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抓住最好時機破解“三農(nóng)”難題
一、目前是中國農(nóng)村發(fā)展環(huán)境最好的時期
“春江水暖鴨先知”。作為一名基層干部，深感現(xiàn)階段中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境是迄今為止最好的時期。從政策層面上，有了一個很好的政策環(huán)境，從輿論氛圍上，創(chuàng)造了一個良好的輿論環(huán)境。2004年中央1號文件專門就農(nóng)民增收問題下發(fā)文件，是歷年來力度最大、反響最強烈的文件。廣大農(nóng)民群眾和基層干部把中央1號文件譽為當前“三農(nóng)”問題的“百科全書”、農(nóng)民致富的“沖鋒舟”，為之拍手叫好。
目前黨和國家領導人心系“三農(nóng)”，人大代表和政協(xié)委員積極諫言獻策，專家學者提出了很好的建議良言，各級干部也在大聲呼吁，基層干部按照政策要求，在實際工作中正開始熱火朝天的貫徹執(zhí)行。但是許多基層干部，有個共同的感受是中央1號文件出臺前大家千呼萬喚，出臺后又猛然不知如何下手抓落實，這反映出基層干部在做農(nóng)村工作中如何科學理解領會中央精神、如何積極主動地落實中央決策等方面還存在一些差距。但大家也感覺到，有兩對矛盾需從政策層面解決。一是“三農(nóng)”政策與各級基層落實之間的矛盾；二是“三農(nóng)”問題的研究與實踐之間的矛盾。這兩對矛盾過去存在，現(xiàn)在存在，將來也會存在。因此，在政策的制訂上，必須體現(xiàn)高效率、低成本、易操作；在抓落實上，必須是“橫到邊，豎到底”，不留死角。學者和研究機構(gòu)既要有使命感，又要切忌片面性、理想化。實踐者既要有強烈的責任感和主人翁意識，又要防止盲從和畏難情緒。
二、“三農(nóng)”問題必須拆分細化逐項解決
“三農(nóng)”是一個集合概念，它是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的合稱。農(nóng)村是一個大概念，農(nóng)業(yè)是一個產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是中華人民共和國公民，是一個弱勢群體。農(nóng)民問題是“三農(nóng)”的核心，解決農(nóng)民貧困問題是解決“三農(nóng)”問題的突破口。正如一位學者所言，“三農(nóng)”問題急不得、慢不得。因其是歷史造成，并在歷次體制變動中不斷積累起來，不可能一蹴而就。市場經(jīng)濟的實踐也證明，解決“三農(nóng)”問題必須科學、理性，從最關鍵、最薄弱的環(huán)節(jié)和瓶頸入手,拆分細化，逐項解決。
三、解決農(nóng)村問題要三管齊下
上世紀九十年代中后期出臺了農(nóng)村三項政策，即土地二輪承包期限三十年不變、減輕農(nóng)民負擔和糧食保護價收購政策。當前解決農(nóng)村問題應該從三方面入手：
第一，當前應該急速出臺土地“永佃”，使用權繼承、抵押、轉(zhuǎn)讓的土地政策，建立一個能使土地迅速流轉(zhuǎn)的平臺，如建立農(nóng)村政策性銀行，賦予其經(jīng)營貨幣和經(jīng)營土地的職能。
第二，加大財政對農(nóng)村的支持力度。改革開放二十年，僅城市建設用地一項，城市就從農(nóng)村拿走增值的2萬億。 1979--1994年的16年間實行農(nóng)副產(chǎn)品剪刀差，農(nóng)村就向城市貢獻15000億。目前，占全國70％的農(nóng)村人口金融資產(chǎn)不足30％，城鄉(xiāng)差距越拉越大，現(xiàn)在農(nóng)民的人均純收入與城市居民的人均純收入之比為1：4，這是建國以來差距最大的時期。因此，政府對農(nóng)村不能再像過去那樣，必須加大對農(nóng)村的財政支持力度。建議每年全國人大的例會審議財政預決算報告時，專題審議財政支持農(nóng)村預決算執(zhí)行情況。各級人大例會也照此執(zhí)行，使財政支持農(nóng)業(yè)制度化、法制化，不再因環(huán)境的變化而變化，因領導人的更迭而變化。力爭在近年內(nèi)將財政支持農(nóng)業(yè)資金量由現(xiàn)在的占年度財政收入10％左右提高到16％左右，達到發(fā)展中國家的中上等水平。
第三，建立有效的農(nóng)村管理體制。建立有效的農(nóng)村管理體制不僅是政治的需要，也是經(jīng)濟的需要。現(xiàn)有的農(nóng)村管理體制特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不適應當前農(nóng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被賦予越來越多的義務，官僚主義、機構(gòu)膨脹、收費欲望強烈，因此必須重新構(gòu)筑鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制�，F(xiàn)在有一種建議，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從基層的實踐來看，這種建議不現(xiàn)實。目前我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和收入差距擴大的矛盾突出，城鄉(xiāng)人口比例4：6，城鄉(xiāng)收入比例4：1；農(nóng)村勞動力就業(yè)和社會穩(wěn)定壓力大。加之我國地理條件復雜，農(nóng)村防災、抗災和救災能力脆弱，防災抗災任務繁重。需要有強有力的政權機器和政治動員能力，需要基層政府行使職能保護產(chǎn)權、維護法治、維護市場秩序、提供公共物品和服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機制如何設計？中央黨校曾業(yè)松教授提出的“建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一體的自治行政體系”的構(gòu)想，很符合農(nóng)村實際，就是在黨的統(tǒng)一領導下，按照地方行政自治的思路和原則，使行政體制和自治體制結(jié)合起來，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備更多的民意基礎和責任意識。
四、解決農(nóng)業(yè)問題要充分考慮產(chǎn)業(yè)規(guī)律
正確認識農(nóng)業(yè)是一項產(chǎn)業(yè)。以工業(yè)理念指導農(nóng)業(yè)的確是不少地方的實踐，但目前一些地方還停留在微觀層面，還沒有從宏觀上將農(nóng)業(yè)作為一項產(chǎn)業(yè)來對待，從產(chǎn)業(yè)政策上來研究。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，農(nóng)村更應該把農(nóng)業(yè)作為一項產(chǎn)業(yè)來對待，這個產(chǎn)業(yè)不管是弱勢產(chǎn)業(yè)還是強勢產(chǎn)業(yè)，還是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)狀態(tài)下的小農(nóng)產(chǎn)業(yè)，它畢竟是一個產(chǎn)業(yè)。大部分國家，特別像我們這樣的發(fā)展中國家都是從農(nóng)業(yè)起步的。我們應在認識上樹立農(nóng)業(yè)是一個產(chǎn)業(yè)的概念，從產(chǎn)業(yè)政策和市場經(jīng)濟規(guī)律角度來研究農(nóng)業(yè)。
正確認識國家農(nóng)業(yè)直補政策。目前正在實施的國家對農(nóng)業(yè)的直補政策，是對農(nóng)民“多予”的一個直接體現(xiàn)，受到了農(nóng)民的普遍歡迎。但這只能是暫時性的措施，從長遠考慮，應該研究直補資金效益最大化的問題。目前國家從總量上拿出了一大筆錢，但具體到每個農(nóng)民頭上，補助效益如何，值得深思。農(nóng)民一畝地國家補上十幾元，農(nóng)民也很高興，一家三四畝地得幾十元補助，對于一個家庭來說，解決不了多少問題。許多農(nóng)民急需解決的問題反而沒有能力和資金來解決，比如灌溉用的塘湖堰渠的修繕，農(nóng)資市場的假冒偽劣整頓與治理等等，若政府在這方面對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持就大有作為。
發(fā)展農(nóng)業(yè)應加大對農(nóng)業(yè)的支持。重點支持與農(nóng)村居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密聯(lián)系的基礎設施建設，比如基本農(nóng)田的治理和保護、旱澇保收田的建設、蓄水和灌溉工程、防洪除澇工程、機耕道路的修建、優(yōu)良品種的繁育和推廣，再如建立質(zhì)量檢測體系、質(zhì)量評估體系和品牌保護體系，在注冊、保護和申報農(nóng)業(yè)產(chǎn)品等方面出臺一些政策。這些資金補助和政策性支持并不是對哪一種產(chǎn)品進行的，而是對整個產(chǎn)業(yè)進行補助。
發(fā)展農(nóng)業(yè)應走產(chǎn)業(yè)化的道路。只有走產(chǎn)業(yè)化的道路，才能夠適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，才能夠解決全國2.3億戶農(nóng)民分散經(jīng)營的問題。通過產(chǎn)業(yè)化把農(nóng)民組織起來，適應和參與市場經(jīng)濟，才能使我國農(nóng)產(chǎn)品“優(yōu)的多起來，多的優(yōu)起來”，產(chǎn)業(yè)的“蜂窩型”才能“板塊化”。在過去我們對于產(chǎn)業(yè)化存在兩個誤區(qū)：一是用行政手段干預和干涉的形式來發(fā)展產(chǎn)業(yè)化；二是把產(chǎn)業(yè)化限定為農(nóng)特產(chǎn)品的經(jīng)營，忽視了對大宗農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的發(fā)展。所以，必須走出這兩個誤區(qū)。
首先應考慮傳統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，比如各地都有自己的區(qū)域性特產(chǎn)，這些產(chǎn)品之所以能夠發(fā)展起來，能夠千百年來流傳下來的，都是被廣大農(nóng)民所接受的，適合當?shù)剞r(nóng)民種植習慣的，也是后來推廣發(fā)展成本最低的產(chǎn)品。所以，應從傳統(tǒng)優(yōu)良產(chǎn)品入手，走產(chǎn)業(yè)化的道路。
其次，對于已經(jīng)形成的、具有比較經(jīng)濟優(yōu)勢的優(yōu)良產(chǎn)品，迅速整合成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的模式。比如說山東的蔬菜、沿海的漁業(yè)，河南優(yōu)質(zhì)專用小麥等優(yōu)特質(zhì)產(chǎn)品。
其三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不能忽視大宗農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化，比如小麥、水稻、棉花、大豆等的產(chǎn)業(yè)化，應迅速用政策催生一部分龍頭產(chǎn)業(yè)。同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要走農(nóng)業(yè)工業(yè)化的道路�，F(xiàn)在很多人認為工業(yè)化只存在于城鎮(zhèn)，而且普遍認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)垮掉了，工業(yè)化道路沒法走，實際情況并非如此。新時期農(nóng)村工業(yè)化的道路怎么走呢？有三條路徑：做大做強現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品的加工項目；從提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)入手，走勞動密集型、資源轉(zhuǎn)化型的工商業(yè)。如果在農(nóng)村也搞高科技，這是一個指導性的誤區(qū)。應著力發(fā)展一頭在田間，一頭在工廠，產(chǎn)品進商場的產(chǎn)業(yè)，特別是千家萬戶都能上的工業(yè)產(chǎn)業(yè)。
五、解決農(nóng)民問題關鍵要解決好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
當前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌亟待解決的是農(nóng)民絕對貧困問題，農(nóng)民的市民待遇是解決農(nóng)村貧困問題的重要的入手處，出路就是要加大農(nóng)民市民化的福利建設，這也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然要求。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題解決得差不多了，農(nóng)民貧困的體制性障礙也就清除了。
第一，建立農(nóng)村低保體系。農(nóng)村低保主要解決農(nóng)村貧困人口和鰥寡孤獨問題。過去民政部門有一個優(yōu)撫政策，就是對五保戶和鰥寡孤獨贍養(yǎng)。當時的資金來源是國家補一部分，以群眾自籌為主，現(xiàn)在來看這種形式已經(jīng)很難實施，原因是我們對農(nóng)民的政策是多予、少取、放活，農(nóng)村稅費改革的政策實施以后，這一部分的統(tǒng)籌就沒有了。從我國目前的資金規(guī)模和農(nóng)民的參保意識上，建立低保體系還存在一些困難，但一筆帳算下來，基本條件還是具備的。據(jù)統(tǒng)計，全國農(nóng)村貧困人口3000萬左右，如果按照每年每人800－1000塊錢的低保額標準，每年需要300個億。農(nóng)牧業(yè)稅每年是280億左右，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅80億左右，如果加上各級民政部門配套的對鰥寡孤獨的救濟金這一部分，然后再從中央財政每年預算用于農(nóng)村扶貧的80個億中拿出一部分（用于農(nóng)村鰥寡孤獨集中供養(yǎng)設施建設和供給），這部分資金即使不夠，也相差不了太多。這樣既解決了農(nóng)村的絕對貧困問題，平衡了農(nóng)民之間的貧富差別，又穩(wěn)定了農(nóng)村，也體現(xiàn)了黨的政策的優(yōu)越性；既從制度上使農(nóng)民和市民都能平等的享受低保，又不增加中央財政的支出。
第二，建立農(nóng)村養(yǎng)老體系。據(jù)第五次全國人口普查，農(nóng)民占總?cè)丝诘?4％，其中，60歲以上的有7285萬人。這部分人的養(yǎng)老問題不解決，農(nóng)村很多問題都解決不了，比如計劃生育問題，農(nóng)村家庭的規(guī)模雖然逐漸變小，完全核心戶不斷增多，理論上利于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，但由于養(yǎng)老仍以家庭為主，影響了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民的遷徙。農(nóng)村若建立像城市一樣的養(yǎng)老體系，可以參照城市籌措資金的方式來進行。有個人部分，有集體部分，以及中央政府的補助。從操作層面上可以從以下幾個渠道解決資金的問題。一是可以將7285萬60歲以上老人承包的責任田的使用權的若干年抵押給政策性銀行（政策性銀行既經(jīng)營貨幣又經(jīng)營土地），獲取社保資金。如果使用權按15年抵押，每年使用費按300元計算，可以一次籌集近4000億；二是將糧食直補資金和各級承擔的糧食風險基金打入個人養(yǎng)老帳戶；三是個人繳納。四是集體收益和社會籌集部分。
第三，建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度。目前，農(nóng)村合作醫(yī)療開展的有聲有色，國家應該把它制度化、規(guī)范化。在解決了低保和養(yǎng)老問題后，農(nóng)村合作醫(yī)療可以考慮自籌資金，國家適當補助的方式。
六、成立政策性銀行為農(nóng)村金融輸血，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供資本金
目前農(nóng)村的金融現(xiàn)狀是既貧血又失血。郵政儲蓄拿掉農(nóng)村發(fā)展資金的一部分，四大商業(yè)銀行拿掉農(nóng)村的一部分資金，近年來從農(nóng)村拿走的資金基本上都沒有用到農(nóng)村這一塊，從而使農(nóng)村發(fā)展資金極端匱乏。農(nóng)民想拿到發(fā)展資金，貸款的成本要占到25％左右，即使是這樣的貸款還很難拿到。報表上看縣域存貸比在70％左右，仔細分析可以看出貸款構(gòu)成，有人民公社時期轉(zhuǎn)存到鄉(xiāng)村的、鄉(xiāng)村集體發(fā)生的債務、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向糧食供銷的政策性貸款，新發(fā)生、能夠發(fā)揮效益的貸款量少得可憐。所以，建議金融體制改革從以下幾個方面入手：（1）成立農(nóng)村政策性銀行。改變農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行目前的職能，把農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改為農(nóng)村政策性銀行，農(nóng)村發(fā)展銀行過去是圍繞著糧、棉、油的購銷而設立的銀行，對這種銀行進行改造，并把農(nóng)業(yè)銀行過去承擔的扶貧資金、貼息資金劃歸農(nóng)村政策性銀行，把現(xiàn)有的各部門支持農(nóng)業(yè)的資金歸口到農(nóng)業(yè)政策性銀行當中。（2）農(nóng)業(yè)政策性銀行可以收購或者劃撥現(xiàn)在農(nóng)行下面的營業(yè)所，把它作為自己的分支機構(gòu)。（3）農(nóng)業(yè)政策性銀行應當兼有經(jīng)營農(nóng)村土地的職能，實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，把土地盤活。現(xiàn)在有很多人提倡實行土地私有化，目前條件還不具備。但可以將農(nóng)民土地使用權實行繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押等，這需要建立一個中介組織，這個中介組織由農(nóng)業(yè)政策性銀行來擔任，來行使這個職能。在這方面，可以借鑒國家開發(fā)銀行的做法，只給資本金，給政策，不給它貼息，讓它自己來進行運作。（4）加大農(nóng)村信用社的改革，理順產(chǎn)權關系，允許集團資本進入農(nóng)村信用社，允許民間資金參股信用社，擴大規(guī)模，增加實力，使之真正成為農(nóng)民的銀行。（5）放開農(nóng)村的金融市場，允許興建合作金融組織。我國2.3億戶農(nóng)民，僅僅靠一家農(nóng)村信用社來解決農(nóng)村的金融問題是不現(xiàn)實的。應該允許民間金融組織的存在。（6）加強金融監(jiān)管，成立金融組織保險公司，防范金融風險。
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