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XX依法治市的理論與實踐研究之一
深入學習貫徹黨的十六大精神，同心同德地完成十六大確定的各項任務，確保黨和國家在新世紀新階段奮斗目標的勝利實現(xiàn)，是全黨當前和今后一個時期的首要政治任務。面臨經(jīng)濟全球化趨勢日益顯現(xiàn)，國內經(jīng)濟高速發(fā)展，城市區(qū)域競爭日趨激烈的狀況，南京要站在全國同類城市的前列，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，必須堅持發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措。其中，通過理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，加強民主法制建設，繼續(xù)推進依法治市，是 “富民強市、加快發(fā)展”目標的重要內容和可靠保障。在新的形勢下，市委要從建設社會主義政治文明的高度，繼續(xù)全面推進依法治市，促進我市現(xiàn)代化建設事業(yè)沿著法治的軌道健康發(fā)展，必須對依法治市的歷史、現(xiàn)狀和未來發(fā)展進行深入的、理性的回顧、分析和思考。只有這樣，才能發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調各方的統(tǒng)率作用，在領導全市貫徹落實十六大精神的實踐中改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式。 一、依法治市的成效和經(jīng)驗 （一）依法治市的概念和地位 所謂依法治市，是指在中央所確定的依法治國的宏觀框架內，認真實踐依法治國方略，全面推進區(qū)域性的民主法治建設，依照體現(xiàn)人民群眾意志的法律法規(guī)來管理城市的政治、經(jīng)濟、文化事務和社會生活，實現(xiàn)城市的法治化，推進城市的現(xiàn)代化，意味著要實現(xiàn)法律對城市政治、經(jīng)濟和文化生活等各個方面的全面調整和整合，法律成為社會的基本調整、控制和統(tǒng)治手段，成為人們行為的基本依據(jù)和評價尺度，成為管理國家事務和社會事務的基本“工具”。 南京是江蘇的省會城市，處于長江三角洲，是區(qū)域性經(jīng)濟、政治和文化的中心，也是中國最有前途和競爭最激烈的地區(qū)，從加快我市富民強市，在全面實現(xiàn)小康社會的基礎上，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程來看，要不斷推進城市的政治文明，提升城市文明的格次，使城市經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展獲得持久的發(fā)展動力，必須始終堅持依法治市不動搖。深化依法治市，是實踐“三個代表”重要思想、建設社會主義政治文明的重要路徑;是加快經(jīng)濟發(fā)展、在全面實現(xiàn)小康社會的基礎上率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的根本保證;是提升城市文化內涵、提高城市文明程度的內在要求;是保證社會發(fā)展更加和諧、增強城市可持續(xù)發(fā)展能力的客觀需要。我市改革開放、加快發(fā)展的實踐和經(jīng)驗表明，改革愈深入，經(jīng)濟愈發(fā)展，政治愈文明，社會愈進步，愈是需要深化依法治市，創(chuàng)造穩(wěn)定有序、和諧安全、誠信文明的法治環(huán)境。 （二）依法治市取得了階段性的成效 南京是司法部確定的省會城市依法治市的試點城市。自1991年2月市委作出《關于全面開展依法治市的決定》以來，在各級黨委正確領導下，在人大、政府、法院、檢察院等方面的共同努力下，依靠全社會的參與，在城市現(xiàn)代化建設的進程中謀劃新思路、構建新機制，循序漸進、持之以恒地推進依法治市工作，有力地促進了城市經(jīng)濟、政治和社會生活的依法運行和健康、協(xié)調發(fā)展。 1、立法工作取得較大進展，逐步走向規(guī)范化、民主化。我市在堅持維護國家法制統(tǒng)一的前提下，不斷加快地方立法步伐。推進立法的民主化、科學化，使立法運行機制更趨規(guī)范，立法質量有了較大提高。十二年來，市人大常委會共制定了38部地方性法規(guī)，市政府制定了340余件政府規(guī)章和規(guī)范性文件。為適應我國加入世貿組織的要求，對全市法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進行了全面清理、修訂和補充，及時修改和廢止了一批不符合WTO規(guī)則要求的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。這些地方性法規(guī)和政府規(guī)章與國家的法律法規(guī)相配套，為全市各項工作的有序運行提供了有力的法制保障。 2、法制宣傳教育取得新的成績，良好的法制氛圍基本形成。普法教育是依法治市的基礎。通過實施三個“五年”普法規(guī)劃，我市95%以上的普法對象參加了各種各樣的學法用法活動，公民的法律意識普遍提高，各級領導干部法治觀念明顯增強。在開展法制宣傳教育中，一是注重內容的針對性。堅持把普及憲法和市場經(jīng)濟法律法規(guī)作為法制宣傳教育的重點。同時，結合階段性重點、熱點、難點問題，有針對性地組織大家學習有關法律法規(guī)。市依法治市辦公室先后編印發(fā)放了多種法律法規(guī)學習材料，共計發(fā)行120多萬冊，保證了廣大干部群眾學法有教材。二是注重對象的層次性。從1994年開始，連續(xù)五年對全市縣處級以上領導干部和執(zhí)法人員等重點對象共42萬多人次進行了學法測試。1998年以后，在全市各中小學校開設了法制教育課，逐步實現(xiàn)青少年法制教育的課堂化。同時，我市還以外地建筑隊伍為突破口，對全市40多萬暫住人口分批進行了法制教育。三是注重形式的多樣性。在利用各類學校、黨政校進行法制教育的同時，充分發(fā)揮新聞媒體的作用，報紙、電視臺、廣播電臺等新聞單位都開辦了法制宣傳教育的專版和欄目，達到了“報刊有文、電臺有聲、熒屏有像”，全市基本形成了立體型法制教育格局，全社會學法用法守法的風氣日漸濃厚，依法治市的良好氛圍正在形成。 3、依法行政工作成效顯著，行政行為逐步納入法制化軌道。依法行政是依法治市的關鍵。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我市逐步推進行政體制改革。我們抓住《行政處罰法》頒布實施的有利時機，全面規(guī)范和加強行政執(zhí)法隊伍建設，同時大力推行行政執(zhí)法責任制、執(zhí)法公示制、執(zhí)法評議考核制、違法責任追究制等制度，并層層簽定責任書，加強行政系統(tǒng)的自律和監(jiān)督。1999年下半年，全面推行政務公開制度，將黨政機關的職能、辦事規(guī)定、辦事程序、辦事標準、承諾制度以及投訴舉報途徑向社會公開。積極實施了政府行政審批制度的改革，取消了不符合市場經(jīng)濟要求的行政審批項目。通過大力加強依法行政工作，行政機關的工作作風得到了進一步轉變，行政機關的服務意識、責任意識、效率意識明顯增強，各級領導干部和行政執(zhí)法人員的依法決策、依法辦事能力得到了提高，行政行為進一步規(guī)范。 4、公正司法水平進一步提高，法律權威得到有效維護。各級司法機關認真履行審判和法律監(jiān)督職能，堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。以司法公正為目標，積極推行審務公開和檢務公開，加大司法改革力度。全市法院系統(tǒng)全面推行審判長選任制和實行合議庭成員資格制，建立了科學的審判工作運作機制；全市檢察院系統(tǒng)全面推行主訴檢察官辦案責任制，完善了偵查、批捕、起訴各辦案環(huán)節(jié)的工作規(guī)程和工作要求，形成了執(zhí)法辦案的內部監(jiān)督體系，促進了檢察管理工作的規(guī)范化、科學化。同時著力加強司法隊伍建設，內強素質，外樹形象，隊伍的整體素質和執(zhí)法水平有了明顯進步，辦案效率和辦案質量不斷提高，有力地打擊了違法犯罪，保持了社會的持續(xù)穩(wěn)定，維護了法律的尊嚴。 5、依法治理步伐加快，基層民主政治建設取得較大進展。各區(qū)縣按照依法治市的總體要求，動員和依靠人民群眾積極參與推進依法治區(qū)縣工作。近年來通過大力推進基層民主政治建設，社區(qū)建設走在了全國前列。在城市社區(qū)，開展依法治社區(qū)。注重理順政府與群眾自治組織的關系，變政府對自治組織的領導為指導、幫助和服務，保障居民對社區(qū)事務的知情權、決定權；在農村，開展依法治村。實行“民主議事”制度，推進村務公開和財務公開；在工廠，開展依法治廠。發(fā)揮工人階級主人翁作用，推進企業(yè)民主管理，加快產(chǎn)業(yè)結構調整和現(xiàn)代企業(yè)制度建設的步伐；在學校，開展依法治校。規(guī)范人民群眾反映強烈的收費行為，維護教職員工和學生的合法權益。同時，在全市廣泛開展“向人民學習、為人民辦事、請人民評判、讓人民滿意”活動，傾聽群眾的呼聲，解決群眾的困難，并請人民群眾評議、監(jiān)督黨政機關，有序參與管理經(jīng)濟、社會事務，逐步發(fā)展基層民主政治。 6、形成了多層次、多層面的監(jiān)督格局，執(zhí)法監(jiān)督實效進一步提高。全市逐步形成了黨的機關監(jiān)督、權力機關法律監(jiān)督、行政系統(tǒng)內部監(jiān)督、黨外民主監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督等各個層次和層面的監(jiān)督網(wǎng)絡，保證依法治市工作得以順利實施。市政府于1994年制定了《行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》；市人大常委會于1997年制定了《市人大常委會監(jiān)督司法工作條例》，把監(jiān)督工作納入了規(guī)范化、制度化的軌道。各級人大常委會加強對“一府兩院”的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，促進了依法行政和公正司法；各級紀檢監(jiān)察機關、政協(xié)和民主黨派、群眾團體也都進行了有效的黨內監(jiān)督和民主監(jiān)督；新聞單位選擇人民群眾關心的典型案例，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，使法律的有效實施得到可靠保證。 7、整治市場經(jīng)濟秩序取得初步成效，樹立了良好的城市信譽。市場經(jīng)濟的本質是法制經(jīng)濟、契約經(jīng)濟、信譽經(jīng)濟。我們把樹立城市信譽作為依法治市的重要內容來抓。一是通過企業(yè)、行業(yè)依法治理，樹立市場主體“重合同、守信用”觀念。制定了《關于加強全市企業(yè)法制建設的意見》，召開了全市國有企業(yè)法制建設工作會議，推廣了金陵石化、南鋼、普天、新百等國有大中型企業(yè)法制建設的做法。二是嚴厲打擊經(jīng)濟領域中的不法行為。加大了查處制假販假、虛假出資、抽逃資本、欺詐等違法行為的力度，開展了醫(yī)藥、保健食品、廣告、房地產(chǎn)、文化市場、農資市場的專項整治，凈化市場。三是切實維護投資者、消費者的合法權益，建立了消費者三級投訴舉報網(wǎng)絡，涌現(xiàn)了湖南路“全國百城萬店無假貨示范一條街”、中央商場“全國無假冒偽劣商品商店”和“全國最佳信譽企業(yè)”等一批先進典型。 8、法律服務工作取得新進展，服務質量不斷提升。全市法律服務機構和隊伍不斷發(fā)展壯大，服務領域不斷拓展，服務層次不斷提升，業(yè)務范圍覆蓋了經(jīng)濟建設、社會事務和群眾生活的各個領域。特別是為我市改革發(fā)展、經(jīng)濟建設和城市建設的重點，如南京祿口機場、滬寧高速公路、長江二橋、寧啟鐵路等一大批重點工程提供了良好的法律服務，并成功辦理了大量企業(yè)改組、改制、聯(lián)合、兼并、上市融資等法律事務。十年來，全市律師共辦理各類案件30余萬件，擔任常年法律顧問2292家；公證機構辦證65.8萬件；基層法律服務所辦理各類案件10萬余件。法律援助和“148”工作不斷向基層延伸和擴展，仲裁、審計等法律中介服務機構，也取得了較大發(fā)展，為維護社會穩(wěn)定和服務經(jīng)濟建設發(fā)揮了積極作用。 （三）依法治市的基本經(jīng)驗 十年來，在全市上下的共同努力下，依法治市工作不斷向縱深發(fā)展，積累了不少好的經(jīng)驗，主要是： 1、堅持黨委總攬、各方參與，形成依法治市工作整體合力。我市的依法治市工作始終堅持由市委統(tǒng)一領導。由市委書記親自擔任依法治市領導小組組長，每年的市委全委會都對依法治市、加強民主法制建設提出明確要求，制定具體的工作目標，并堅持常抓不懈。各級黨委都把依法治市列入重要議事日程，及時研究解決工作中的重大問題。形成了黨委決策、人大和“一府兩院”履行職能、政協(xié)發(fā)揮民主監(jiān)督作用、社會各界廣泛參與的格局，依法治市工作逐步深入。實踐證明，只要各級黨委切實加強領導，總攬全局，協(xié)調各方，依法治市工作就能形成整體合力，不斷拓寬領域，向縱深推進。 2、堅持圍繞中心、服務大局，保持依法治市工作生機和活力。我市堅持以經(jīng)濟建設為中心，緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，加強立法，嚴格執(zhí)法，實行依法管理，為改革開放和現(xiàn)代化建設提供有力的法律保障。自1996年開始，我市連續(xù)實施了兩個“三年面貌大變”城市建設規(guī)劃，全市累計投入建設資金400多億元，在道路、公用事業(yè)、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)等方面，建成骨干項目200多個。我們提出城市建設與依法管理同步的思路，以管理實現(xiàn)城市環(huán)境的根本改變。形成了城市規(guī)劃審批、建設資金管理、建設項目管理等一系列管理機制，提高了城市管理法制化水平。實踐證明，堅持依法治市工作為黨的中心工作和全市的工作大局服務，就能保持正確的方向和旺盛的活力。 3、堅持依靠群眾、執(zhí)法為民，贏得人民群眾對依法治市工作的積極支持和廣泛參與。依法治市的根本目的是維護人民群眾的利益。多年來，我市針對廣大群眾普遍關心的市場經(jīng)濟秩序、社會治安管理、環(huán)境保護、部門和行業(yè)作風等問題，依法進行專項治理，妥善處理新舊體制交替以及城市建設和管理帶來的一系列社會矛盾，依法減輕農民負擔，依法拆遷補償安置，依法解決企業(yè)改制過程中職工下崗分流問題，及時調處民間糾紛，確保社會政治穩(wěn)定，在群眾中產(chǎn)生了強烈的良好反響。實踐證明，人民群眾是依法治市的主體，順從民意，遵從民愿，維護群眾的合法權益，就能從根本上調動和激發(fā)他們的主動性、創(chuàng)造性，使依法治市擁有廣泛而深厚的群眾基礎。 4、堅持突出重點、分類指導，依法治市工作整體推進。依法治市是一個逐步發(fā)展的歷史過程，既要有時不我待的緊迫感，又要立足實際，理清思路，找準重點，循序漸進地向前推進。近年來，我市以推行執(zhí)法責任制、實行政務公開、審務公開和檢務公開，以及加強基層民主政治建設為重點，切實解決有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題。同時，針對區(qū)域、行業(yè)、基層依法治理三個層次，采取抓好典型、以點帶面的方法，市依法治市領導小組專門印發(fā)《關于對依法治市聯(lián)系單位實施指導的工作意見》，并組成8個由一名市領導任組長的依法治市聯(lián)系單位指導小組，分別對依法治區(qū)等14個不同類型的聯(lián)系單位實施分類指導、分層推進，促進了依法治市工作落到實處。實踐證明，堅持從實際出發(fā)，找準工作的切入點和著力點，依法治市工作就能穩(wěn)步推進，深入發(fā)展。 5、堅持與時俱進、開拓創(chuàng)新，依法治市工作不斷贏得新發(fā)展、開創(chuàng)新境界。我市依法治市工作能夠不斷取得新的成績，很重要的一條就是堅持創(chuàng)新。近年來，依法治市致力于工作實踐創(chuàng)新，在堅持抓領導干部學法為龍頭，營造濃厚的城市法治氛圍；堅持依法行政，推進司法公正；堅持立法為民，強化政法監(jiān)督；堅持深化基層依法治理，推進人民民主等方面創(chuàng)出了許多新穎的做法，使我市依法治市始終保持良好的發(fā)展趨勢。同時致力于理論創(chuàng)新，從市領導到一般干部，從專家學者到從事依法治理實踐的工作者都對依法治市工作進行理性思考，并聯(lián)系分管或本職工作撰寫依法治理的理論文章，使我市的依法治市工作從實踐走向理性，從理論又付諸實踐。實踐表明，堅持與時俱進，開拓創(chuàng)新不動搖，依法治市工作就能不斷拓展新思路，謀劃新舉措，取得新突破，開創(chuàng)新局面。
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