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風景名勝區(qū)管理體制的探索與創(chuàng)新
探索中創(chuàng)新 創(chuàng)新中發(fā)展
風景名勝區(qū)是一個地域概念，是根據(jù)國家的相關(guān)法規(guī)，以風景名勝資源的科學教育價 值、觀賞游覽價值、歷史文化價值的富集度的設立的一個特殊區(qū)域。這個區(qū)域具有獨特性、公益性、生態(tài)環(huán)境性、展示性和傳世性。如何處理好風景名勝區(qū)保護與合理利用，并促進該區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、生活的企事業(yè)單位與原著居民的協(xié)調(diào)發(fā)展，踐行好風景名勝區(qū)“嚴格保護、合理開發(fā)，永續(xù)利用”的工作方針，是一個值得探究的問題。國家重點風景名勝區(qū)四面山，通過近二十年的探索，進行了一些有益的嘗試，走出了一條因地制宜之路。
一、 歷史的回顧
（一）起步階段（1985年8月——1998年1月）。
四面山風景名勝區(qū)是1994年元月，由國務院批準設立的第三批國家重點風景名勝區(qū)。
早在1985年，當時的江津縣委、縣府高瞻遠矚，在四面山林區(qū)實行封刀禁伐，同時提出“保護、利用、開發(fā)、管理”八字發(fā)展方針，為后來的四面山風景名勝區(qū)設立，打下了良好的基礎。
1987年，四面山管理委員會成立，為設立風景名勝區(qū)和開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，建立區(qū)級鎮(zhèn)做了前期準備；1988年，撤銷頭道河鄉(xiāng)（區(qū)轄鄉(xiāng)），設四面山鎮(zhèn)（區(qū)級鎮(zhèn)），肩負起風景名勝區(qū)管理、發(fā)展旅游和農(nóng)村經(jīng)濟的多重任務。
然而，四面山起步之初，管理經(jīng)營上涉及有四面山鎮(zhèn)政府、農(nóng)業(yè)、水利、旅游、四面山森林經(jīng)營所、四面山采育場等多個單位和部門。管理政出多門、職權(quán)交叉重疊，管理體制非�！盎靵y”。
（二）發(fā)展階段（1998年2月——2004年5月）。
1998年，江津市委市政府，作出《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的決定》，實施“旅游驅(qū)動”戰(zhàn)略。成立了以市長為主任，組織部長和分管旅游的副市長為副主任，相關(guān)部門主要負責人為成員的江津市旅游發(fā)展管理委員會（后來由市委書記任主任，市長和市委、市人大、市政府、市政協(xié)的分管領(lǐng)導、市委組織部長任副主任，相關(guān)部門主要負責人為成員）。旅游發(fā)展管理委員會下設辦公室，辦公室主任、市旅游局局長、四面山鎮(zhèn)委書記由同一人兼任，統(tǒng)一協(xié)調(diào)旅游局與四面山鎮(zhèn)之間的關(guān)系。但多頭管理，片面追求發(fā)展的情況仍然影響了四面山風景名勝區(qū)的科學保護與利用。
（三）規(guī)范階段（2004年6月至2005年7月）。
2004年6月1日，江津撤消四面山鎮(zhèn)，設立市政府直屬正局級單位――四面山風景名勝區(qū)管理委員會（以下簡稱風管委）。風管委主任同時兼任市旅游局局長、市旅委會辦公室主任；同年8月，江津撤銷原來隸屬林業(yè)局管轄的四面山林區(qū)采育場和森林經(jīng)營所，設立四面山森林資源管理局，隸屬風管委管轄的副局級事業(yè)管理機構(gòu)，其局長由四面山風管委一名副主任兼任。負責景區(qū)森林管護、森林防火等管理工作，市林業(yè)局只對其進行業(yè)務指導。
（四）創(chuàng)新階段（2005年8月至今）。
2005年年初，江津市委十一屆六次全委會提出了建設“兩地一中心”的宏偉目標，把建設四面風景名勝區(qū)和旅游勝地作為江津市“兩地一中心”發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，把加大以四面山、中山古鎮(zhèn)為主的風景資源保護性利用作為近期工作的重點； 8月，將原四面山管委會改為市政府正局級特設機構(gòu)，由市委副書記兼任書記。風管委專門設立了賦予政府職能，專職從事景區(qū)執(zhí)法，整治旅游秩序、規(guī)范旅游市場，有16人的風景區(qū)綜合執(zhí)法大隊和在規(guī)劃的指導下，全面負責景區(qū)產(chǎn)品的包裝、策劃、宣傳、促銷的旅游發(fā)展科。切實做到了集中與分散相結(jié)合、保護與開發(fā)相結(jié)合、加快發(fā)展與永續(xù)利用相結(jié)合，從而形成一個責、權(quán)、利相統(tǒng)一，人、財、物相匹配，規(guī)劃、建設、管理相銜接的新模式。
二、創(chuàng)新中的探索
（一）解決“五對矛盾”。
一是解決 “上下”矛盾。全市形成了黨政一把手親自抓，主管領(lǐng)導集中力量抓，黨政合力抓以四面山風景名勝區(qū)為代表的全市旅游發(fā)展新格局。
二是解決“條塊”矛盾。四面山風景名勝區(qū)是江津市眾多旅游景區(qū)中“龍頭”。四面山風管委與市旅游局實行主要領(lǐng)導一肩挑的體制，四面山風管委對景區(qū)內(nèi)的一切資源和事業(yè)發(fā)展行使政府職能，并直接對市政府負責，從體制上消除條塊之間的矛盾。
三是解決“開發(fā)與保護”矛盾。新的管理體制實現(xiàn)了職責、權(quán)力與義務的統(tǒng)一，使開發(fā)和保護都服從于整體規(guī)劃，眼前利益服從于長遠利益，做到了開發(fā)與資源保護的有機結(jié)合，加快發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的有機結(jié)合。
四是解決“發(fā)展與投入”矛盾。四面山風管委成為對內(nèi)、對外、對上、對下唯一的合法主體機構(gòu)，也是唯一的法人。風管委負責風景區(qū)內(nèi)一切管理與建設，大大簡化了辦事程序，既符合《行政許可法》的要求，又適應了新形勢下不斷發(fā)展的需要，也迎來了大量資金的投入。
五是解決“旅游與農(nóng)村”矛盾。新的管理體制建立后，將原純粹的5個農(nóng)業(yè)村劃給周邊的鎮(zhèn)管轄，只保留風景區(qū)4個純林業(yè)的村，解決了農(nóng)村工作和保護、發(fā)展無從兼顧的難題。
（二）實現(xiàn)“三個統(tǒng)一”。
一是統(tǒng)一管理決策。四面山風景名勝區(qū)管理委員會參與江津旅游管理體制層決策，管理上實現(xiàn)了面與點、條條與塊塊的結(jié)合。
二是統(tǒng)一管理模式。將四面山森林資源管理局歸屬風管委的二級機構(gòu)，解決了風管委與市屬部門單位的矛盾；管委會作為政府特設機構(gòu)，增強了四面山保護和旅游發(fā)展與全市其它重點工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，有利于市級各部門對四面山發(fā)展的支持。
三是統(tǒng)一管理機制。風管委只對市政府負責，其它任何市級部門、單位都無權(quán)干涉，營造了寬松的旅游發(fā)展環(huán)境，有利于調(diào)動方方面面的力量集中打造品牌景區(qū)。
（三）“三個”效益同步發(fā)展。
1988年，四面山被定為重慶市級風景名勝區(qū)，1989年，被定為四川省級風景名勝區(qū)；1994年1月，被國務院確定為國家重點風景名勝區(qū)；1996年，江津旅游發(fā)展規(guī)劃中提出了“大四面山一條線”的發(fā)展思路。
1999年，四面山被評為重慶市十佳景區(qū)；2000年，四面山被評為重慶市最佳景區(qū)；2002年，四面山所在的“渝川黔生態(tài)旅游金三角”被國家列入西部旅游開發(fā)重點。四面山旅游的人氣逐年上升，基礎設施在這個階段得到了突飛猛進的發(fā)展，吸引投資6億多，實現(xiàn)了資源和資本的良好結(jié)合。
2005年，四面山風景名勝區(qū)被納入了重慶十大旅游精品線近期開發(fā)的五條線之一；四面山景區(qū)科學定位為“千瀑千姿、赤壁丹峽、先巴文化、原始森林”；重慶新華書店集團公司加盟四面山旅游業(yè)；全市形成“人人都是四面山旅游形象，處處都是四面山旅游環(huán)境”的氛圍；景區(qū)基礎實施得到改善，景區(qū)接待能力增強；共接待游客20.24萬人次，同比增長13.33%，旅游綜合收入8498萬元，同比增長15.2%。
三、創(chuàng)新中的體會
影響一個地方風景名勝區(qū)與旅游業(yè)發(fā)展的因素很多，但我們最關(guān)鍵的是管理體制。管理體制充分地解決了變“散”為“統(tǒng)”、 變“死”為“活”、 變“亂”為“順”等問題。
（一）領(lǐng)導重視是前提。
過去，四面山林區(qū)是公路修到哪里,樹林就砍伐到哪里。而今，四大班子主要領(lǐng)導和分管領(lǐng)導集中精力抓以四面山風景名勝區(qū)的為代表的全市風景旅游建設，在總體規(guī)劃的指導下，市委書記身體力行，堅持每半個月親自督查全市風景名勝區(qū)與旅游工作；每1個月四大班子分管領(lǐng)導牽頭組織召開一次全市旅游工作專題會。
（二）總體規(guī)劃是依據(jù)。
總體規(guī)劃是風景名勝區(qū)保護、管理、開發(fā)利用的依據(jù)，沒有風景名勝區(qū)總體規(guī)劃，風景區(qū)的一切建設行為都是違法的。在總規(guī)的指導下，科學地編制各個景區(qū)的詳細規(guī)劃將會使風景區(qū)的建設有章可行，有據(jù)可依。
（三）與時俱進是要求。
四面山的旅游業(yè)從無到有、從小到大、從低級到高級、從江津走向重慶、從中國走向世界，是堅持堅持科學發(fā)展觀、與時俱進的結(jié)果。我們要不斷保護好風景資源，優(yōu)化旅游環(huán)境，真正變資源優(yōu)勢為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、變產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢為效益優(yōu)勢；抓住四面山風景名勝區(qū)被列入重慶市十大旅游精品工程的契機，打造“渝川黔旅游金三角”旅游航母，把四面山建成集自然和生態(tài)觀光、文化休閑度假功能于一體的國家重點風景名勝區(qū)和AAAA級景區(qū)、全國文明風景旅游區(qū)。
（四）突出特色是方向。
四面山管理體制探索與創(chuàng)新經(jīng)歷了一個由多頭管理、各自為政甚至相互掣肘到條塊結(jié)合、分工協(xié)作、職能集中、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展過程。這是一個從實際出發(fā)、不斷探索和創(chuàng)新的過程，也是一個逐漸形成“四面山特色”的過程。
四、追求亮點，構(gòu)建和諧景區(qū)
構(gòu)建四面山和諧景區(qū)是我們今后追求的目標和方向。要構(gòu)建和諧景區(qū)，我們認為首先要嚴格執(zhí)行國家的法律法規(guī)。二是不斷探索新的管理模式。三是樹立服務意識，為投資者提供寬松的環(huán)境。四是加強對業(yè)主與旅游環(huán)境的監(jiān)管，避免業(yè)主為了追求利益的最大化而發(fā)生的“出軌”行為，破壞風景名勝區(qū)資源與影響風景名勝區(qū)形象。五是通過發(fā)展旅游業(yè)來突破“三農(nóng)”困難“瓶勁”，解決就業(yè)，建設社會主義的新農(nóng)村，提高景區(qū)農(nóng)民生活水平，為構(gòu)建和諧社會充分發(fā)揮好國家重點風景名勝區(qū)資源優(yōu)勢、環(huán)境優(yōu)勢與品牌優(yōu)勢。
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