,費(fèi)用太高,非法占地建房很多是以罰款,補(bǔ)辦手續(xù)了事,因此大量的非法占用土地和非法買(mǎi)賣(mài)土地現(xiàn)象就隨之發(fā)生。
(二)迷信思想作崇。
許多村民認(rèn)為祖遺房屋是風(fēng)水之源。建新房拆舊房會(huì)破壞自家風(fēng)水。影響“福、祿、壽”和“財(cái)、丁、貴”,由此,農(nóng)村大量存在“空心村”,還有的村民認(rèn)為規(guī)劃雖好,風(fēng)水不好或建房不屬吉利年,因而寧愿住舊房、不愿住新房。
農(nóng)民建房問(wèn)題的解決對(duì)策及建議
解決農(nóng)民建房用地中存在的上述問(wèn)題,要從以下幾個(gè)方面入手:
一、村莊建設(shè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
解決當(dāng)前的農(nóng)民建房問(wèn)題,首先要解決村莊建設(shè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃的銜接問(wèn)題。沒(méi)有編制規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要盡快組織實(shí)施,在編制過(guò)程中要進(jìn)一步細(xì)劃村莊建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容,對(duì)每一個(gè)村莊的建設(shè)用地(包括舊村整理區(qū)、新增建設(shè)用地區(qū))進(jìn)行合理劃定。已編制好的,對(duì)不符合建房用地要求的,抓住機(jī)遇予以修遍,做好兩種規(guī)劃的銜接工作。
二、村莊建設(shè)規(guī)劃要與當(dāng)前農(nóng)民建房實(shí)際需求相結(jié)合。
村莊建設(shè)規(guī)劃的編制、修遍要符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的風(fēng)俗人情、傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣。例如300人以下的村莊不搞村莊規(guī)劃,農(nóng)戶建房被要求選址在新規(guī)劃的中心村上,但在偏遠(yuǎn)村及山區(qū)村,傳統(tǒng)的生活觀念、生活方式,農(nóng)民祖輩生活在賴(lài)以生存的承包田旁,如果要他們把新房建在離承包田很遠(yuǎn)的新村規(guī)劃點(diǎn)上,除打破傳統(tǒng)的生活觀念要外,也不便于農(nóng)田的管理、經(jīng)營(yíng),造成農(nóng)戶不愿在規(guī)劃新址建房,建議考慮在農(nóng)村當(dāng)?shù)貙?shí)際的情況下,對(duì)現(xiàn)行的村莊規(guī)劃基數(shù)300人進(jìn)行論證和劃定。新村建設(shè)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,可因地制宜采取逐布實(shí)施的政策。
三、著重解決新村建設(shè)規(guī)劃啟動(dòng)地塊的用地問(wèn)題。
解決農(nóng)民建房矛盾,要著重解決新村建設(shè)規(guī)劃啟動(dòng)用地的指標(biāo)問(wèn)題。要先對(duì)村莊新村建設(shè)規(guī)劃中啟動(dòng)地塊的用地面積、所需指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì),要抓緊辦理該用地的地塊審批手續(xù),解決好用地指標(biāo)問(wèn)題。
四、解決好危房戶的建房難題。
在當(dāng)前農(nóng)村中,破房、危房現(xiàn)象普遍存在。原建在50~70年代的老房由于結(jié)構(gòu)缺陷(如土木結(jié)構(gòu))、年久失修、天災(zāi)人禍等原因,現(xiàn)已成為破房、危房。而生活在危房的人群多數(shù)為原來(lái)經(jīng)濟(jì)條件窘破、建不起房的困難家庭,現(xiàn)在實(shí)施新村規(guī)劃,原拆原建基本上不予批準(zhǔn),采取特殊政策(如可允許原拆原建一至兩層的臨時(shí)建筑等),特事特辦,妥善解決危房戶的建房問(wèn)題,成為當(dāng)務(wù)之急。
五、政府對(duì)農(nóng)村的舊村改造項(xiàng)目給予扶持政策
當(dāng)前空心村問(wèn)題普遍存在,舊村改造是緩解用地指標(biāo)緊張,提高土地利用率的最佳方式,但由于普遍存在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體承受能力有限,拆遷費(fèi)用過(guò)高,土地調(diào)整困難等多方面的因素,造成舊村改造啟動(dòng)困難,政府應(yīng)該對(duì)舊村改造采取相應(yīng)的扶持優(yōu)惠政策,如發(fā)放拆遷補(bǔ)貼,出臺(tái)集體土地的流轉(zhuǎn)、出讓等相關(guān)政策,減輕農(nóng)民拆遷壓力,提高農(nóng)民拆舊建新積極性。
六、簡(jiǎn)化建房審批手續(xù),嚴(yán)格建房審批條件,適當(dāng)調(diào)整農(nóng)民建房收費(fèi)。
在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力推廣土地、規(guī)劃聯(lián)合辦公的建房審批中心,建立定日?qǐng)?bào)請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)審批制度,縮短建房審批流轉(zhuǎn),提高效率,提高審批的透明度。在建房審批過(guò)程中要嚴(yán)格建房審批條件,嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅制度、拆舊建新制度,把好審批關(guān)。另外,建議將涉及農(nóng)民建房審批的一些較高的費(fèi)用如村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)、房屋建筑圖紙?jiān)O(shè)計(jì)等費(fèi)用進(jìn)行合理下調(diào),以減輕農(nóng)民建房負(fù)擔(dān)。
七、加大政策宣傳力度。
要深入農(nóng)村廣泛進(jìn)行有關(guān)政策的宣傳工作。大力宣傳村莊建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施給農(nóng)民、集體、國(guó)家?guī)?lái)的好處和實(shí)惠。讓農(nóng)民了解規(guī)劃的實(shí)施對(duì)于集約利用土地、提高基礎(chǔ)設(shè)施的共享性、改變農(nóng)村陳舊、落后的面貌具有的重大意義,使新村建設(shè)規(guī)劃深入人心。另外,要大力進(jìn)行《土地管理法》、《房屋建設(shè)管理法》等法律、法規(guī)的宣傳,加強(qiáng)農(nóng)民法制觀念,預(yù)防和制止違章建房現(xiàn)象。
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