從總攬全局的高度，對依法治市作出宏觀決策

 2001年7月10日，中共南京市委制定的《南京市2001－2005年依法治市規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）正式出臺。司法部2001年第11期《普法依法治理通訊》和江蘇省司法廳《法制宣傳》雜志2001年第8期分別刊登了《規(guī)劃》全文，向全國、全省各地推薦參閱。以寧委發(fā)【2001】39號文件形式發(fā)布的這個《規(guī)劃》，對“十五”期間南京市依法治市工作進行了整體規(guī)劃和全面部署。研讀《規(guī)劃》全文，結(jié)合曾經(jīng)參與起草《規(guī)劃》的工作實踐，筆者得出的結(jié)論是：這是一份適應(yīng)社會發(fā)展需要、符合人民群眾根本利益、具有現(xiàn)實可行性的好文件；是中共南京市委為深入貫徹實施依法治國基本方略，站在總攬全局的高度，對依法治市的重大問題、發(fā)展目標作出的宏觀決策。     一、審時度勢，與時俱進     依法治市涉及到社會生活的各個領(lǐng)域、各個方面，是長期的、漸進的系統(tǒng)工程，層面很多，要求很高，任務(wù)很重，科學(xué)的、分階段的制定和實施工作規(guī)劃，是實現(xiàn)依法治市目標的重要步驟。只有根據(jù)各個不同歷史時期形勢發(fā)展的要求，從本地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的實際情況出發(fā)，循序漸進地對民主法制建設(shè)的各個層面、各個環(huán)節(jié)作出全面安排，才能使依法治市工作適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，并在現(xiàn)代化建設(shè)中不斷推進城市法治化的進程�！兑�(guī)劃》的編制過程及其特點，正反映了上述思路。     （一）《規(guī)劃》是市委高度關(guān)注的項目。     2001年至2005年，是南京市向基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標邁進的關(guān)鍵時期，加快推進城市法治化進程，是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基本保障。繼續(xù)全面推進依法治市，對于維護改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，促進現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)沿著法治軌道健康發(fā)展，具有十分重要的意義。正是基于對城市工作大局的全盤把握和實施依法治國方略的高度認識，繼2000年11月8日，中共南京市委十屆19次全體會議通過的《關(guān)于制定南京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，對深入推進依法治市提出有關(guān)工作任務(wù)之后，當年12月召開的市委十屆20次全體會議研究部署新世紀開局之年本市的重點工作時，更進一步明確了關(guān)于制定依法治市新的五年規(guī)劃的要求。市委明確要求制定《規(guī)劃》，是順應(yīng)形勢發(fā)展需要，根據(jù)黨和國家確定的中心工作任務(wù)提出的，這與以往南京市曾經(jīng)制定和實施三個關(guān)于依法治市的規(guī)劃，有著異曲同工之處。第一、自1991年2月中共南京市委作出《關(guān)于全面開展依法治市工作的決定》之后，根據(jù)黨的十三屆七中全會關(guān)于加強民主法制建設(shè)促進經(jīng)濟振興和社會進步的要求，制定了1991－1995年的依法治市規(guī)劃。第二、在1993年10月，根據(jù)黨的十四大和十四屆三中全會關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟新體制的要求，重新制定實施1993－1997年依法治市規(guī)劃。第三、根據(jù)黨的十五大要求，為貫徹實施依法治國基本方略，制定了1998－2002年依法治市規(guī)劃。到了2000年，黨的十五屆五中全會提出《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，市委根據(jù)新世紀新形勢的要求，從南京市經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的整體著眼，感到有必要與本市的“十五”計劃相銜接，制定實施2001－2005年新的依法治市五年規(guī)劃，從而為全市經(jīng)濟和社會發(fā)展提供有力的法制保障和良好的社會環(huán)境。為此，市委辦公廳將《規(guī)劃》的制訂列為重要督查項目，分解落實由市依法治市辦公室具體承擔這項工作。為了制訂好《規(guī)劃》，依法治市辦公室從2001年2月份便著手準備，其后按照市委領(lǐng)導(dǎo)的要求積極組織開展有關(guān)具體工作，直至《規(guī)劃》正式出臺。該《規(guī)劃》編制，大致經(jīng)歷了三個階段：一是調(diào)研起草階段。3－4月份，依法治市辦公室在市內(nèi)組織了有關(guān)座談會，為起草《規(guī)劃》收集情況和意見；并經(jīng)市委領(lǐng)導(dǎo)同意，牽頭組織了由市委辦公廳、市政府辦公廳、市政協(xié)法制委、市政府法制局、市司法局等部門人員參加的《規(guī)劃》起草小組，于3月下旬赴廈門、深圳、珠海、廣州等城市考察學(xué)習(xí)。在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，組織《規(guī)劃》的起草并形成初稿。二是修改論證階段。5月份，組織市依法治市工作法學(xué)專家咨詢組成員和市主要執(zhí)法部門的依法治市聯(lián)絡(luò)員，對《規(guī)劃》初稿進行論證，提出具體修改意見。而后，由依法治市辦公室再度進行修改，形成提交依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組成員會審議的《規(guī)劃》草案。三是審核印發(fā)階段。6月－7月上旬，市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組成員會審議通過了《規(guī)劃》草案，決定提交市委審批印發(fā)。市委辦公廳對《規(guī)劃》草案進行仔細的審核修改后，送市委書記王武龍審定簽發(fā)。在《規(guī)劃》的制定過程中，市委汪正生、王浩良兩位副書記親自參與起草《規(guī)劃》的調(diào)研，并組織確定《規(guī)劃》具體內(nèi)容的論證，對《規(guī)劃》草案認真閱改，把握《規(guī)劃》制定工作的政治方向。由于市委領(lǐng)導(dǎo)的正確決策和具體指導(dǎo)，保證了《規(guī)劃》的順利制訂和出臺。     （二）《規(guī)劃》是社會實踐發(fā)展的產(chǎn)物。     南京市開展依法治市的實踐驗證和理論探討，為制定新的《規(guī)劃》創(chuàng)造了良好的條件。1991年以來，南京的依法治市取得了重大進展，地方立法、行政執(zhí)法、公正司法、法律監(jiān)督、法律普及和法律服務(wù)等各個方面工作得到進一步推進，人民群眾在更加廣泛的領(lǐng)域依法參與對國家事務(wù)和社會事務(wù)的管理，民主法制建設(shè)與各項事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面逐步形成。1996年，市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組被評為全國“二五”普法先進單位；2001年5月，南京市榮獲了全國“三五”普法先進城市的稱號。本市依法治市工作的開展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是立法工作取得較大進展，逐步走向規(guī)范化、民主化。10年來，為適應(yīng)依法治市的發(fā)展形勢，達到各項工作有法可依，市人大常委會共制定了38部地方性法規(guī)，市政府制定了340余件政府規(guī)章和規(guī)范性文件，有力保障了我市各項工作的有序進行。二是法制宣傳教育取得新的成績，公民學(xué)法用法的氛圍基本形成。通過兩個“五年”的法制宣傳教育工作，我市95%以上的普法對象參加了各種各樣的學(xué)法活動。從1994年開始，連續(xù)五年對全市縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員及其他各類人員共42多萬人次進行了學(xué)法測試。教育形式多樣覆蓋面廣，逐步達到了“報刊有文、電臺有聲、熒屏有像”的要求，在全市基本形成了立體型法制宣傳教育的氛圍。三是依法行政工作取得明顯成效，行政行為逐步納入法制化軌道。特別是1996年以來，抓住《行政處罰法》頒布實施的有利時機，全面規(guī)范和加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，大力推進依法行政，各級領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員的依法決策、依法辦事能力得到了提高，越來越重視運用法治手段管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，解決工作中遇到的問題和矛盾，并不斷完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強了執(zhí)法隊伍內(nèi)部的自律、監(jiān)督。四是公正司法水平進一步提高，法律得到有效貫徹實施。全市法院系統(tǒng)以司法公正為目標，加大審判制度改革力度，全面推行審判長選任制和實行合議庭成員資格制，建立了科學(xué)的審判工作運作機制。檢察院系統(tǒng)全面推行主訴檢察官辦案責任制，帶動和促進了起訴工作的規(guī)范化 、科學(xué)化管理，保證了案件的質(zhì)量。各級司法機關(guān)堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩，保護公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益，依法嚴厲打擊各種刑事犯罪和經(jīng)濟犯罪，社會治安形勢持續(xù)保持良好。五是基層依法治理的力度加大，民主政治建設(shè)取得較大進展。各區(qū)縣依照《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》，進一步規(guī)范農(nóng)村村民委員會和城市社區(qū)居民委員會建設(shè)。全市先后進行了四屆基層群眾自治組織的選舉，其民主選舉工作一屆比一屆更規(guī)范，使一批思想作風(fēng)好、有真才實學(xué)的人，被依法充實到村（居）委會中來，加強了基層民主政治建設(shè)的組織保障。同時，以實行村務(wù)公開為重點，大力提高村民自治水平。全市1585個行政村中，有1456個村通過選舉成立了村民議事小組，有近80％的村建立了民主理財小組，有1422個村設(shè)立了財務(wù)公開檔案，并依法定期公布村務(wù)和財務(wù)情況，推動了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。六是監(jiān)督工作進一步強化，逐步建立了執(zhí)法監(jiān)督保障機制。黨的機關(guān)監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)法律監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、司法機關(guān)監(jiān)督、黨外民主監(jiān)督，以及人民群眾監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督的作用有效發(fā)揮，較好地保證了依法治市工作順利實施。市政府于1994年制定了《行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》；市人大常委會于1997年制定了《市人大常委會監(jiān)督司法工作條例》的地方性法規(guī)，從而使監(jiān)督工作進入了規(guī)范化、制度化的軌道。七是國有企業(yè)法制建設(shè)明顯加強，推進現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立。在對全市部分工業(yè)、商業(yè)、金融等大中型企業(yè)的法制建設(shè)情況進行了深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定實施了《關(guān)于加強全市企業(yè)法制建設(shè)的意見》，以實現(xiàn)企業(yè)市場經(jīng)營的法制化、治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化、公司管理的制度化為目標，積極推進依法治企工作，并總結(jié)推廣了金陵石化等9個單位加強企業(yè)法制建設(shè)工作的經(jīng)驗，使國有企業(yè)逐步走上了依法經(jīng)營、依法管理的軌道。八是法律服務(wù)工作取得新進展，服務(wù)層次不斷提升。全市法律服務(wù)業(yè)緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)和城市建設(shè)重點開展法律服務(wù)，業(yè)務(wù)范圍覆蓋了經(jīng)濟建設(shè)、社會事務(wù)和群眾生活的各個領(lǐng)域，先后為南京祿口機場、滬寧高速公路、長江二橋、寧啟鐵路等一大批重點工程提供綜合服務(wù)，并成功辦理了大量企業(yè)改組、改制、聯(lián)合、兼并、上市融資等法律事務(wù)。法律援助和“148”工作不斷向基層延伸和橫向擴展，為維護社會穩(wěn)定和服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮了積極作用。長期的依法治市實踐，為依法治市的理論研究提供了豐富的實證材料。在依法治市工作實踐的基礎(chǔ)上，市領(lǐng)導(dǎo)和部門、區(qū)縣的領(lǐng)導(dǎo)，以及從事理論研究的專家學(xué)者和實際工作的同志，圍繞依法治市這個主題，從宏觀到微觀，從理論到實務(wù)，廣泛開展了多層次的研究和探討。1998年8月本市專門召開了依法治市理論與實踐學(xué)術(shù)研討會，1999年11月又召開了依法治市與司法公正理論研討會，收集了一大批具有較高的理論水準和現(xiàn)實針對性的論文。近年來，南京市還出版了《市策論·依法治市論》和《依法治市理論與實踐》兩本專著。因此，南京市這次之所以能夠編制出比較好的《規(guī)劃》，正是有賴于上述的堅實基礎(chǔ)。     （三）《規(guī)劃》是發(fā)揮集體智慧的結(jié)晶。     縱觀《規(guī)劃》編制的過程,是組織各級領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)專家和實際工作者廣泛參與，發(fā)揮各方面的積極性，集中集體的智慧，對全市依法治市工作的深入開展進行謀劃、運籌的過程。為了制訂好《規(guī)劃》，市依法治市辦公室先后在本市組織召開五次座談會聽取意見：一是政法系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、大型企業(yè)負責同志參加的座談會；二是主要行政執(zhí)法部門負責人參加的座談會；三是部分依法治區(qū)、縣辦公室主任參加的座談會；四是部分依法治市聯(lián)絡(luò)員參加的座談會；五是依法治市工作法學(xué)專家咨詢組成員座談會。市委副書記汪正生、王浩良同志親自參與調(diào)研座談，對制訂《規(guī)劃》提出了具體意見和要求。市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組成員會議審議《規(guī)劃》草案時，有關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)和部門的負責同志都認真、充分地發(fā)表了意見。正是由于依靠集體的智慧，才最終形成了比較好的《規(guī)劃》文本。這個《規(guī)劃》，在內(nèi)容上具有“全、新、實”的特點�！叭�”，就是把全市政治生活、經(jīng)濟生活、文化生活等各個方面都納入法治化的視野，圍繞建設(shè)現(xiàn)代化中心城市的需要，全面推動各項事業(yè)的發(fā)展邁進依法規(guī)范、依法管理和依法運行的軌道�！靶隆保�是指根據(jù)新時期、新形勢、新任務(wù)的要求，明確了深入推進依法治市工作的新目標、新思路、新舉措，為使南京的依法治市工作取得新進展、提高新水平、開創(chuàng)新局面指出了前進方向�！皩崱�， 是指依法治市目標、任務(wù)和措施的確定，堅持從實際出發(fā)，符合實際情況，實際可行，便于實施，從而有利于爭取獲得實實在在的效果。     二、著眼全局，整體規(guī)劃     依法治市涉及到整個社會政治生活、經(jīng)濟生活、文化生活等各個方面和各個環(huán)節(jié)，是一項規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，必須緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)這個中心，以民主法制健全、社會安定文明為基本目標，對涉及城市法治化的各個環(huán)節(jié)、各個層面進行全面規(guī)劃，明確在實現(xiàn)城市現(xiàn)代化的進程中開展依法治市的指導(dǎo)思想、目標任務(wù)和方法步驟，才能取得扎扎實實的效果。從全局著眼，整體上規(guī)劃，正是《規(guī)劃》體現(xiàn)的鮮明特點。     （一）創(chuàng)新思路，科學(xué)安排《規(guī)劃》的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)     本著適應(yīng)新世紀、新形勢的要求，創(chuàng)出依法治市新特色的指導(dǎo)思想，《規(guī)劃》的編制著重考慮了以下幾個因素：     第一、根據(jù)南京市“十五”計劃的總體部署，把物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)作為統(tǒng)一的奮斗目標，使《規(guī)劃》體現(xiàn)適應(yīng)性�！吨泄材暇┦形�關(guān)于制定南京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，明確了本市“十五”時期全市經(jīng)濟和社會發(fā)展的六項基本指導(dǎo)原則。其中第六項原則是：“堅持‘兩手抓、兩手都要硬’，促進社會全面進步。在抓好物質(zhì)文明建設(shè)的同時，更加重視精神文明建設(shè)，真正把物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)作為統(tǒng)一的奮斗目標，同步規(guī)劃，同步發(fā)展。大力推進社會主義精神文明建設(shè)和民主法制建設(shè)，繼續(xù)發(fā)揚社會主義民主，加大依法治市力度，加快文化大省的文化中心建設(shè)，提高社會文明程度和法治化水平，積極營造健康向上的文化氛圍和穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，為全市改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供有力保證�！备鶕�(jù)市委的建議，市政府編制并經(jīng)市第十二屆人民代表大會第四次全體會議通過的《南京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》，專門提出了“加強民主法制建設(shè)，提高依法治市水平”的具體任務(wù)。為了落實本市“十五”計劃確定的有關(guān)任務(wù)，《規(guī)劃》從指導(dǎo)思想、總體目標、主要任務(wù)到工作思路和具體要求，都充分考慮了與“十五”計劃的相適應(yīng)、相銜接。     第二、根據(jù)司法部劉飏副部長關(guān)于南京要在依法治市和“四五”普法方面努力探索繼續(xù)當好“先行官”、種好“試驗田”的要求，使《規(guī)劃》體現(xiàn)前瞻性。2001年3月2日，市依法治市辦公室主任、副主任和有關(guān)同志赴京向司法部領(lǐng)導(dǎo)匯報依法治市和“四五”普法啟動工作，受到確定南京市為司法部的工作聯(lián)系點的全國普法辦公室副主任、司法部劉飏副部長的接見。劉飏副部長對南京的依法治市工作給予了充分肯定并提出了殷切希望。她說，南京市是司法部確定的第一個省會城市的普法依法治理聯(lián)系點。 “三五”普法期間，南京在依法治市方面作為排頭兵，較好地發(fā)揮了典型示范作用。現(xiàn)在，新的世紀剛剛開始，“四五”普法工作也正值啟動階段，在全國許多城市普遍實施依法治國方略、開展依法治市工作并取得顯著成效的形勢下，如何使這項工作在理論上、實踐上進一步得到升華，需要作一些探索，南京市責無旁貸。希望南京市繼續(xù)當好“先行官”、種好“試驗田”，努力探索，提供經(jīng)驗，使普法依法治理工作不斷向縱深拓展，總結(jié)出學(xué)法用法、依法治市的新理論，用以指導(dǎo)工作實踐，從而提高城市管理的現(xiàn)代化水平。因此，《規(guī)劃》中有了相當多的前瞻性內(nèi)容的表述。如，在推進社會主義民主政治建設(shè)方面，《規(guī)劃》強調(diào)要“健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，保證黨的有效領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委要依照黨章和憲法的規(guī)定，切實加強自身建設(shè)，健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)程序，確保黨的各項方針政策的有效貫徹和落實”；“要求廣大黨員、特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部成為遵守社會主義法律和實踐社會主義道德的表率，成為法治和德治相結(jié)合的有力推動者。各級黨組織要在憲法和法律范圍內(nèi)活動�！卑岩婪ㄖ螄�和以德治國結(jié)合起來，是黨和國家對加強社會主義精神文明建設(shè)和民主法制建設(shè)提出的明確要求。《規(guī)劃》對于落實這項要求，沒有停留在一般性的原則號召上，而是將其作為深入推進依法治市的一個重要思路加以規(guī)定，強調(diào)在實施依法治國方略的同時，開展法治與德治相結(jié)合的研究和實施工作。并指明了具體的工作途徑：一是通過立法將社會主義道德中最低限度的義務(wù)法律化，并取得全社會遵行的法律強制力；對見義勇為的先進行為，以法定的形式給予相應(yīng)的物質(zhì)和精神獎勵，促進全社會道德水平的提高。發(fā)動群眾制定和執(zhí)行各種守則、公約，將其作為加強基層民主政治建設(shè)，實行基層組織自治的重要內(nèi)容，政府依法對這類活動提供物質(zhì)保障、給予指導(dǎo)幫助。二是動員和組織人民群眾開展形式多樣的法治與德治相結(jié)合的自我教育和實踐活動，使依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的觀念深入人心，在全社會形成尊重法律、依法辦事的環(huán)境和氛圍，增強公民的社會公德意識、職業(yè)道德意識和家庭美德意識，培育良好的社會風(fēng)尚。引導(dǎo)人們按照法律規(guī)范和道德要求處理婚姻家庭關(guān)系、財產(chǎn)關(guān)系，養(yǎng)成良好的個人行為習(xí)慣。約束和制止不文明行為，鼓勵和保護人民群眾與不法行為作斗爭，保護婦女、兒童、老年人、殘疾人等特殊群體的合法權(quán)益。     第三、突破以往僅僅從法制建設(shè)的立法、普法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督等基本環(huán)節(jié)構(gòu)思《規(guī)劃》結(jié)構(gòu)內(nèi)容的做法，把經(jīng)濟建設(shè)、精神文明建設(shè)和民主法制建設(shè)統(tǒng)一起來，使《規(guī)劃》結(jié)構(gòu)布局體現(xiàn)創(chuàng)新性�！兑�(guī)劃》確定了推進社會主義民主政治建設(shè)；規(guī)范、引導(dǎo)和保障經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展；促進城市規(guī)劃、建設(shè)和管理水平進一步提高；依法加強社會主義文化建設(shè)；確保政治穩(wěn)定和社會安定等依法治市五個方面的主要任務(wù)，在實施依法治市上明確了五個“同時”的工作思路和具體要求，即：一是在提高領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念的同時，增強全民的法治意識和法律素質(zhì)；二是在加快經(jīng)濟建設(shè)、城市管理立法的同時，加強民主政治建設(shè)等方面的立法；三是在進一步完善法律監(jiān)督機制的同時，積極推進基層民主管理和民主監(jiān)督；四是在加強依法行政、公正司法的同時，進一步完善法律服務(wù)和保障體系；五是在實施依法治國方略的同時，開展法治與德治相結(jié)合的研究和實施工作。從而，使新的《規(guī)劃》與以往的《規(guī)劃》相必較，在謀篇布局上有了較大的創(chuàng)新和突破。     （二）嚴密布局，突出《規(guī)劃》確定的原則和目標     在《規(guī)劃》文本的布局上，除了序言之外，共有五章。第一章有兩節(jié)，分別表述依法治市的指導(dǎo)思想和五項基本原則；第二章是明確八項依法治市階段性的總體目標；第三章有五節(jié)，依次表述依法治市五個方面的主要任務(wù)，總共分解為23個子項；第四章也是五節(jié)，依次表述依法治市的工作思路，并分解為15項具體要求；第五章有兩節(jié)，分別是依法治市規(guī)劃的實施步驟和組織領(lǐng)導(dǎo)。在這些章節(jié)之間，其內(nèi)在聯(lián)系是：第三章關(guān)于依法治市五個方面的主要任務(wù)，與第一章關(guān)于依法治市的指導(dǎo)思想和五項基本原則相銜接；第四章關(guān)于依法治市的五個工作思路和15項具體要求，與第二章明確的八項依法治市總體目標相呼應(yīng)；第五章則是整個《規(guī)劃》得以落實的基本保障。在整個《規(guī)劃》中，實現(xiàn)了“三個突出”：     第一，突出依法治市的指導(dǎo)思想，統(tǒng)領(lǐng)依法治市的全局，對依法治市各方面的工作起根本性的指導(dǎo)作用�！兑�(guī)劃》確定的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論、黨的十五大精神和江澤民同志“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以憲法和法律為依據(jù)，圍繞經(jīng)濟建設(shè)中心，從建設(shè)現(xiàn)代化中心城市的需要出發(fā)，堅持把物質(zhì)文明建設(shè)和精神文明建設(shè)作為統(tǒng)一的奮斗目標，把依法治國與以德治國結(jié)合起來，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，進一步動員、組織和帶領(lǐng)全市人民，全面推進各項事業(yè)向依法規(guī)范、依法管理和依法運行轉(zhuǎn)變，加快城市法治化的進程，切實保障人民群眾管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)利，促進和保障國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展和社會的全面進步。     第二，突出依法治市的基本原則，貫穿開展依法治市工作的始終，提供了必須遵循的思想和行動的準則。這五項基本原則：一是堅持依法辦事原則；二是堅持經(jīng)濟建設(shè)、精神文明建設(shè)、民主法制建設(shè)相統(tǒng)一原則；三是堅持依靠人民群眾原則；四是堅持民主法制教育與民主法制實踐相結(jié)合原則；五是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則�！兑�(guī)劃》確定的第二項依法治市的基本原則是：“堅持經(jīng)濟建設(shè)、精神文明建設(shè)、民主法制建設(shè)相統(tǒng)一原則。”該項原則的確定的依據(jù)，一是鄧小平同志在80年代關(guān)于我國現(xiàn)代化建設(shè)的一段精辟論述，他明確指出：“經(jīng)濟建設(shè)、精神文明建設(shè)、民主法制建設(shè)是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的核心。”二是國務(wù)院總理朱镕基2001年3月5日在第九屆全國人民代表大會第四次會議上《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要的報告》中的有關(guān)論述，即：“堅持把經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展結(jié)合起來。大力加強社會主義精神文明建設(shè)和民主法制建設(shè)，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，促進各項社會事業(yè)發(fā)展，確保社會穩(wěn)定�！币虼�，《規(guī)劃》強調(diào)“依法治市的各項工作必須緊緊圍繞經(jīng)濟政治體制改革和經(jīng)濟社會生活發(fā)展，促進和保障國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展和社會的安定團結(jié)。”同時，還確定了“推進社會主義民主政治建設(shè)；規(guī)范、引導(dǎo)和保障經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展；促進城市規(guī)劃、建設(shè)和管理水平進一步提高；依法加強社會主義文化建設(shè)；確保政治穩(wěn)定和社會安定”等五個方面的依法治市主要任務(wù)，與之相銜接。     第三，突出依法治市的總體目標，體現(xiàn)民主法制建設(shè)的內(nèi)在要求，明確了依法治市階段性的奮斗方向。依法治市要堅持經(jīng)濟建設(shè)、精神文明建設(shè)、民主法制建設(shè)相統(tǒng)一原則，但并不排除三者根據(jù)自身發(fā)展的內(nèi)在要求，提出各自的奮斗目標�！兑�(guī)劃》針對我市民主法制建設(shè)的實際，提出了依法治市階段性的八項總體目標：一是進一步完善與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化城市管理相適應(yīng)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章；二逐步建立和完善科學(xué)的行政決策、行政管理制度，進一步提高依法行政水平；三是進一步健全保障法律、法規(guī)實施的執(zhí)法制度和執(zhí)法體制，實現(xiàn)嚴格、規(guī)范、秉公、文明執(zhí)法；四是進一步深化司法制度改革，公正司法得到有效維護和保障；五是黨政機關(guān)和全體公民的法制觀念明顯增強，法律素質(zhì)普遍提高；六是進一步加強法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，健全和完善保護公民權(quán)利和制約公共權(quán)力的監(jiān)督機制；七是進一步完善法律服務(wù)體系，在經(jīng)濟、社會發(fā)展和民主法制建設(shè)中充分發(fā)揮法律保障和法律服務(wù)作用；八是各行各業(yè)依法治理工作全面開展，治理成效顯著。為了實現(xiàn)上述目標，《規(guī)劃》還確定“五個同時”的依法治市工作思路和具體要求，做到了與之相呼應(yīng)。     （三）明確重點，把握實施《規(guī)劃》的環(huán)節(jié)和要求     依法治市工作的重點、難點和關(guān)鍵在于嚴格執(zhí)法。《規(guī)劃》對此明確了三點要求：一是規(guī)范執(zhí)法主體，包括執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)法用法、依法行政培訓(xùn)等。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法用法，依法決策、依法行政、依法管理，努力實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式和管理方式的轉(zhuǎn)變；司法和行政執(zhí)法人員要努力提高自身的法律素質(zhì)，忠實于憲法和法律，公正司法、嚴格執(zhí)法，自覺維護國家法制的權(quán)威和尊嚴。建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座、理論中心組學(xué)法、法律培訓(xùn)、重大決策前的法律咨詢審核及領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識考試考核等制度，積極推進各級政府法律顧問制度；建立健全公務(wù)員法律知識培訓(xùn)、考試、考核制度，將法制教育納入國家公務(wù)員“十五”培訓(xùn)的總體規(guī)劃，“四五”普法期間，在全市公務(wù)員中開展學(xué)法用法活動，進行依法行政培訓(xùn)，并把學(xué)法用法情況作為公務(wù)員任職、定級、晉升的重要依據(jù)。二是完善執(zhí)法制度，重點是深化和落實行政執(zhí)法責任制。進一步加強行政執(zhí)法工作，完善執(zhí)法主體資格確認和行政執(zhí)法評議考核等制度，促進嚴格、規(guī)范、文明執(zhí)法，提高執(zhí)法效率，改善執(zhí)法的社會效果。根據(jù)公正、公開和效率的原則，初步建立檢查、許可、執(zhí)行等主要行政行為的程序制度。全面貫徹落實行政處罰法，完善聽證和罰繳分離等程序制度，提高行政處罰行為規(guī)范化程度。健全上級政府對下級政府、上級行政主管機關(guān)對下級行政主管機關(guān)的行政行為的監(jiān)督制度。認真執(zhí)行行政復(fù)議法和行政監(jiān)察法，加強對規(guī)范性文件合法性的審查，防止和糾正違法和不當?shù)木唧w行政行為，嚴格行政機關(guān)及其相關(guān)責任人員的法律責任。建立和完善對不履行法定職責或違法行使職權(quán)行為的過錯責任追究制度，實行行政賠償制度。加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，嚴格實行行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)制度和資格管理制度，形成持證上崗、定期輪崗、不合格者下崗的管理機制，提高執(zhí)法人員依法辦事、維護公民合法權(quán)益的能力和水平。三是注重執(zhí)法的社會效果，即執(zhí)法好壞的狀況，關(guān)鍵是社會實踐的檢驗和人民群眾的評價。為了實現(xiàn)良好的執(zhí)法效果，必須完善對執(zhí)法的監(jiān)督制度，把法律監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來，并發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。人大常委會要依照法定職權(quán)，全面加強對憲法、法律、法規(guī)實施的監(jiān)督工作，強化對同級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作和執(zhí)行法律、法規(guī)情況的監(jiān)督。人民政協(xié)要加強對憲法、法律的實施和本市相關(guān)工作的民主監(jiān)督。紀檢、監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關(guān)要完善各種堵塞腐敗漏洞的制度建設(shè)，抑制各類腐敗的產(chǎn)生、形成和發(fā)展趨勢，推進監(jiān)督制度化、規(guī)范化進程，確保監(jiān)督的持續(xù)性和有效性，把廉政建設(shè)納入法制化軌道。要充分發(fā)揮工會、共青團和婦聯(lián)等群眾團體在管理國家和社會事務(wù)中的民主參與、民主監(jiān)督和社會調(diào)節(jié)作用。     三、加強領(lǐng)導(dǎo)，保障實施     依法治市，是依法治國基本方略在地方區(qū)域的具體實施，它必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行。只有在市委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，采取有力措施，認真組織實施，才能確保依法治市工作沿著正確的方向順利地發(fā)展，把依法治市的各項任務(wù)真正落到實處。《規(guī)劃》在這方面，強化了加強黨對依法治市工作領(lǐng)導(dǎo)的地位和作用。     （一）強調(diào)了黨對依法治市工作實施領(lǐng)導(dǎo)的重要性     經(jīng)濟市場化，政治民主化，是我國社會主義制度發(fā)展的客觀要求。我們黨順應(yīng)歷史和時代的要求，在黨的十五大上，提出了把建設(shè)有中國特色的社會主義偉大事業(yè)全面推向二十一世紀的行動綱領(lǐng)，明確了在社會主義初級階段，建設(shè)有中國特色社會主義的政治、經(jīng)濟和文化的基本目標和任務(wù)，為確保各項目標、任務(wù)的實現(xiàn)和國家長治久安，提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的基本方略。要實現(xiàn)十五大提出的各項任務(wù)，關(guān)鍵在于堅持、加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是因為共產(chǎn)黨是我國社會主義革命和建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它的領(lǐng)導(dǎo)地位是在長期斗爭考驗中形成的，是人民的重托，是不可動搖的基本原則。黨的十五大確定的政治方面的任務(wù)，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在人民當家作主的基礎(chǔ)上，發(fā)展社會主義民主政治。社會主義民主政治是制度化政治，它在本質(zhì)上要把民主與法制統(tǒng)一起來。所以江澤民總書記在紀念黨的十一屆三中全會召開二十周年大會上的講話中提出“民主總是同法制聯(lián)系在一起的，什么樣的民主就有什么樣的法制來體現(xiàn)和保障。社會主義民主同社會主義法制是相結(jié)合的。我們實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。依法治市是依法治國的區(qū)域性實踐，同樣也必須在市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行。因此，《規(guī)劃》強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，市委對全市依法治市工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級黨委對本系統(tǒng)、本部門、本單位的依法治理工作實施具體領(lǐng)導(dǎo)，確保依法治市規(guī)劃要求的全面落實。并明確市委對依法治市工作實施全面領(lǐng)導(dǎo)，把握依法治市方向和進程，研究和決定重大問題，部署和總結(jié)各方面工作。市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室負責對依法治市工作的實施進行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督促、檢查，研究依法治市工作的理論和實踐問題，加強工作交流，總結(jié)推廣經(jīng)驗。并要求各級黨委把依法治市工作列入議事日程，組織落實依法治市規(guī)劃，部署、協(xié)調(diào)各部門的工作，引導(dǎo)和組織干部群眾積極參與依法治市的工作。     （二）強調(diào)了黨對依法治市工作實施領(lǐng)導(dǎo)的緊迫性     在改革開放、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、建設(shè)社會主義民主政治的新形勢下，迫切需要全面加強黨的建設(shè)，不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。只有這樣，才能鞏固共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，以新的面貌提高黨的戰(zhàn)斗力，帶領(lǐng)人民完成新的歷史任務(wù)。我們黨確定和實施依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，是在新形勢下黨的執(zhí)政方式的重大發(fā)展和完善。建國以來，我們黨對如何加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式作過許多思考和探索，也付出過慘重的代價，取得了深刻的教訓(xùn)。黨的十五大總結(jié)了我們黨執(zhí)政以來的經(jīng)驗和教訓(xùn)，明確提出依法治國的方略，江澤民總書記在報告中說：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動�！边@是加強黨的建設(shè)、堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的有效途徑。黨通過領(lǐng)導(dǎo)人民依照法定程序制定法律，把黨和人民的主張變國家的意志和全社會的準則；黨的各級組織和廣大黨員，尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，都要帶頭依法辦事，自覺維護憲法與法律的權(quán)威，保障依法治國方略的實施。這樣，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總纜全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。因此，《規(guī)劃》提出了加強黨的制度建設(shè)的任務(wù)。強調(diào)“健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，保證黨的有效領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委要依照黨章和憲法的規(guī)定，切實加強自身建設(shè)，健全和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)程序，確保黨的各項方針政策的有效貫徹和落實�！边@就要求我們不斷完善黨的工作機制，通過制度化的途徑，促進黨的運作的科學(xué)化和規(guī)范化。隨著經(jīng)濟全球化進程的持續(xù)發(fā)展，特別是加入世貿(mào)組織，將對我國的法制建設(shè)、政策透明度原則有越來越高的要求，作為執(zhí)政黨，本身的制度化建設(shè)也變得越來越重要。執(zhí)政黨的制度建設(shè)，是執(zhí)政黨整體建設(shè)的歸結(jié)和理論定型，擔負著向黨的其它各項建設(shè)提供實現(xiàn)機制和實現(xiàn)方式的功能。必須把制度治黨提到黨的建設(shè)的重要位置，通過建立健全黨內(nèi)各項規(guī)章制度，具體有效地規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式、組織形式和工作規(guī)則，使黨組織的運行建立在黨內(nèi)法規(guī)、制度及秩序的基礎(chǔ)之上。     （三）強調(diào)了黨對依法治市工作實施領(lǐng)導(dǎo)的必要性     依法治市是貫徹依法治國基本方略的實際步驟。是事關(guān)全局的大事，是一項全方位、多層次的社會系統(tǒng)工程。我們黨確立了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的我國社會主義法制建設(shè)的基本方針，這是一項社會系統(tǒng)工程，這項工作具有整體性、結(jié)構(gòu)性、層次性和關(guān)聯(lián)性等的特征，決定了它僅靠哪一套班子和哪一個部門是難以推動的，也是難以持之以恒地開展下去的，因此必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一步驟，全面實施，使立法、普法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督、守法和法律服務(wù)等互相配套，相輔相成，形成一個較為完整、嚴密的法治運行體系；使各級組織、各個部門、各個地區(qū)和機關(guān)相互配合，密切合作，共同努力，整體推進。從而避免政出多門、法出多道、各自為政、各行其是，真正把市委、市人大關(guān)于依法治市的決定和決議精神真正落到實處。為了加強對依法治市的組織領(lǐng)導(dǎo)，《規(guī)劃》要求各級人大、政府、政協(xié)把依法治市工作納入重要議事日程，把依法治市工作納入各級領(lǐng)導(dǎo)政績考評的內(nèi)容，堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各負其責，條塊結(jié)合、以塊為主和誰主管誰負責的原則，把依法治理工作延伸到基層，形成整體組織網(wǎng)絡(luò)，確保依法治市工作有領(lǐng)導(dǎo)有組織地進行。各級法院、檢察院應(yīng)結(jié)合各自情況組織、指導(dǎo)本系統(tǒng)、本部門抓好執(zhí)法責任制、公示制、評議考核制和執(zhí)法、司法錯案過錯追究制、督察制等制度的落實。還要求市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室修訂和完善依法治市、依法治縣(區(qū))、依法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、依法治村、依法治企、依法治校等依法治理標準，規(guī)范全市依法治理工作的開展。從2002年始每年要制定和公布依法治市年度工作目標，對本規(guī)劃確定的主要任務(wù)進行分解、實施和考核。各地區(qū)、各部門、各行業(yè)要建立和實行依法治市工作責任制，明確職責，實行目標管理，做到有部署、有檢查,從而大力推進依法治市的進程，維護改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。

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