淺談現(xiàn)代城市管理理念的轉(zhuǎn)變

             城市化戰(zhàn)略與現(xiàn)代城市管理模式探索     1．城市化的質(zhì)的規(guī)定性     目前，在定義城市時還偏重于對人口的量的表征，即農(nóng)村人口向城市聚集或農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移這一可計量的變化過程。但我認(rèn)為，城市作為人類文明進(jìn)步的產(chǎn)物和標(biāo)志，城市化作為現(xiàn)代化的組成部分，更為重要的方面是其質(zhì)的規(guī)定性，即城市文明向農(nóng)村的擴(kuò)散，這才是城市化的真正的實質(zhì)意義之所在。否則，按照前者的觀點，要實現(xiàn)城市化，只要用行政方式，把人口的居住形式從分散轉(zhuǎn)為集中，或改變一下統(tǒng)計方式，就可以實現(xiàn)城市化（或人們所說的城鎮(zhèn)化）。例如，去年以來強(qiáng)調(diào)了城市化，城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計數(shù)一下子就上跳五個百分點，而按前幾年統(tǒng)計，每年一般只增0.5個百分點。如1997年城鎮(zhèn)人口為29．9％，1998年是30．4%，1999年為30．9 %，而這次2000年的人口普查卻達(dá)到了36．09%。就是說2000年一年中，我國城鎮(zhèn)人口上升了5個百分點。當(dāng)然，這中間有一個統(tǒng)計方式的變化，例如，把到城市打工人口也算到了城市人口中去了。城市學(xué)界有一個理論依據(jù)，認(rèn)為一般講城市人口達(dá)到3O％以后，就進(jìn)入了城市化的快速起飛階段。但城市化的質(zhì)的規(guī)定性，對于快速推進(jìn)階段的城市化的健康發(fā)展尤為重要，對于城市管理的目標(biāo)與宗旨的討論也具有非常重要的意義。     2．“全球化”背景下的中國城市化戰(zhàn)略     中國的城市化道路的選擇要有一種“全球-本土化”的戰(zhàn)略視野�！靶〕擎�(zhèn)，大戰(zhàn)略”的確是依據(jù)20世紀(jì)七、八十年代我國國情作出的一種行之有效的發(fā)展戰(zhàn)略。但當(dāng)跨入21世紀(jì)、世界進(jìn)入經(jīng)濟(jì)全球化時代，綜合國力的競爭日益激烈，以及我國基本解決溫飽和開始進(jìn)入小康階段的現(xiàn)代化進(jìn)程的背景下，城市化戰(zhàn)略選擇中是繼續(xù)推進(jìn)小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略還是也要發(fā)展大都市戰(zhàn)略？也許是目前城市化戰(zhàn)略討論的焦點�！俺擎�(zhèn)化”和“都市化”都是城市化的一種表述，但是其內(nèi)涵顯然是有區(qū)別的。我的觀點是，當(dāng)前中國的城市化應(yīng)該是大都市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，在某種意義上，只有經(jīng) “都市化”而重返“城鎮(zhèn)化”才能真正實現(xiàn)文明擴(kuò)散意義上的城市化，也就是說，只有經(jīng)過一定程度的都市化的發(fā)展，即城市文明的高度發(fā)展后的那種“郊區(qū)化”式城鎮(zhèn)化，才更具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，更具有全球性的啟示與價值。郊區(qū)不等于鄉(xiāng)村，郊區(qū)相對于城市而存在，附屬于城市而發(fā)展。郊區(qū)化不是“逆城市化”，而是“后城市化”、“超城市化”或者說是一種“深度城市化”的體現(xiàn)。那是一種在高度文明后的城鎮(zhèn)化，一種人口的適度分散、追求生活環(huán)境的改善和生活質(zhì)量的提高的自然趨勢。所以，在這之前，中國需要有一定的都市化的進(jìn)程。這實際上是城市化的質(zhì)的規(guī)定性的的要求，也是中國人口和土地資源尋求最佳配置的一種戰(zhàn)略選擇。此外，未來的全球化競爭，某種意義上是一種都市圈的競爭，沒有大都市的強(qiáng)有力的發(fā)展，中國是無法在國際上占有重要席地的。光靠星羅棋布的小城鎮(zhèn)是無法完成中國的集約式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國在全球化的背景下的綜合國力的快速提增的。     3．城市管理模式的選擇     全球化背景下城市管理模式的選擇，同樣需要全球化視野與本上化實踐的結(jié)合。首先需要澄清在城市管理范疇或概念上的許多片面性。何謂城市管理？城市管理主要管什么？怎么管？記得98年剛開始組織關(guān)于城市管理的跨學(xué)科課題組討論時，不同學(xué)科的學(xué)者對城市管理的概念就提出了各不相同的解釋和定義，有的學(xué)者認(rèn)為城市管理主要應(yīng)該是法規(guī)管理即城市的法治問題，有的學(xué)者則堅持應(yīng)該限定在城市的物質(zhì)空間領(lǐng)域內(nèi)，還有的學(xué)者則更多地視城市管理為社會管理的組成部分；有的認(rèn)為當(dāng)前城市管理的關(guān)鍵是加強(qiáng)城市規(guī)劃的權(quán)威性，有的則認(rèn)為城市管理更緊迫面臨的難題是城市建設(shè)質(zhì)量的控制，當(dāng)然，對于城市日常運行管理的長效性的呼吁則是高度一致的。我曾經(jīng)在去年的本論壇上闡述過一個“全球-本土化”的城市管理模式的基本構(gòu)架，主要強(qiáng)調(diào)的是一種超越傳統(tǒng)“非此即彼”式的二元對立的思維模式，在堅持“以人為本”、“可續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)思想和確立精干高效、系統(tǒng)綜合的目標(biāo)原則基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代城市管理內(nèi)容上“經(jīng)濟(jì)—社會（區(qū)）—環(huán)境（市政）”的綜合性、管理主體上 “市府—市場—市民” 的多元性以及管理對象上 “規(guī)劃—建設(shè)—運行”的全程性。            公共管理理念的變革與城市政府職能的轉(zhuǎn)換        “管理”的多義性和城市管理的歸屬     關(guān)于城市管理的討論還涉及到對于管理本質(zhì)的探討和認(rèn)識。城市管理中的“管理”是一種怎么樣的管理？中文中的“管理”是一個含義十分寬泛的概念。政府管理和企業(yè)管理是否是一回事？行政管理和商務(wù)管理有何異同？我發(fā)現(xiàn)，在英語中至少有4個詞可以譯為“管理”：management是用得最多、最廣的“管理”，主要指“私域”的管理，如企業(yè)管理、經(jīng)營管理，現(xiàn)在正在不斷泛化為一般性、普遍性意義上的管理(其實，第一個“經(jīng)理”倒是從事公共事業(yè)管理的)；administration也是“管理”，主要指行政管理，主要用于“公域”的管理，即公共管理；governance也是一種“管理”，通常譯為“管治”或“治理”，現(xiàn)在的用法已經(jīng)超出單一的政府管理范圍而具有了更為寬泛的含義；regulate也含有“管理”的意思，主要是指一種“管治”或“管制”，因為規(guī)范化本身不也是一種管理嗎？但這個詞中的規(guī)則化、條例化傾向是十分強(qiáng)烈的。那么，城市管理究竟是何種管理呢？也許是一種更具綜合性、多樣性、上述4種含義兼而有之的“管理”。城市管理總體上屬于公共管理范疇，但隨著“新公共管理”或“管理主義”思潮的興起，正在世界范圍內(nèi)引發(fā)公共管理的一些重要變化，這主要是指公共事業(yè)的市場化和公共事務(wù)管理的企業(yè)化傾向。在城市管理領(lǐng)域，人們正在不斷推進(jìn)城市基礎(chǔ)建設(shè)中的市場化改革（如建設(shè)項目的公開招投標(biāo)制度和建設(shè)監(jiān)理中的企業(yè)化運作方式改革等），城市管理的“管理”也從傳統(tǒng)公共管理的“管理”（administration）改為企業(yè)管理的“管理（經(jīng)營）”（management），反映的正是這一種趨勢。但我覺得，當(dāng)前正在廣泛使用傳統(tǒng)上主要用于政府管理的governance（管治或治理）這一概念，則正反映出人們對城市管理完全市場化趨勢的一種疑慮和保留，值得我們認(rèn)真思索，現(xiàn)代講的governance并不是政府一家的事，而是社會的一種共同事務(wù)的治理。實際上，國際管理學(xué)界強(qiáng)調(diào)從科學(xué)管理向人本管理的過渡也是一種對管理領(lǐng)域過度市場化、過分技術(shù)化乃至于片面效率論傾向的一種反撥。     2．“重在管理”：“全能政府”還是“有限政府”？     去年的論壇上我提出了上海城市發(fā)展的“后建設(shè)”視野問題，并著重闡述了這一概念的三種基本內(nèi)涵，即“后發(fā)”的城市建設(shè)、“軟建設(shè)”（環(huán)境和功能建設(shè)）為主、“元建設(shè)”（形而上）的思考。這主要是一個戰(zhàn)略性的時空定位問題。我要特別指出的是，這是一個多維時空的概念。我認(rèn)為，上海市政府提出的“建管并重、重在管理”也正是基于某種類似的考慮。在強(qiáng)調(diào)城市的環(huán)境建設(shè)和功能開發(fā)階段，管理的任務(wù)更為艱巨也更為重要和緊迫，在一定的意義上，管理也是一種建設(shè)，管理也許更能出效益。     但是，如何進(jìn)行精干高效的現(xiàn)代城市管理呢？特別是城市政府在城市管理中的職能究竟該如何定位呢？這是一個值得認(rèn)真研究的問題。不要以為一講“加強(qiáng)管理”就是政府包辦一切。這也就是我強(qiáng)調(diào)在城市管理的主體論上一定要有“市府—市場—市民”的三主體觀，充分發(fā)揮政府監(jiān)控、市場調(diào)節(jié)、公民參與的三手并舉、缺一不可的原因。在強(qiáng)調(diào)“重在管理”的時候，千萬不要重蹈傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“全能政府”的覆轍�！叭�能政府”的模式顯然是不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)迅速而多變的市場環(huán)境的，也是與現(xiàn)代城市管理改革中的市場化、社會化、法治化取向相悖的。     在長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，曾經(jīng)形成了政府一家包辦、一手獨大的“全能政府”的城市建設(shè)和管理體制和機(jī)制。國家是全能的，政府也是包干的。強(qiáng)有力的政府干預(yù)手段的全面運用，也使老百姓養(yǎng)成了一種思維的慣性和惰性，什么事都找政府的。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府應(yīng)該是一種“有限政府”。從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)換也許是當(dāng)前從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換中的一個關(guān)鍵，在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，這個轉(zhuǎn)換正處一種交叉與過渡階段，即出現(xiàn)了一種被稱之為“審批經(jīng)濟(jì)”的特殊階段，實際上是計劃經(jīng)濟(jì)體制的一種變種。這也是目前許多困難難以解決的癥結(jié)之所在。所以，政府職能的轉(zhuǎn)換已經(jīng)成了深化改革的關(guān)鍵，這也是中國加入WTO后面臨的最大挑戰(zhàn)之一。而城市政府職能的轉(zhuǎn)換也已經(jīng)成了城市發(fā)展與管理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。徐匡迪市長在今年兩會期間，明確表示今后工作重點在于政府職能的轉(zhuǎn)變，提出了政企分開，政事分開，政社分開的改革思路。這里實際上也是包含了一種由“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)換。政企分并已經(jīng)講了很多年了，也有不少推進(jìn)，城市政府的經(jīng)濟(jì)管理職能要從直接當(dāng)“水手”向如何當(dāng)好“舵手”上轉(zhuǎn)化。政事分開跟城市環(huán)境管理關(guān)系很大，也是當(dāng)前需要大力推進(jìn)的方面。政社分開更是加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理、實現(xiàn)城市長治久安、人民安居樂業(yè)的一個重要發(fā)展方向。這三個分開，是我國城市政府職能轉(zhuǎn)換的一個重要問題，也是現(xiàn)代“有限政府”趨勢的必然。     3．“新公共管理”理論與城市管理     當(dāng)前，在城市管理的研究中，“新公共管理”思潮的影響是顯而易見的�！靶鹿�共管理”或“管理主義”是西方20世紀(jì)70、80年代興起的一股思潮，其要義就是把更多的傳統(tǒng)上由政府管理或?qū)�營的公共事務(wù)、公益事業(yè)及公共產(chǎn)品的提供改由私營企業(yè)共同參與或干脆實行“私有化”，如英國撒切爾夫人執(zhí)政時期的大規(guī)模的私有化運動，涉及鐵路、航空、郵政等等大量傳統(tǒng)上由國家控制或獨營的領(lǐng)域�！靶鹿�共管理”理論突出效率、效能與效益原則，強(qiáng)調(diào)管理的“市場化”導(dǎo)向，的確是現(xiàn)代公共管理改革的一個重要方面。同時，“新公共管理”思潮在一定意義上也促進(jìn)了“政事分開”，應(yīng)該說在實踐中是取得了一定的效果的，如紐約市政府把一個盡管連年增加財政撥款、但一直難以有效管理的城市公園承包給私人公司后，出現(xiàn)了井然有序的新面貌，獲得市民們一致的好評。但是，市場這只“看不見的手”并不是萬能的，尤其是公共事業(yè)和公共產(chǎn)品關(guān)系到國民的日常的基本生活保障，一旦出現(xiàn)“市場失效”，其后果影響巨大。如本人所知，在美國某州實行電力系統(tǒng)的私有化后，經(jīng)常出現(xiàn)供電障礙，引起當(dāng)?shù)鼐用竦臉O大不滿。所以，我們在推進(jìn)城市管理中的市場化改革中，一定不能忽視政府的職責(zé)之所在。其實，在公共事務(wù)和公共產(chǎn)品的供應(yīng)方面，政府的調(diào)控是十分重要的，就是在西方發(fā)達(dá)國家，在公共事務(wù)的私營化過程中，政府仍然起著巨大的作用，如紐約政府把公園承包給私人公司經(jīng)營后，政府的撥款不變，并保持必要的增額，這就使得私營公司也有利可圖，同時卻大大地節(jié)省了納稅人的錢，增進(jìn)了納稅人的利益。而眾所周知，美國的私立大學(xué)每年從各種渠道獲得的政府經(jīng)費是非常巨大的，以致于美國卡內(nèi)基基金會把每年獲得政府科研資金的多寡作為“研究型大學(xué)”的基本標(biāo)準(zhǔn)，事實上，如果沒有政府的資助，私立大學(xué)是很難真正生存下去的。     因此，“新公共管理”理論的啟迪是十分寶貴的，對于國內(nèi)方興未艾的公共管理研究，包括城市管理的探索都是值得借鑒的。在城市管理領(lǐng)域，企業(yè)化、市場化、社會化都是不可與缺的改革，現(xiàn)代的城市管理決不是政府一家的事，當(dāng)然也不是任何私人或企業(yè)能完全承包得了的。但值得注意的是，目前有一種新的“政企不分”傾向，即過去的政企不分，是要求企業(yè)家當(dāng)政治家，其極端形式就是“寧要社會主義的草，不要資本主義的苗”，現(xiàn)代政企不分，是政府部門想當(dāng)企業(yè)家，“裁判”當(dāng)“球員”，那可是一種“越位”和“錯位”。整頓市場秩序，規(guī)范市場行為，政府應(yīng)該擺正位置，有退有進(jìn)。在公共管理領(lǐng)域，政府的職責(zé)應(yīng)該加強(qiáng)，但這種加強(qiáng)不是包攬，不是獨營，而是充分調(diào)動和發(fā)揮市場、企業(yè)乃至于市民的積極性，在共同參與的基礎(chǔ)上加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和監(jiān)督。比如，“以人為本”也是不少企業(yè)的廣告詞，但以何人為本？企業(yè)強(qiáng)調(diào)的是以顧客為本，叫做“顧客是上帝”，房地產(chǎn)開發(fā)中漸露端倪的城市“空心化”傾向，既是市場經(jīng)濟(jì)價值規(guī)律的使然，也有城市設(shè)計和規(guī)劃中的偏差，有無急功近利的過分商業(yè)化導(dǎo)向在起作用呢？而目前房地產(chǎn)商的廣告中充斥的所謂“成功人士的選擇”、“白領(lǐng)階層的樂園”等等，又是否是我們城市發(fā)展的根本宗旨之所在呢？城市政府的考慮應(yīng)該是全體城市居民的利益與方便，特別是對社會弱勢群體的照顧，也是政府不可推卸的責(zé)任。     總之，市場與政府這兩只手的作用都是有效而又有限的。因為在效益與公平的關(guān)系上，對于企業(yè)，效率優(yōu)先，天經(jīng)地義；對于政府，保障社會公平則是最重要的責(zé)任，這也是保護(hù)納稅人的根本利益之所在。所以，在當(dāng)前城市建設(shè)與管理事務(wù)上更多地由企業(yè)參與的條件下，政府的監(jiān)控作用尤為重要�！靶鹿�共管理”是一把利弊兼具的雙刃劍，不能簡單照搬套用，特別是它的“市場化”取向與“私有化”往往攪合在一起，這是我們在借鑒時不可忽視的。我們的市場經(jīng)濟(jì)是社會主義的市場經(jīng)濟(jì)。     此外，把公共產(chǎn)品提供給企業(yè)或私人管理，還涉及到公共社會的培育與成熟，包括第三部門（Third Sector）的成長，即非政府組織（NGO）與非營利性組織（NPO）的活躍，這些是公共社會成熟標(biāo)志，作為大城市特別是上海應(yīng)該率先探索這種可能性。這也涉及到一種觀念的創(chuàng)新，即在現(xiàn)代的城市管理中，不應(yīng)把老百姓看成是“訓(xùn)政”的對象，而應(yīng)該視作是管理的主體。對公共事務(wù)的管理，群眾應(yīng)該擁有更多更大的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，這也是社會主義民主的內(nèi)在要求。               國家功能的轉(zhuǎn)換與“無為而治”理念的創(chuàng)新      1．國家功能的轉(zhuǎn)換     城市政府職能的轉(zhuǎn)換還涉及國家功能和作用的定位, 學(xué)術(shù)界討論已久（這里討論的“國家”主要是指國家機(jī)器，即英語中的state。此外，關(guān)于“國家”和“政府”的概念也是有區(qū)別的，“國家”的功能和職責(zé)及其作用都大大超出了“本屆政府”的含義）。17世紀(jì)英國哲學(xué)家霍布斯曾把國家比喻為《圣經(jīng)》中的怪獸Leviathan,一種可怕的海獸，但又是人類自己創(chuàng)造出來、結(jié)果反被它所控制的巨獸。20世紀(jì)是國家功能和作用空前膨脹的時期，國家機(jī)器成為一種高高凌駕與社會之上的巨獸。但是20世紀(jì)末，傳統(tǒng)民族國家的權(quán)威受到多種挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)不僅來自于跨國公司和金融巨頭的“超國界行動”，更來自于某些跨國家組織的干涉�！氨奔s”在科索沃問題上所謂的“人道主義干預(yù)”是對國家主權(quán)的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。而在“經(jīng)濟(jì)全球化”浪潮中，一些世界性的經(jīng)濟(jì)組織正在成為超國家的Leviathan ，例如WTO組織、世界銀行、國際貨幣基金組織等等，都具有比傳統(tǒng)民族國家更為強(qiáng)大的功能和作用。但是，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的同時，是政治多極化和文化多元化的并存。在這種國際背景下，民族國家的政府功能的強(qiáng)化也是必要的。而在國家創(chuàng)新體系（NIS）的構(gòu)建和國家綜合競爭力的提升方面，國家的作用仍然是不可與缺、甚至是舉足輕重的。     城市的“善治”與政府職能的轉(zhuǎn)化     但是，與此同時，政府在國內(nèi)事務(wù)的管理職能卻在一定程度上有所變化。這就是伴隨上述“新公共管理”思潮的出現(xiàn)，與20世紀(jì)的70年代以來發(fā)達(dá)國家先后興起的一個“政府再造”運動相關(guān)，在反思國家與個人、政府與社會關(guān)系的基礎(chǔ)上，曾經(jīng)盛行一個“小政府、大社會”的理論，90年代提出并開始大量研究“善治（good governance）”的理論。我認(rèn)為“善治”的實質(zhì)主要并不在于政府的大小，而在于政府的有效性，其涉及的正是政府職能的轉(zhuǎn)換。     有關(guān)這一問題的討論在中國正方興未艾，特別是圍繞加入WTO后政府行為方式的轉(zhuǎn)換，目前有三種觀點。第一種觀點認(rèn)為中國政府面對挑戰(zhàn)，應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)干預(yù)，重點扶植國營大中型企業(yè)，以應(yīng)對并參與國際競爭。第二種觀點認(rèn)為應(yīng)順應(yīng)世界潮流，實現(xiàn)國際接軌，大幅度減少政府干預(yù)，要重點解決“市場失效”與“政府實效”問題。第三種觀點認(rèn)為在目前轉(zhuǎn)軌時期，國家應(yīng)在更多領(lǐng)域發(fā)揮作用。這三種觀點，各有道理。我認(rèn)為，現(xiàn)代政府對外的功能要加強(qiáng)，維護(hù)民族利益，保護(hù)國民權(quán)益；但在對內(nèi)的功能方面則完全可以更為減弱一些，也就是更多的放權(quán)于基層。社會主義的民主決不能停留在傳統(tǒng)的“為民作主”上，而應(yīng)該是大力推進(jìn)和擴(kuò)大“由民作主”的范圍，如在城市的社會管理上，能否讓城市的居民委員會真正發(fā)揮其民主自治的作用呢？我們應(yīng)怎么看待城市政府職能的轉(zhuǎn)化問題，怎么建立一種以環(huán)境建設(shè)為本的新的城市政府的管理職能呢？構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境，不只是城市基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的“硬環(huán)境”，還包括政策、法規(guī)、社會氛圍等“軟環(huán)境”的建設(shè)，這是城市政府的重要職能。特別是軟環(huán)境的建設(shè)，要強(qiáng)調(diào)精干與高效（包括效率與效益），更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)信譽與信用，用各種政策和法規(guī)使守規(guī)者不虧、誠信者獲利。沒有全社會的信用制的建立，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制是不可能真正建立起來的，這也就是江澤民總書記所提出的依法治國與“以德治國”的結(jié)合。     3．“無為而治”：以“無為”之形，求“有治”之實     從中國傳統(tǒng)的“禮治”到現(xiàn)代社會的“法治”，真正的“德治”應(yīng)該是一種與“法治”相結(jié)合的新型的“善治”，而不是簡單地回歸中國傳統(tǒng)的“禮治”。中國傳統(tǒng)的“禮治”是以一種等級制、身份制為基礎(chǔ)的，“刑不上大夫，禮不下庶人”，是典型的人治。而現(xiàn)代社會的法治，強(qiáng)調(diào)的是契約制，其理論前提是自然法論和自然權(quán)利說，更合乎自然之本來，人間正道是滄桑。雖然在中國的傳統(tǒng)文化中并不存在西方那種帶有宗教神秘主義色彩的自然法論和自然權(quán)利說的思想資源，但中國古代智慧中的“德治”理想和各種“治道”的研究卻是有著十分豐富和寶貴的啟迪的。這里既有孔子的有為之治，即儒家的“修齊治平”之道，亦有道家的“無為而治”之道 。有為與無為是對立的統(tǒng)一，政府總想“有為”，但有為與無為，要有個度的掌握。特別是“強(qiáng)政府”的優(yōu)點在于能為老百姓做許多實事與好事，但一旦做了一件錯事或壞事，其后果之大、影響之壞，就不是幾年、十幾年能消除的。比如在城市規(guī)劃和建設(shè)中，政府決策的失誤所造成的損失往往是難以彌補的。當(dāng)然，在城市發(fā)展和改造的啟動階段，特別是在城市的基礎(chǔ)設(shè)施還很不完善，需要集中人力、財力、物力進(jìn)行有計劃的大規(guī)模建設(shè)時期，政府的作為是十分重要的，這也許可以說是那種“修齊治平”理想的實踐。但是，當(dāng)現(xiàn)代城市進(jìn)入發(fā)展的成熟期，特別是如我們所分析的進(jìn)入以功能開發(fā)和環(huán)境建設(shè)為主的“后建設(shè)”時期，政府的直接介入就可以逐步減少，政府在城市發(fā)展和管理中的角色就應(yīng)該也完全可以有所轉(zhuǎn)換。要做到“依法治市”和“以德治市”的結(jié)合，現(xiàn)代政府在城市建設(shè)和管理中能否也借鑒一點老子的智慧呢？現(xiàn)代政府能否從老子的“無為而治”中學(xué)一點“善治”之道呢？“無為而治”是以“無為”之形，行“有治”之實，不要信“唯上智與下愚不移”，以為只有政府或?qū)＜矣兄腔�、懂�?guī)劃、會管理，真正的“善治”不是去規(guī)定和指揮老百姓干這干那，而是只需規(guī)定哪些不能干，至于具體怎么做，讓企業(yè)家和老百姓去開動腦筋，發(fā)揮才智，人民城市人民管，這也是一種法治，“法無禁止即自由”嘛！不要自以為政府是最高明的，在城市的建設(shè)和管理中，政府的重要作用是導(dǎo)向而不是指令。     所以，借鑒“無為而治”以為現(xiàn)代政府的城市管理理念也可以視為一種現(xiàn)代的“德治”理念。何謂德？“道生之，德蓄之，物形之……”，萬物皆因得“道”而成形。故“德”為有形之道，“道”為無形之德。中國古語中“德”同“得”，各得其所，各就其位，“天地位焉，萬物育焉”。老子曰：“圣人處無為之事，行不言之教。萬物作而不辭（治），生而不峙，功成而弗居。”自然而然，無為而治，“道之尊，德之貴，夫莫之命而常自然”，這可是“大智”，才有“大治”，也才有文明的發(fā)展與進(jìn)步。所以，“德治”可以是儒家的“修齊治平”之德，也可以是道家的“無為而治”之德。城市政府在城市管理中的最高境界，也許正是這種“處無為之事，行不言之教”的“德治”，以“無為”之形，行“有治”之實，而達(dá)“無為而無不為”之境界。而只有這樣，城市文明才能發(fā)揮其最大的魅力以為人類未來“詩意地棲居在大地上”的理想家園！

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