XX市居委會(huì)組織建設(shè)與社區(qū)民主發(fā)展研究報(bào)告

城市是現(xiàn)代化文明的載體，城市發(fā)展對(duì)社會(huì)的發(fā)展具有全方位的意義。因而，城市的組織和管理對(duì)一個(gè)國家的組織和管理具有重要的作用，在一定條件下，這種作用是決定性的。 城市“是一種按共同體方式生活的有機(jī)體。不管它在經(jīng)驗(yàn)上是如何產(chǎn)生的，按其存在，它必須作為一個(gè)整體來看待，城市由具體的合作社和家庭組成，在同它們的關(guān)系上，城市處于必然的依附之中�！边@是德國學(xué)者斐迪南·滕尼斯在其《共同體與社會(huì)》一書中，對(duì)城市的所作的社會(huì)學(xué)解釋。由此，我們似乎可以做出這樣的判斷：決定農(nóng)村社會(huì)的是人與土地；而決定城市社會(huì)的是人與組織。城市的內(nèi)在特性決定了城市的組織和管理的關(guān)鍵是人的組織化。擺脫對(duì)土地的依賴是城市人的最基本特點(diǎn)。這決定了城市中的人是以其在現(xiàn)實(shí)生活中所擁有的獨(dú)立和自主為存在前提。城市的生存方式和生活方式?jīng)Q定了這種獨(dú)立和自主只是一種本質(zhì)的規(guī)定，而不是一種現(xiàn)實(shí)的規(guī)定，因?yàn)�，在城市生活中，這種獨(dú)立和自主脫離了城市的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)就失去了其真正的意義。從這意義上講，城市中的人在擁有獨(dú)立和自主本質(zhì)規(guī)定性的同時(shí)，還具有對(duì)組織化的內(nèi)在需求。所以，人的組織化，從形式上看，是城市組織和管理的要求；但從本質(zhì)上看，是人的城市生活的內(nèi)在要求。 對(duì)于城市管理來說，利用城市人所具有的內(nèi)在組織化要求，推動(dòng)城市的組織和管理，是其投入產(chǎn)出最高的管理方式。具體來說，城市的組織和管理，最根本的不是政府去直接組織社會(huì)，而應(yīng)是政府幫助社會(huì)進(jìn)行自我組織，并通過這些社會(huì)組織來實(shí)現(xiàn)城市管理。在這種努力中，城市基層社會(huì)自治是最應(yīng)開發(fā)和利用的資源，因?yàn)�，這種自治既能成為城市人獨(dú)立自主性和組織性共同實(shí)現(xiàn)的最好形式，也能成為城市政府有效管理社會(huì)的重要基礎(chǔ)。因而，從一定意義上講，“以人為本”的城市管理和發(fā)展，其組織和管理層面的具體的體現(xiàn)就是城市基層社會(huì)自治。 在中國的城市管理和組織的生活中，基層社會(huì)自治不是新鮮的東西，已有相當(dāng)長的實(shí)踐歷史，這就是人們熟悉的城市基層群眾自治，其具體組織形式是城市居委會(huì)。在這實(shí)踐中，不論是過去還是現(xiàn)在，作為中國最大城市的XX都做出了自己的貢獻(xiàn)。在XX這樣一個(gè)特大城市，基層群眾自治所形成的政治資源，管理資源和文化資源對(duì)于城市建設(shè)和管理具有十分重要的意義。因而，XX在新中國發(fā)展的各個(gè)歷史時(shí)期，都十分重視對(duì)這個(gè)資源的開發(fā)和利用。改革開放后，尤其是進(jìn)入九十年代以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面推行給城市建設(shè)和管理帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，使XX從政治的高度和從城市管理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，來把握和推進(jìn)城市基層群眾自治，取得了積極成效，為城市基層群眾自治更加全面健康地發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。 一、居委會(huì)組織與XX城市社會(huì) 在中國社會(huì)，“XX”這個(gè)地域名稱，在一定程度上已成了“城市社會(huì)”的代名詞，人們常常用“小XX”來形容某個(gè)城鎮(zhèn)的繁華和現(xiàn)代化。這個(gè)觀念來自與XX在中國城市社會(huì)發(fā)展中的重要地位。在近代中國，XX是遠(yuǎn)東的最大城市；解放后，XX是新中國的重要經(jīng)濟(jì)中心。目前，XX有人口1349萬，其中城市人口800多萬。不論行政區(qū)域還是人口規(guī)模，XX都算得上是一個(gè)特大城市，在世界城市規(guī)模排名中名列前列。 XX實(shí)際上是一個(gè)國內(nèi)移民社會(huì)。近代工商業(yè)的發(fā)展和移民社會(huì)特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)，使XX這個(gè)城市社會(huì)在中國近代社會(huì)發(fā)展中，比較早地成為一個(gè)具有一定現(xiàn)代化特征的現(xiàn)代城市社會(huì)，但是，由于帝國主義的侵略，解放前的XX城市具有比較嚴(yán)重的殖民地化色彩。解放后，不論中央政府還是XX地方政府，都從XX在中國現(xiàn)代化發(fā)展中的實(shí)際地位出發(fā)，將XX的建設(shè)和發(fā)展置于國家總體發(fā)展的重要戰(zhàn)略地位。XX市國民經(jīng)濟(jì)第一個(gè)五年計(jì)劃就指出：要在原有的工業(yè)基地和商業(yè)交通中心地位的基礎(chǔ)上，通過一定時(shí)間的努力，“把XX改造成為一個(gè)社會(huì)主義先進(jìn)城市�！币虼�，解放后的XX從一開始就十分重視城市的建設(shè)和管理，城市居民委員會(huì)在XX出現(xiàn)和確立正是這種努力的產(chǎn)物。 美國學(xué)者R·E·帕克等人認(rèn)為：“城市生活的一個(gè)極大特征是，各種各樣的人相互見面又相互渾淆在一起，但卻從未相互充分了解”，因而，“個(gè)人和個(gè)人組成的團(tuán)體，由于在情感和了解方面相互遠(yuǎn)離，他們完全生活在相互依存的狀態(tài)，而不是生活在感情親密的狀態(tài)中”，（《城市社會(huì)學(xué)》第26頁。）因而，城市社會(huì)的組織和管理必須同時(shí)兼顧社會(huì)組織性的需要和個(gè)體獨(dú)立性的要求。在這其中，基于生產(chǎn)的分工和城市對(duì)個(gè)體生活空間的壓縮所形成的城市生活的相互依存性，是城市社會(huì)組織和管理的重要基點(diǎn)�；�于這樣的基點(diǎn)以及城市組織和管理的內(nèi)在要求，現(xiàn)代城市組織和管理都必然要從自治這個(gè)價(jià)值出發(fā)，充分動(dòng)用社會(huì)成員的自主性和參與性所形成的自治資源來組織城市社會(huì)，推動(dòng)城市社會(huì)的管理和發(fā)展。可以說，自治是現(xiàn)代城市社會(huì)本質(zhì)特征，是城市社會(huì)組織和管理的核心基礎(chǔ)；任何類型的城市，只要以現(xiàn)代化發(fā)展為目標(biāo)，都必須熟練地開發(fā)和利用這個(gè)重要資源。以建設(shè)“社會(huì)主義先進(jìn)城市”為目標(biāo)的XX和中國其它大城市一樣，在解放后的發(fā)展中，一開始就在這方面進(jìn)行積極的探索和實(shí)踐。 新中國的建立，標(biāo)志著舊制度的全面滅亡。解放后，隨著國民黨時(shí)期的保甲制度的廢除，新制度的創(chuàng)設(shè)就必然成為城市組織和管理的重要問題，這對(duì)于缺乏城市管理經(jīng)驗(yàn)的黨和政府來說，無疑是一個(gè)大的挑戰(zhàn)。面對(duì)百廢待興的現(xiàn)實(shí)發(fā)展要求，以動(dòng)員群眾、組織群眾為使命的城市社會(huì)的政治動(dòng)員和組織動(dòng)員，成為黨和政府在解放初期組織和管理社會(huì)的基本方式。在當(dāng)時(shí)，政治動(dòng)員和組織動(dòng)員主要體現(xiàn)為兩大方面：一是動(dòng)員群眾。首先是動(dòng)員群眾參加里弄的管理，成為自我服務(wù)和自我管理的主體力量。黃浦區(qū)人民廣場(chǎng)街道所轄地域，解放前是跑馬廳，云集了各種社會(huì)流氓黑勢(shì)力。解放后，為了改造這個(gè)地區(qū)，黨和政府積極動(dòng)員所在地的居民以主人翁的姿態(tài)創(chuàng)立新的生活。通過宣傳和教育，群眾開始積極參與街坊里弄的公益活動(dòng)，他們主動(dòng)打掃房前屋后，一起動(dòng)手疏通水道，聯(lián)手制止流氓作案，使里弄的面貌煥然一新。其次是動(dòng)員里弄中的積極分子成為帶領(lǐng)群眾、組織群眾的核心。當(dāng)時(shí)，主要?jiǎng)訂T民主人士、中小學(xué)教師等參與里弄的工作。黨和政府的信任，使出來工作的人往往有比較高的工作熱情。他們到里弄了解情況，宣傳黨和政府的政策，做群眾工作，取得了積極的成效。在跑馬廳附近的一些里弄，尤其是康福里、順天村、龍門、八仙等里弄，在這些積極分子的工作下，群眾被全面動(dòng)員了起來，有效地鎮(zhèn)住了地區(qū)中的流氓邪氣，改變了社會(huì)風(fēng)氣。二是組織群眾。在解放初期，組織群眾的基本目的就是動(dòng)員群眾實(shí)現(xiàn)自救、自我管理，以渡過解放初期比較嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。所以，當(dāng)時(shí)，黨和政府積極發(fā)動(dòng)群眾通過自我組織，解決自己的安全和福利等問題。如1949年12月成立的康福里居民福利委員會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，根據(jù)市民的意愿，全市在解放后的很短時(shí)間里，組織起104個(gè)自來水管理委員會(huì)，11650個(gè)居民衛(wèi)生小組和16396個(gè)不同規(guī)模的人民防護(hù)隊(duì)，發(fā)展隊(duì)員74320人。1950年11月，全市開展“冬防”工作，各區(qū)建立“冬防”辦事處，并在原有的各種類型的委員會(huì)基礎(chǔ)上組織人民“冬防”服務(wù)隊(duì)2020個(gè)，發(fā)展隊(duì)員174846人。這個(gè)“冬防”服務(wù)隊(duì)就是XX居民委員會(huì)的前身。 動(dòng)員和發(fā)動(dòng)群眾是黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)。利用這個(gè)優(yōu)勢(shì)，黨通過解放初期城市社會(huì)形成群眾性的自我救濟(jì)、自我服務(wù)和自我管理的實(shí)踐和探索，創(chuàng)造性地形成了城市基層群眾自治這個(gè)新的制度。實(shí)際上，發(fā)動(dòng)群眾實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)和管理，是解放后XX城市組織和管理的歷史起點(diǎn)和工作起點(diǎn)。這個(gè)起點(diǎn)直接影響了XX城市組織和管理的后來發(fā)展，并留下了深刻的歷史印記。1951年4月20日，XX市人民政府和市政治協(xié)商委員會(huì)召開街道里弄代表會(huì)議，決定將“冬防”服務(wù)隊(duì)更名為居民委員會(huì)，并在城市基層社會(huì)全面建立居民委員會(huì)。當(dāng)時(shí)的居民委員會(huì)干部主要由家庭婦女、在職職工、失業(yè)工人、工商業(yè)者及其家屬、個(gè)體勞動(dòng)者擔(dān)任，全屬義務(wù)性質(zhì)。由于這些居民委員會(huì)直接聯(lián)系著新生的政權(quán)和社會(huì)，所以，當(dāng)時(shí)的各區(qū)政府都把鞏固和發(fā)展已組織起來的居民委員會(huì)作為一項(xiàng)重要的工作來抓，以保證政權(quán)和社會(huì)的穩(wěn)定。1952年7月，XX市人民政府頒布《XX市居民委員會(huì)組織暫行辦法草案》，明確其為群眾性自治組織。到1952年底，全市共建立居民委員會(huì)3891個(gè)，居民委員49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委員會(huì)組織。1954年，國家頒布《城市居民委員會(huì)組織條例》，穩(wěn)定和統(tǒng)一全國的居民委員會(huì)。依據(jù)條例，居民委員會(huì)一般都下設(shè)福利、治保、文教、衛(wèi)生、調(diào)解五個(gè)工作委員會(huì)。至此，居民委員會(huì)的組織以及由此形成的城市基層群眾自治制度初步定型，并納入社會(huì)主義新中國的民主制度體系，成為其中的一個(gè)重要組成部分。 對(duì)于這個(gè)時(shí)期的居委會(huì)，浦東新區(qū)濰坊新村街道在1998年完成的《居委會(huì)自身組織體制和運(yùn)作機(jī)制》的研究報(bào)告中作了這樣描述：“解放初期到1958年，居委會(huì)是典型的自我教育、自我管理、自我服務(wù)的自治性群眾組織。居民委員會(huì)干部由居民直接選舉產(chǎn)生，居委會(huì)主任、副主任和治保主任、婦代主任、福利主任都不拿津貼、義務(wù)工作。不少在職職工、在學(xué)高中生，業(yè)余時(shí)間也愛往居委會(huì)跑，大家將居委會(huì)當(dāng)成家。當(dāng)時(shí)，工廠、商店等招工機(jī)會(huì)很多，居委會(huì)干部寧可不拿一分錢，整天在居委會(huì)義務(wù)工作，卻不愿進(jìn)工廠、商店去干有固定收入的工作，其原因是擔(dān)任居委會(huì)干部有光榮感。解放初期的居委會(huì)工作內(nèi)容中，治安工作是其中的重要組成部分。當(dāng)時(shí)居委干部及各居民小組治保員主要配合、協(xié)助派出所開展這項(xiàng)工作。解放初期的居委會(huì)還沒有建立黨支部，居委會(huì)工作主要接受街道辦事處的指導(dǎo)，辦事處的干部三天兩頭在居委會(huì)，與居委會(huì)干部一起工作。當(dāng)時(shí)居委會(huì)工作大多根據(jù)居委會(huì)轄區(qū)內(nèi)的居民意見、要求來確定，如組織居民義務(wù)勞動(dòng)，改善居住環(huán)境。該時(shí)期居委會(huì)主任和其他居委會(huì)干部在居民群眾中有很高威信。由于居委會(huì)干部長年累月與居民群眾在一起，所以，幾乎每家每戶都認(rèn)得居委會(huì)主任，有的年事高的居委會(huì)主任幾乎成了居民群眾的‘老長輩’，家里事、鄰里事、里弄事，都會(huì)找居委會(huì)主任反映，請(qǐng)示居委會(huì)干部幫助解決。居委會(huì)干部與群眾關(guān)系融洽，因此，居委會(huì)換屆改選、推薦候選人等選舉工作開展也比較順利�！敝�所以要在這里引這么長一段文字，目的在于表明產(chǎn)生于群眾的居委會(huì)其原先所具有的一些基本特征，展現(xiàn)居委會(huì)在居民群眾中的實(shí)際地位和作用，以啟發(fā)現(xiàn)在以及未來的居委會(huì)建設(shè)和發(fā)展。 從上述這段描述中可以看到，作為群眾性自治組織，解放初期的居委會(huì)通過自身的努力，在群眾中比較好地發(fā)揮了自我組織、自我管理和自我服務(wù)的作用，確立了自身的崇高地位和良好形象。遺憾的是這個(gè)良好的基礎(chǔ)沒有給居民委員帶來更為良好的發(fā)展。1958年“大躍進(jìn)”開始后，在大辦城市人民公設(shè)的影響下，居委會(huì)的性質(zhì)開始發(fā)生變化，“生產(chǎn)后方、生活場(chǎng)所、階級(jí)斗爭(zhēng)前哨”成為居委會(huì)建設(shè)的新目標(biāo)。于是，居委會(huì)由自治性的組織，開始逐漸向生產(chǎn)性組織和政府行政性組織轉(zhuǎn)變：辦各種生產(chǎn)性和服務(wù)性組織，在方便群眾生活的同時(shí)，吸納婦女，使婦女走出家庭。生產(chǎn)發(fā)展使居委會(huì)形成了自己可支配的財(cái)力，到六十年代初，居委會(huì)專職干部每月有了固定的津貼收入。與此同時(shí)，居委會(huì)工作也日趨行政性，并逐漸成為街道辦事處的“派出機(jī)構(gòu)”，于是居委會(huì)就由產(chǎn)生于群眾、并服務(wù)于群眾的自治性組織演變成為指揮群眾、領(lǐng)導(dǎo)群眾的行政領(lǐng)導(dǎo)性組織。1963年以后，隨著里弄黨支部的普遍建立，在里弄黨支部的作用下，居委會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)性和指揮性得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。原先里弄居委會(huì)的工作被統(tǒng)攝進(jìn)里弄黨支部，居委會(huì)工作實(shí)際上里弄黨支部領(lǐng)導(dǎo)，里弄黨支部說了算。這嚴(yán)重地直接影響了居委會(huì)的群眾性和自治性的發(fā)揮。 “文革”開始后，在極左思想影響下，居委會(huì)由群眾自治組織完全變成了群眾革命組織。1967年，居委會(huì)被改名為“里弄革命委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱“里革委”），設(shè)二組（政宣組、服務(wù)組）、三隊(duì)（群眾專政隊(duì)、業(yè)余工宣隊(duì)、民兵小分隊(duì)），主要的功能是：搞階級(jí)斗爭(zhēng)，對(duì)地區(qū)內(nèi)的“四類分子”進(jìn)行監(jiān)督改造；辦“向陽院”，學(xué)習(xí)毛選，斗資批修；動(dòng)員知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)和辦理下鄉(xiāng)青年病退及安排勞動(dòng)；戶口檢查和外來人員登記、社會(huì)治安以及必要的社會(huì)救助等。由于組織結(jié)構(gòu)和功能的變化，居委會(huì)這個(gè)群眾性自治組織在一定程度上演化為基層政權(quán)性組織，成為“無產(chǎn)階級(jí)對(duì)資產(chǎn)階級(jí)全面專政”的一個(gè)組成部分。“文革”結(jié)束后，這種狀況開始得到改變。1979年，全國人大重申1954年分布的《城市居民委員會(huì)組織條例》，撤銷里弄革命委員會(huì)，恢復(fù)居委會(huì)名稱。黨支部書記、居委會(huì)主任、婦代會(huì)主任，成為居民區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)主體。居委會(huì)設(shè)治保、調(diào)解、衛(wèi)生、勞動(dòng)、文教、民政福利六個(gè)工作委員會(huì)。居委會(huì)干部以離退休人員為主，占總?cè)藬?shù)的80－90%。干部人數(shù)一般為9人，最小為5人。從1984年起，各居委會(huì)紛紛舉辦各種社區(qū)勞動(dòng)服務(wù)組織和第三產(chǎn)業(yè)，如便民利民服務(wù)設(shè)施、飲食店、煙雜店、旅館、打包、裝潢建筑、廢品回收站、簡(jiǎn)易托兒所。以普陀區(qū)長壽路街道的藥水弄第五居委會(huì)為利，該居委會(huì)在一無場(chǎng)地、二無資金、三無人才、四無經(jīng)驗(yàn)的情況下，白手起家搞了三年，年利潤突破30萬元。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，居委會(huì)在這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所獲得的收益，除上繳一部分外，余下的作為居委會(huì)添置設(shè)備、為民辦事實(shí)以及干部獎(jiǎng)金。因此，在當(dāng)時(shí)的條件下，這些社會(huì)綜合服務(wù)項(xiàng)目和設(shè)施不僅收到了良好社會(huì)效益，促進(jìn)了社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，而且也在一定程度上改善了居委會(huì)的工作條件。 1989年全國人大頒布了《城市居民委員會(huì)組織法》，進(jìn)一步明確居委會(huì)的性質(zhì)與任務(wù)、組織與功能。XX的居委會(huì)發(fā)展因此進(jìn)入新的時(shí)期，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是開始依據(jù)居民委員會(huì)組織法選舉和組織居委會(huì)。普陀區(qū)到1990年底，全區(qū)262個(gè)居委會(huì)選舉產(chǎn)生居委會(huì)委員2067人。在這次選舉中，有的參選率高達(dá)100%。雖然當(dāng)時(shí)居委會(huì)的選舉還主要由街道黨政直接主導(dǎo)，形式性的成分比較強(qiáng)，但是，這種形式和程序的出現(xiàn)還是客觀上為居委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展提供了一個(gè)新的政治基礎(chǔ)。二是居委會(huì)開始面向居民，構(gòu)筑更為完善服務(wù)體系。90年代初，隨著人民生活質(zhì)量的日益提高，居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的要求也越來越高，各居民委員會(huì)認(rèn)真貫徹市區(qū)工作會(huì)議精神，以社區(qū)為依托，以方便居民、服務(wù)居民、提高居民生活質(zhì)量為基點(diǎn)，大力開展社區(qū)服務(wù)，建立社區(qū)服務(wù)中心，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與管理，使便民利民服務(wù)經(jīng)�；�、逐步形成具有居委會(huì)特色的新型社區(qū)服務(wù)體系。在這個(gè)過程中，居委會(huì)構(gòu)建起了一支自愿者隊(duì)伍。自愿者隊(duì)伍的出現(xiàn)，一方面支撐了新的社區(qū)服務(wù)體系，另一方面擴(kuò)大了居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與，為基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展奠定了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。三是居委會(huì)與三產(chǎn)創(chuàng)收徹底脫鉤，居委會(huì)原有的經(jīng)營項(xiàng)目由街道集中統(tǒng)一管理，居委會(huì)的行政開支和干部的津貼由街道統(tǒng)一承擔(dān)，從而使居委會(huì)徹底擺脫其組織生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)功能，回到其自治的范疇中。 XX的居委會(huì)發(fā)展至今天，已將近走過半個(gè)世紀(jì)的歷程。在這半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展中，不論在那一個(gè)歷史發(fā)展時(shí)期，居委會(huì)的存在與發(fā)展都與整個(gè)XX城市社會(huì)的存在與發(fā)展同呼吸、共命運(yùn)，在各個(gè)不同的歷史時(shí)期做出了自己特點(diǎn)的歷史貢獻(xiàn)。這個(gè)歷史事實(shí)充分表明，居委會(huì)組織對(duì)XX這個(gè)城市的生存和發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，它穩(wěn)定著社會(huì)、服務(wù)著大眾、支撐著政府。居委會(huì)畢竟是一個(gè)基層性的組織，個(gè)體的能量十分有限，因而，居委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展在很大程度有賴于整個(gè)城市的建設(shè)和發(fā)展。XX九十年代后的發(fā)展，在給居委會(huì)工作提出一系列新的挑戰(zhàn)的同時(shí)，也給XX的居委會(huì)發(fā)展提供了比較充分的經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源和政治資源，使XX居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)和基層民主建設(shè)中開始發(fā)揮越來越重要的作用。 二、政府、社會(huì)與居委會(huì) 居委會(huì)是基層群眾自治組織，本質(zhì)上屬于社會(huì)，是社會(huì)性的政治組織。但是，作為一個(gè)組織，它在地位和功能上超越了社會(huì)，成為代表社會(huì)、溝通政府與社會(huì)的組織。因而，作為群眾自治組織，居委會(huì)實(shí)際上處于政府與社會(huì)之間：對(duì)政府而言，它是政府與社會(huì)的“中介體”，一旦政府與其聯(lián)接，它就成為政府調(diào)控社會(huì)的重要“末梢”；對(duì)于社會(huì)而言，它是社會(huì)的自治組織，維護(hù)社會(huì)公益，提供公共服務(wù)，表達(dá)公眾利益。居委會(huì)的存在空間決定了居委會(huì)實(shí)際的地位及其承擔(dān)實(shí)際功能，在很大程度上決定于政府與社會(huì)這兩個(gè)力量對(duì)其的作用和影響。在政府主導(dǎo)型的社會(huì)發(fā)展模式下，政府給社會(huì)自主空間的大小以及社會(huì)自身的成熟程度，直接決定著居委會(huì)自治功能的實(shí)現(xiàn)程度。改革開放以來的中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的發(fā)展過程，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，深刻地改變了政府與社會(huì)關(guān)系，從而為基層群眾自治的發(fā)展提供了廣闊的空間。為了更好地把握社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和發(fā)展對(duì)城市基層群眾自治的作用和影響，我們首先必須考察在傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制規(guī)約和影響下的居民委員會(huì)地位和功能的現(xiàn)實(shí)狀況。在政府、居委會(huì)和社會(huì)這個(gè)基本的關(guān)系構(gòu)架中，居委會(huì)的實(shí)際地位和功能可以通過以下四個(gè)方面的考察而得到說明。 （一）、居委會(huì)與基層政府 在XX這樣大型城市，居委會(huì)與基層政府的接觸主要體現(xiàn)在居委會(huì)與區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)――街道辦事處的關(guān)系上。這是兩個(gè)不同性質(zhì)的組織，一個(gè)是城市基層群眾自治組織，屬于社會(huì)；一個(gè)是政府的派出機(jī)構(gòu)，屬于政府。《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作”�！禭X市街道辦事處條例》第八條“街道辦事處的職責(zé)”中的第一項(xiàng)也規(guī)定：“指導(dǎo)、幫助居民委員會(huì)開展組織建設(shè)、制度建設(shè)和其他工作”。因而，從法律上講，街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，發(fā)揮“指導(dǎo)、調(diào)研、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的職能是街道辦事處指導(dǎo)、幫助居民委員會(huì)開展組織建設(shè)、制度建設(shè)和其他工作的主要方式。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所形成的全能型政府調(diào)控模式下，居委會(huì)基本上失去了應(yīng)有的“自治性”，由社會(huì)歸屬到政府，成為政府派出機(jī)構(gòu)的“派出機(jī)構(gòu)”，從而由自治性的群眾組織，基本上變成一個(gè)行政性的政府組織，其具體體現(xiàn)在人事、職責(zé)、考核這三個(gè)方面。 第一、人事。法律規(guī)定，作為群眾自治組織，居委會(huì)應(yīng)選舉產(chǎn)生。事實(shí)表明，以選舉的方式組成居委會(huì)已成為共識(shí)，并得到廣泛的執(zhí)行，但是由于對(duì)社會(huì)動(dòng)員比較有限，加上政府的直接干預(yù)，這種選舉基本上流于形式。居委會(huì)的選舉一般都是在街道的幫助下進(jìn)行的，但出于政府行政管理的需要，這種幫助實(shí)際上與直接主導(dǎo)居委會(huì)選舉沒有什么兩樣。居委會(huì)干部的候選人基本上由街道黨工委的組織科來考察和選定，然后提交居委會(huì)選舉，而且多采取間接選舉和等額選舉方式。有的街道因工作需要，在非本居住區(qū)的人員中選聘居委會(huì)干部。顯然，選舉成為了一種形式，在這種選舉中，結(jié)果比程序更為重要。組成后的居委會(huì)的三頭（黨支部書記、主任、婦代主任）屬于街道管，居委會(huì)中的各職能組織的干部，由居委會(huì)直接聘用，報(bào)請(qǐng)街道組織科備案。因而，街道要承擔(dān)居委會(huì)專職和聘用的工資。在這樣的選舉方式和人事制度下，居委會(huì)干部實(shí)際上成了政府聘用的干部，因而，對(duì)這些居委會(huì)干部來說，他們的工作不是直接面對(duì)社會(huì)的要求，而是直接面對(duì)政府的要求。人是組織的主體，工作的主體，因而，直接關(guān)系到組織的性質(zhì)和功能。這樣的人事關(guān)系，必然會(huì)從根本上影響居委會(huì)的群眾性和自治性。 第二、職責(zé)。依據(jù)居委會(huì)組織法，居委會(huì)的職能可概括為六大方面：政治整合；公共服務(wù)；民間調(diào)解；治安維護(hù)；政府協(xié)助；民意表達(dá)。但在實(shí)際的工作中，街道所承擔(dān)的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律的規(guī)定。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，居委會(huì)的實(shí)際工作內(nèi)容有十大類百余項(xiàng)。這十大類是：環(huán)境衛(wèi)生，社會(huì)治安，物業(yè)管理，民政幫困，計(jì)劃生育、糾紛調(diào)節(jié)，宣傳教育，文明達(dá)標(biāo)，收款收費(fèi)，人口普查。居委會(huì)工作范圍的嚴(yán)重“膨脹”與居委會(huì)組織的行政化密切相關(guān)。在居委會(huì)成為政府派出機(jī)構(gòu)的“派出機(jī)構(gòu)”的情況下，政府派出機(jī)構(gòu)及其相關(guān)的職能部門，都有意無意地把居委會(huì)作為自身的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，并將自身的一些工作委派給居委會(huì)承擔(dān)，于是形成了居委會(huì)干部常說的“下面一根針，上面千條線”的工作格局。據(jù)調(diào)查，目前與居委會(huì)工作有關(guān)的部門有40多個(gè)，在街道這個(gè)層面與居委會(huì)工作發(fā)生聯(lián)系的職能部門有：街道辦事處的民政科、勞動(dòng)科、社教科、衛(wèi)生科、城管科、財(cái)審科、行政辦公室、綜合治理辦公室、警署、房管辦、環(huán)衛(wèi)所、工商所、糧管所、街道醫(yī)院以及區(qū)園林管理所。 第三、考核。從理論上講，作為基層群眾自治組織，居委會(huì)工作的好壞應(yīng)由居民或居民代表來考核、評(píng)價(jià)，而擔(dān)當(dāng)指導(dǎo)角色的政府部門主要是提建議和提意見。但實(shí)際的情況并非如此。在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的情況下，居委會(huì)的工作不是面向社會(huì)，而是面向政府，因而，對(duì)居委會(huì)來說，政府的評(píng)價(jià)要比社會(huì)的評(píng)價(jià)重要。政府為了促進(jìn)居委會(huì)更好地承擔(dān)政府的工作，實(shí)現(xiàn)政府的工作目標(biāo)，往往以考核、評(píng)比代替工作上的指導(dǎo)，以考核、評(píng)先進(jìn)為指揮棒左右居委會(huì)的工作精力投向。據(jù)調(diào)查，目前居委會(huì)所有工作幾乎年年都有評(píng)比和考核，評(píng)比的內(nèi)容主要有：居委會(huì)的軟硬條件要進(jìn)行達(dá)標(biāo)評(píng)比；居委會(huì)工作要進(jìn)行上等級(jí)（從一級(jí)到三級(jí)）評(píng)比；社區(qū)服務(wù)工作要評(píng)選社區(qū)服務(wù)示范小區(qū)；精神文明創(chuàng)建工作要評(píng)選文明小區(qū)；社會(huì)治安工作要評(píng)選安全小區(qū)、安全示范點(diǎn)；環(huán)境衛(wèi)生工作要評(píng)選衛(wèi)生優(yōu)美小區(qū)等等。街道對(duì)居委會(huì)具體工作的考核，往往實(shí)行工作年度目標(biāo)考核。這種考核實(shí)際上是辦事處各科室對(duì)居委會(huì)工作考核，因而，一到年末，居委會(huì)往往要應(yīng)接不暇地接待考核和檢查。以嘉定區(qū)被調(diào)查的10個(gè)居委會(huì)為例，1996年至1997年兩年共接受上級(jí)（不包括市）考核247次，檢查434次、驗(yàn)收評(píng)比168次，年均每個(gè)居委會(huì)接受考核、檢查、評(píng)比42.5次；另外共參加上級(jí)召開的會(huì)議總數(shù)達(dá)1790次，年均每個(gè)居委會(huì)達(dá)90人次。 從以上三個(gè)方面，我們不難看出居委會(huì)與政府之間的關(guān)系，不是相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系，而是全面依附的關(guān)系。政府全面主導(dǎo)了居委會(huì)的工作，從而使居委會(huì)日益與社會(huì)脫離，成為代表政府管理社會(huì)的力量，失去了自治性，而成為行政性的組織。 （二）、居委會(huì)與居民區(qū)黨支部 居民區(qū)黨支部作為黨在社會(huì)的基層組織，直接接受其上級(jí)組織，即街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)；而在社區(qū)中，它則承擔(dān)著領(lǐng)導(dǎo)核心的作用�！蛾P(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)黨的建設(shè)工作的若干意見》的滬委（97）7號(hào)文件指出：“居民區(qū)黨支部是黨在社區(qū)最基層的組織，是居民區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”。因此，居委會(huì)實(shí)際上是在由街道辦事處、街道黨工委和居民區(qū)黨支部所構(gòu)成的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中開展活動(dòng)的。對(duì)于居委會(huì)來說，居民區(qū)黨支部是其領(lǐng)導(dǎo)力量，同時(shí)也是其實(shí)現(xiàn)有效自治的重要政治基礎(chǔ)。因而，居民區(qū)黨支部與居委會(huì)的關(guān)系直接關(guān)系到居委會(huì)的實(shí)際地位和功能。 居委會(huì)的工作是在居民區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。在組織上，居委會(huì)中的主要黨員干部，往往是支委的成員，有的居委會(huì)主任甚至同時(shí)兼任居民區(qū)黨支部書記。依據(jù)規(guī)定，居民區(qū)黨支部所承擔(dān)的與居委會(huì)工作有直接關(guān)系的主要職責(zé)是：宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)，執(zhí)行上級(jí)黨組織的決議，團(tuán)結(jié)、組織黨員和群眾完成本居民委員會(huì)所擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)任務(wù)；支持和保證居委會(huì)依法履行職責(zé)；按照街道黨工委的要求，做好居委會(huì)干部的教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督工作；密切聯(lián)系群眾，反映群眾的意見和要求，做好群眾工作，搞好各項(xiàng)服務(wù)；加強(qiáng)精神文明建設(shè)，教育居民遵紀(jì)守法，保證和促進(jìn)居民區(qū)的管理、服務(wù)和穩(wěn)定。由此可見，居民區(qū)黨支部在整合社區(qū)、管理社區(qū)和服務(wù)社區(qū)方面具有很強(qiáng)的功能。在居委會(huì)對(duì)社區(qū)的組織能力比較有限的情況下，居民區(qū)黨支部以及所屬的黨小組和黨員則成為居委會(huì)工作的重要組織力量。 所以，在基層政治建設(shè)中，居民區(qū)黨支部的建設(shè)往往占有十分重要的地位，這不僅因?yàn)榫用駞^(qū)黨支部是基層政治的領(lǐng)導(dǎo)核心，而且因?yàn)樵诰游瘯?huì)工作高度行政化的條件下，街道這個(gè)層面的黨政都希望通過強(qiáng)有力的居民區(qū)黨組織來保證街道黨政對(duì)居民區(qū)工作的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。這樣，各街道都形成了這樣工作思路，即從居民區(qū)黨支部建設(shè)入手建設(shè)居委會(huì)，保證居委會(huì)工作的干部隊(duì)伍和工作機(jī)制，從而抓好居民區(qū)的工作。楊浦區(qū)殷行街道黨工委在其工作總結(jié)中比較清晰地表達(dá)了這種工作思路及其具體實(shí)踐：“‘火車跑得快，全靠車頭帶’。居民區(qū)黨支部的強(qiáng)與弱，關(guān)鍵在于一班人。街道結(jié)合居委會(huì)干部招聘，把素質(zhì)好、文化程度高，又有一定能力的黨員選進(jìn)居民區(qū)黨支部，使黨員居委干部在居民區(qū)黨支部的比例明顯上升。在1998年上半年的換屆選舉中，重點(diǎn)選好居民區(qū)黨支部帶頭人，使支部書記的整體素質(zhì)有較明顯的提高，現(xiàn)55名居民區(qū)黨支部書記平均年齡為49歲，高中以上文化程度占61%,為生氣勃勃、富有創(chuàng)造性地開展社區(qū)黨建工作起到了重要組織保證作用，出現(xiàn)了一批善抓大事、能干實(shí)事、敢辦難事，深受居民歡迎的居民區(qū)黨支部”。 （三）、居委會(huì)與各類社會(huì)組織 在交往十分頻繁的現(xiàn)代社會(huì)，組織已成為社會(huì)的基本構(gòu)成單位，成為社會(huì)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。居委會(huì)本身就是一種組織，是整個(gè)社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)體系的一個(gè)組成部分。因而，它實(shí)際面對(duì)的社會(huì)，不僅有居民區(qū)中的居民，而且有居民區(qū)中的各類社會(huì)組織。事實(shí)表明，社會(huì)越發(fā)展，社會(huì)組織越豐富多彩。因而，從發(fā)展的角度講，居委會(huì)如何面對(duì)社會(huì)組織的日益發(fā)展，協(xié)調(diào)好與各類社會(huì)組織的關(guān)系，必然直接關(guān)系到居委會(huì)的工作基礎(chǔ)、管理方式和資源組合。 XX市普陀區(qū)甘泉路街道到1999年，共有35個(gè)居委會(huì)，街道區(qū)域內(nèi)約有630家企事業(yè)單位，各類社會(huì)團(tuán)體組織約39個(gè)。經(jīng)調(diào)查，總結(jié)出居委會(huì)與社會(huì)組織的關(guān)系可以分為四類：一是居委會(huì)與行政性的社會(huì)組織的關(guān)系，這些組織包括愛衛(wèi)會(huì)、紅十字會(huì)、計(jì)生協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、雙擁協(xié)會(huì)、科普協(xié)會(huì)等。因?yàn)檫@類組織的工作與街道的行政工作往往熔于一體，所以，居委會(huì)與這些組織的關(guān)系多體現(xiàn)為行政性的關(guān)系，即接受這些組織所委托的工作，幫助這些組織履行職責(zé)。二是居委會(huì)與新興的社區(qū)服務(wù)和中介組織的關(guān)系，這些組織包括街道家庭教育指導(dǎo)中心、居委會(huì)自愿者組織以及社區(qū)服務(wù)中心等，街道要求貫徹政事分開，居委會(huì)干部不直接參與社區(qū)服務(wù)的具體事務(wù)，但是有權(quán)指導(dǎo)這類組織的活動(dòng)和工作。三是居委會(huì)與本地區(qū)企事業(yè)單位的關(guān)系。居委會(huì)一般通過“黨建聯(lián)誼會(huì)”、“精神文明建設(shè)委員會(huì)”等組織形式，加強(qiáng)與企事業(yè)單位的聯(lián)系。較之與其他單位的關(guān)系，居委會(huì)與物業(yè)管理公司的關(guān)系更為密切，它能監(jiān)督物業(yè)公司的工作。四是居委會(huì)與民間社團(tuán)組織的關(guān)系。隨著改革開放不斷深入，社會(huì)生活日益活躍，民間性的社團(tuán)組織不斷涌現(xiàn)，如業(yè)主委員會(huì)、癌癥俱樂部、青少年外語角、老年拳操隊(duì)等。這些組織有的是街道或居委會(huì)倡導(dǎo)組建的，有的是自發(fā)組織的。它們一般獨(dú)立活動(dòng)，與居委會(huì)的關(guān)系比較自由，不存在領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系。但是，由于這些組織直接聯(lián)系著社區(qū)居民，因而，有些居委會(huì)會(huì)有意識(shí)地聯(lián)系這些組織，努力使這些組織成為居委會(huì)社區(qū)工作的重要支持力量，為此，居委會(huì)往往會(huì)有意識(shí)地提供一些方便，甚至?xí)�到街道為這些組織爭(zhēng)取少許的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。 上述四類關(guān)系，實(shí)際上可以分為兩大類：一是行政性的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，如居委會(huì)與行政性的社會(huì)組織的關(guān)系、與社區(qū)服務(wù)和中介組織的關(guān)系；二是非行政性的協(xié)作關(guān)系，如居委會(huì)與本地區(qū)企事業(yè)單位的關(guān)系、與民間社團(tuán)組織的關(guān)系。前一種關(guān)系對(duì)居委會(huì)的工作影響是雙向的，一方面是增加了居委會(huì)的工作內(nèi)容，而另一方面則是使居委會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)方式得到改善，因?yàn)�，社區(qū)服務(wù)和中介組織所提供的服務(wù)往往與居民的生活直接相關(guān)，通過這些組織，居委會(huì)能比較有效地解決居民生活中存在的問題。對(duì)居委會(huì)來說，后一種關(guān)系具有比較積極的意義，因?yàn)�，在與社區(qū)中企事業(yè)單位所建立的聯(lián)誼和合作關(guān)系中，居委會(huì)往往能從這些企事業(yè)單位中獲得一定的物力和財(cái)力的支持；而在與民間性社團(tuán)組織的聯(lián)系中，居委會(huì)則能夠擴(kuò)大與社區(qū)居民之間的溝通，密切與社區(qū)居民的關(guān)系，并使這些組織成為居委會(huì)工作的積極的組織力量。 在居委會(huì)與各類社會(huì)組織所建立的關(guān)系中，居民區(qū)黨支部或黨小組扮演了比較重要角色。這一方面與居民區(qū)黨支部是社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心有關(guān)，另一方面則與黨組織和黨員的作用有關(guān)，例如，居委會(huì)與企事業(yè)單位之間的聯(lián)系，很大程度上就是以“黨建聯(lián)誼會(huì)”的形式出現(xiàn)；而居委會(huì)與各類民間性社團(tuán)組織所建立的關(guān)系，則與居民區(qū)黨員在其中所起的積極作用密切相關(guān)。由此，我們可以看到，居委會(huì)與基層政府、居民區(qū)黨支部以及各類社會(huì)組織之間具有內(nèi)在的聯(lián)系，從全局來看，居委會(huì)與基層政府之間的關(guān)系具有決定性的意義，因?yàn)椋�這直接關(guān)系到居委會(huì)實(shí)際性質(zhì)。一個(gè)完全自治的居委會(huì)與居民區(qū)黨支部以及各類社會(huì)組織的關(guān)系將是另一類景觀。 （四）、居委會(huì)與社區(qū)居民 居委會(huì)是城市基層群眾自治組織，基層群眾，即社區(qū)居民是實(shí)現(xiàn)基層自治的主體力量。因而，從理論上講，居委會(huì)的生命力在于社區(qū)居民的積極參與。居委會(huì)與社區(qū)居民關(guān)系的最核心體現(xiàn)就是社區(qū)居民的參與。社區(qū)居民的參與，主要取決于兩個(gè)方面：一是個(gè)體與社區(qū)的關(guān)系；二是參與本身的價(jià)值。前者是后者的基礎(chǔ)。依據(jù)居民的參與情況，改革開放以來，居委會(huì)與社區(qū)居民關(guān)系的發(fā)展實(shí)際上經(jīng)歷兩個(gè)發(fā)展時(shí)期： 一是被動(dòng)參與時(shí)期。這主要出現(xiàn)在改革開放初期。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及其所衍生的單位組織體制作用和影響下，人的社會(huì)存在主要體現(xiàn)為單位人的存在，人與單位之間的關(guān)系要大大強(qiáng)于人與社區(qū)聯(lián)系，甚至所謂人與社區(qū)的關(guān)系也是存在單位之中，如大型企事業(yè)單位中的職工生活區(qū)。與此同時(shí)，居委會(huì)的高度行政化也大大限制了人們自由參與的空間。 然而，人們畢竟是生活在具體的社區(qū)之中的，盡管由于單位屬性，人們對(duì)居委會(huì)的依賴不是那么全面和直接，但是這種依賴還是存在的，因?yàn)椋�在�?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，所有的資源都控制在政府手中，居委會(huì)作為政府的執(zhí)行者，實(shí)際上也參與了這種控制，從而為人們對(duì)其形成依賴關(guān)系奠定了重要基礎(chǔ)。正是這種依賴關(guān)系，人們與居委會(huì)形成了一種特殊的參與關(guān)系，即被動(dòng)地參與居委會(huì)活動(dòng)。這種參與的目的不是要實(shí)現(xiàn)自己和社區(qū)的利益，而是要從居委會(huì)那里獲得政府所掌握的資源。 二是弱參與時(shí)期。這主要指在八十年代中期以來的居委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。隨著體制的變化，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)以及社會(huì)生活方式都發(fā)生了巨大變化，人們的社會(huì)存在開始從“單位人”向更具活力的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)化，于是，人們的生活與所在社區(qū)的關(guān)系也相應(yīng)地開始趨向廣泛和密切。這種的發(fā)展趨勢(shì)分別影響了居委會(huì)和社區(qū)居民：一是社區(qū)日益成為人們生活的重要空間，社區(qū)的發(fā)展與人們生活的質(zhì)量提高形成了越來越密切的關(guān)系，因而，人們開始關(guān)注社區(qū)，參與社區(qū)和影響社區(qū)；二是隨著社區(qū)建設(shè)在整個(gè)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展中的地位和影響力的提高，居委會(huì)建設(shè)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和政治發(fā)展也日益凸現(xiàn)。但是基于傳統(tǒng)的慣性，政府在很長時(shí)間里是從管理的角度來重視居委會(huì)，在改革所形成的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理和四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”中，沒有把居委會(huì)當(dāng)作一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織和調(diào)控網(wǎng)絡(luò)，而依然把居委會(huì)作為政府行政的基層執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，因而，居委會(huì)的行政性并沒有因?yàn)樯鐓^(qū)的發(fā)展和居民自主性的提高而趨向弱化。顯然，在社區(qū)居民開始關(guān)注社區(qū)、參與社區(qū)和影響社區(qū)的趨勢(shì)下，居委會(huì)的行政化建設(shè)是不合適宜的。面對(duì)這樣的困境，居委會(huì)開始改變其工作方式，即以政治性或行政性的手段動(dòng)員社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)，如號(hào)召居民參與“建文明城市，創(chuàng)文明小區(qū)，當(dāng)文明家庭，作文明市民”的活動(dòng)，向居民提出“愛我小區(qū)，從我做起”、“清潔我家庭，清潔我樓組，清潔我小區(qū)”等要求，并組織了各種類型的自愿者隊(duì)伍，確立了各種類型的居民互幫互助機(jī)制。雖然這種參與在總體上還是屬于政府動(dòng)員的，但是由于所參與的事務(wù)與居民生活有直接關(guān)系，所以，在這種參與中，居民還是投入了比較高的熱情，主動(dòng)配合居委會(huì)，體現(xiàn)出一定的主動(dòng)性和自主性。但是，居委會(huì)的行政化還是在一定程度上削弱了這種參與的內(nèi)在自治性，所以，居委會(huì)所動(dòng)員起來的參與，與完全實(shí)行基層群眾自治條件下的參與相比，還是屬于弱參與，因?yàn)�，許多居民并沒有把這種參與看作是自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而僅僅從義務(wù)的角度來認(rèn)識(shí)這種參與，并沒有賦予很高的價(jià)值。這一點(diǎn)可以從居民對(duì)居委會(huì)選舉的積極性不高的事實(shí)中得以一定的說明。 雖然，從被動(dòng)參與發(fā)展到弱參與并沒有從根本上改變居委會(huì)與社區(qū)居民關(guān)系的性質(zhì)，但是，這期間變化所展現(xiàn)出的發(fā)展趨勢(shì)是積極的，有利于城市基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展。一旦居委會(huì)的工作真正從行政性走回其原有的自治性，那么居委會(huì)與社區(qū)居民的關(guān)系就必將發(fā)生根本性的變化。 三、制度創(chuàng)新與居委會(huì)管理體制的完善 從行政管理角度看，居委會(huì)所組成的網(wǎng)絡(luò)，是政府有效調(diào)控社會(huì)重要基礎(chǔ)。在XX，居委會(huì)這個(gè)網(wǎng)絡(luò)被視為第四級(jí)網(wǎng)絡(luò)，與市政府、區(qū)政府和街道辦事處這三級(jí)網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)接。從民主建設(shè)的角度看，居委會(huì)是建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義基層民主的核心陣地，而基層民主建設(shè)對(duì)國家的民主化進(jìn)程具有重要的戰(zhàn)略意義。因而，改革開放以來，一直努力推進(jìn)XX市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的XX市的歷屆市委和市政府，都努力推進(jìn)居委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。進(jìn)入九十年代后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推行，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，XX提出了“二級(jí)政府、三級(jí)管理”的新體制，形成了以社區(qū)建設(shè)和管理為基礎(chǔ)的新的城市管理格局。在這新體制、新格局下，居委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展對(duì)整個(gè)城市的建設(shè)和發(fā)展具有了更加重要的戰(zhàn)略意義。因此，在1996年的XX市城區(qū)工作會(huì)議之后，XX的居委會(huì)建設(shè)和發(fā)展就逐漸步入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，其特征有二：一是制度創(chuàng)新；二是依法發(fā)展。 但是，應(yīng)該指出的是，1996年以后的居委會(huì)發(fā)展，開始還主要從城市建設(shè)和管理，從保持社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的角度來推進(jìn)的。但是，隨著經(jīng)濟(jì)體制變革的深入，尤其是傳統(tǒng)的單位組織的性質(zhì)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的變化，社區(qū)日益成為市民生活的重要?dú)w宿，與此同時(shí)，市民的社會(huì)自主性和權(quán)益意識(shí)日益增強(qiáng)。為了適應(yīng)社會(huì)主體的變化，居委會(huì)這個(gè)基層群眾自治組織的發(fā)展開始有意識(shí)地逐漸從行政性的歸屬向社會(huì)性的歸屬轉(zhuǎn)化。對(duì)于居委會(huì)這種隨社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)的“回歸本性”的發(fā)展，XX市的各級(jí)政府給予了高度重視，于是在九十年代末，XX市委和市政府同時(shí)開始從行政和政治這兩個(gè)角度來建設(shè)和發(fā)展居委會(huì)，即不僅關(guān)注居委會(huì)作為一個(gè)最基層的組織所能夠承擔(dān)社會(huì)職能；而且關(guān)注居委會(huì)作為城市基層群眾自治組織對(duì)推進(jìn)中國基層民主建設(shè)所具有的意義。因而，1996年以來的居委會(huì)建設(shè)和發(fā)展中的制度創(chuàng)新，主要圍繞著這兩重關(guān)注展開的。這些制度在總體上有利于居委會(huì)自治功能的發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)�？偨Y(jié)1996年以來XX市居委會(huì)建設(shè)和發(fā)展，對(duì)于城市基層群眾自治發(fā)展來說，比較有價(jià)值的制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾方面： 第一、社區(qū)建設(shè)與社會(huì)動(dòng)員。1996年后，XX市各級(jí)政府都把加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理作為一項(xiàng)重要的工作來抓。在XX，社會(huì)建設(shè)和管理主要在兩個(gè)層面上召開，一是街道層面；二是居委會(huì)層面。在社區(qū)建設(shè)方面，這兩個(gè)層面的工作主要圍繞著創(chuàng)文明社區(qū)的工作目標(biāo)展開�！皠�(chuàng)文明社區(qū)”既是一個(gè)工作目標(biāo)，同時(shí)也是一個(gè)工作體系，在這其中，與社區(qū)最為直接的居委會(huì)是主要的工作承擔(dān)者。創(chuàng)文明社區(qū)是一項(xiàng)內(nèi)涵十分廣泛的工程，居委會(huì)工作因此承受強(qiáng)大的壓力。但是，社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展畢竟與居民的生活直接相關(guān)，所以，在這項(xiàng)工作中，各居委會(huì)都努力依靠社區(qū)內(nèi)的居民，動(dòng)員他們參與其中，并支持這項(xiàng)工作。因此，雖然創(chuàng)文明社區(qū)工作是從城市建設(shè)和管理的內(nèi)在要求出發(fā)，是行政性的工作和活動(dòng)，但由于它的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是“依靠居民，動(dòng)員居民，教育居民”，結(jié)果客觀上起到了動(dòng)員社會(huì)，動(dòng)員居民關(guān)注社區(qū)建設(shè)，參與社區(qū)建設(shè)的積極效果，從而為發(fā)展城市基層群眾自治提供了積極的社會(huì)基礎(chǔ)。實(shí)際上，從XX市創(chuàng)建文明社區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略來看，動(dòng)員居民參與社區(qū)建設(shè)和管理本身，就是創(chuàng)建文明社區(qū)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。市委書記黃菊同志在1996年的城區(qū)工作會(huì)議上就指出：在創(chuàng)建文明社區(qū)中，要“積極發(fā)展多種形式的群眾性社區(qū)文化，廣泛開展居民廣泛參與的互幫互助的社區(qū)公益活動(dòng)，努力創(chuàng)造催人奮進(jìn)的良好的社區(qū)育人環(huán)境，大力增強(qiáng)居民 社區(qū)意識(shí)，不斷提高市民參與社區(qū)精神文明建設(shè)的積極性和自覺性”。 第二、議事機(jī)構(gòu)與民主參與。為了更好地動(dòng)員群眾參與社區(qū)建設(shè)和管理，尤其是為了更好地協(xié)調(diào)居委會(huì)工作與社區(qū)居民需求之間的關(guān)系，使居委會(huì)能有效地為居民服務(wù)，居委會(huì)在具體的工作實(shí)踐中，逐漸摸索出一個(gè)新的體制，即以民主為原則，設(shè)立居委會(huì)的議事機(jī)構(gòu)。這個(gè)代表民意的參謀機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不僅既能提高居委會(huì)工作的目的性和公益性，而且更重要的是使居委會(huì)工作有了更強(qiáng)的合法性基礎(chǔ)。以楊浦區(qū)殷行街道為例，1996年，該街道在招聘120名專職居委會(huì)干部的基礎(chǔ)上，著手對(duì)居委會(huì)的工作體制進(jìn)行改革，在54個(gè)居委會(huì)普遍建立了居民代表小組，即“議事層”。“議事層”由居民協(xié)商推薦產(chǎn)生，每個(gè)居委會(huì)產(chǎn)生7至9名代表。居民代表由社區(qū)單位、社區(qū)居民、各界人士、個(gè)體工商業(yè)者、退休的居委會(huì)干部等方面人員組成。街道制訂了《關(guān)于建立健全居委會(huì)居民代表小組制度的實(shí)施意見》，對(duì)居民代表小組的性質(zhì)、任務(wù)作了明確規(guī)定，賦予居民代表小組“參謀、橋梁、宣傳、監(jiān)督”的職能和權(quán)力。居民代表小組的建立，一是增強(qiáng)了居民群眾參與社區(qū)管理的意識(shí)，二是增強(qiáng)了居委會(huì)干部的責(zé)任感和使命感。靜安街道在1996年也設(shè)立了類似的機(jī)構(gòu)，所不同的是它直接稱之為“居民區(qū)議事會(huì)”。在愚谷村成立的該街道第一個(gè)議事會(huì)中，有原全國人大常委委員會(huì)、全國政協(xié)委員、大學(xué)教授等。 第三、隊(duì)伍建設(shè)與自治活力。從1996年開始展開的XX市社區(qū)建設(shè)和管理工作，對(duì)于居委會(huì)形成的直接挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在對(duì)居委會(huì)干部的挑戰(zhàn)上。因?yàn)�，在“二�?jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的新的城市建設(shè)和管理體制下，居委會(huì)工作不再是被動(dòng)性的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)，而是主動(dòng)性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這其中的最大差別是居委會(huì)的工作方式將從簡(jiǎn)單的指令傳達(dá)、工作代替轉(zhuǎn)向動(dòng)員群眾，結(jié)合實(shí)際，依據(jù)指令開展工作。新的工作任務(wù)和新的工作方式對(duì)居委會(huì)干部提出了新的要求。為了適應(yīng)這個(gè)要求，XX市各街道都在九十年代的后期有意識(shí)地調(diào)整了居委會(huì)干部的結(jié)構(gòu)，并逐步把培養(yǎng)、培訓(xùn)居委會(huì)干部全面提上議事日程，并努力使其制度化。以徐匯區(qū)楓林路街道為例，在1996年，該街道共有居委會(huì)52個(gè)，原有居委會(huì)干部255名，平均年齡為59.4歲，其中年齡最大的達(dá)73歲，初中以上文化程度的占67%,小學(xué)文化程度的占31%。為了改變這樣的狀況，街道在本地區(qū)的下崗、待退休人員中選聘干部，其條件是年齡在50歲以下，文化程度初中以上。選聘改組后，街道在編居委會(huì)干部為192名，平均年齡52歲，比原來降低了7.4歲，其中最年輕的為31歲；初中以上文化程度的占87.5%，比原來提高20個(gè)百分點(diǎn)，其中大專以上占4%。雖然居委會(huì)干部結(jié)構(gòu)的變化還主要是通過行政手段實(shí)現(xiàn)的，與城市基層群眾自治的內(nèi)在要求不完全一致，但是，對(duì)于具有很深行政性傳統(tǒng)的居委會(huì)建設(shè)和發(fā)展來說，這種變化及其對(duì)轉(zhuǎn)變居委會(huì)干部觀念的作用，不僅有利于提高居委會(huì)工作的能力，而且有利于增強(qiáng)居委會(huì)發(fā)展基層群眾的活力。 第四、中介組織與功能轉(zhuǎn)型。在傳統(tǒng)的管理體制下，居委會(huì)與街道辦事處形成了十分密切的行政關(guān)系，居委會(huì)承擔(dān)著十分繁重的行政性事務(wù)。要使居委會(huì)從行政性事務(wù)中擺脫出來，而同時(shí)又能強(qiáng)化居委會(huì)服務(wù)社區(qū)的功能，唯一的途徑就是成立各種類型的中介組織，因?yàn)�，這些組織聯(lián)接著政府與社會(huì)，既能承擔(dān)政府要求的事務(wù)，又能直接向社會(huì)提供服務(wù)。從長遠(yuǎn)發(fā)展來說，中介組織的發(fā)育和健全，是有效推進(jìn)居委會(huì)功能轉(zhuǎn)型，提高居委會(huì)“三自”能力的重要前提和基礎(chǔ)。雖然中介組織的建設(shè)和發(fā)展目前還處于初級(jí)階段，但是它對(duì)城市基層群眾自治發(fā)展所具有的深刻意義，預(yù)示著它的發(fā)展將直接推動(dòng)XX市城市基層群眾自治的發(fā)展。實(shí)際上，在XX市社區(qū)建設(shè)和管理中，中介組織的發(fā)展，既是街道和居委會(huì)工作探索和實(shí)踐的產(chǎn)物，也是XX市市委和市政府積極指導(dǎo)和推動(dòng)的結(jié)果。XX市委、市政府在1996年后的歷次城區(qū)工作會(huì)議上，都十分強(qiáng)調(diào)發(fā)育和健全社區(qū)的服務(wù)體系、保障體系和自愿者工作隊(duì)伍，強(qiáng)調(diào)走“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的發(fā)展道路。依據(jù)這樣的發(fā)展思路，楊浦區(qū)殷行街道辦事處從1996年開始發(fā)展社區(qū)中介組織，相繼成立了城區(qū)管理服務(wù)所、社區(qū)文化管理所、市場(chǎng)管理所、勞動(dòng)服務(wù)所、社區(qū)管理服務(wù)所、法律服務(wù)所等六個(gè)全民事業(yè)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)都在各自的職能范圍內(nèi)設(shè)立了多種社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，從而為社會(huì)提供了一個(gè)比較完善的服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，有效地促進(jìn)了社區(qū)建設(shè)和管理。街道干部在實(shí)際工作中看到了中介組織發(fā)展所具有的行政意義和政治意義，認(rèn)為居委會(huì)自治功能發(fā)揮有賴于社區(qū)中介組織的發(fā)育和完善，推進(jìn)社區(qū)中介組織的發(fā)展，是社區(qū)管理和基層民主建設(shè)的重要基礎(chǔ)。 第五、三位一體與綜合管理。衣食住行是人們生活的基本要素，這決定了以家庭為單位構(gòu)成的社區(qū)中，物業(yè)以及與物業(yè)有關(guān)的事務(wù)，是社區(qū)管理中的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。隨著物業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬的明晰，業(yè)主權(quán)益與要求的凸現(xiàn)，物業(yè)管理對(duì)社區(qū)建設(shè)和管理就越發(fā)具有全局性的意義，因?yàn)�，這其中涉及居民的局部利益、社區(qū)的整體的利益以及社區(qū)基本事務(wù)（如保綠、保潔、保安）的管理體制。但是，物業(yè)管理本身不是居委會(huì)的事務(wù)，而是物業(yè)公司。這樣、社區(qū)建設(shè)和管理就涉及到四方面的關(guān)系：即居民、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、居民委員會(huì)。為此，居委會(huì)努力從社區(qū)建設(shè)和管理的要求出發(fā)，將這四方面的力量組合成為一個(gè)整體，從而形成綜合力量，共同管理社區(qū)事務(wù)。在這方面，目前普遍的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是：將業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司納入居委會(huì)的管理體系，居委會(huì)一方面成為業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司之間的協(xié)調(diào)者，另一方面成為業(yè)主利益的保障者和物業(yè)公司服務(wù)的監(jiān)督者。閔行區(qū)龍柏街道一村第一居委會(huì)的具體做法是：建立居委會(huì)主任、物業(yè)公司經(jīng)理和業(yè)主委員會(huì)主任聯(lián)系會(huì)議制度，每季度開一次會(huì)議，對(duì)整體性、突擊性工作進(jìn)行安排、部署、商議，解決小區(qū)管理中的重大問題。例如小區(qū)要建老年活動(dòng)室，經(jīng)聯(lián)系會(huì)議協(xié)商，物業(yè)公司劃出四間車庫進(jìn)行改裝。為了強(qiáng)化居委會(huì)在協(xié)調(diào)業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司方面的能力，不少居委會(huì)設(shè)立了物業(yè)管理委員會(huì)，也有不少居委會(huì)直接把業(yè)主委員會(huì)主任選進(jìn)居民區(qū)黨支部的支委。顯然，在這樣三位一體、綜合管理中，基于協(xié)調(diào)關(guān)系，居委會(huì)不僅拉進(jìn)了自身與業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)之間的距離，使業(yè)主或業(yè)主委員會(huì)成為居委會(huì)自治建設(shè)中的重要力量，而且拉進(jìn)了自身與物業(yè)公司之間的距離，從而與物業(yè)公司形成合作互助的關(guān)系；基于保障和監(jiān)督關(guān)系，居委會(huì)拉進(jìn)了自身與居民利益、社區(qū)利益之間的關(guān)系，使自身在社區(qū)管理中更具代表性和公益性，為提高居委會(huì)在居民心目中的地位奠定了重要基礎(chǔ)。 第六、協(xié)調(diào)機(jī)制與資源整合。社區(qū)是多種類型組織的聚合體，在這其中不僅有居家，而且還有各種類型的單位組織。從基層群眾自治的角度講，居委會(huì)主要為所在地的居民服務(wù)，但是，從整個(gè)社區(qū)的建設(shè)和管理來說，居委會(huì)的工作不能不涉及到所在社區(qū)的各類單位組織。因此，從構(gòu)建一個(gè)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、健康的社區(qū)的要求出發(fā)，社區(qū)建設(shè)和管理就必須將所在地的各類單位組織納入其中，并努力發(fā)揮其作用，這樣既能保障社區(qū)管理的整體性，又能使社區(qū)建設(shè)和管理有更多的參與者和支持著，從而使社區(qū)建設(shè)和管理的各方面資源得到有效的整合和利用。在這方面，閘北區(qū)臨汾路街道黨工委的做法是：在各居委會(huì)成立了轄區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確居委會(huì)工作對(duì)象不單純是居民，還包括轄區(qū)內(nèi)所有的企事業(yè)單位、部隊(duì)、學(xué)校、商店，要求居委會(huì)把自身的利益與轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、部隊(duì)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的社會(huì)性、群眾性、地區(qū)性工作“捆綁”在一起，有效行使管理轄區(qū)的權(quán)力，開拓和整合轄區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)資源，把工作落實(shí)到實(shí)處。該街道的261弄居委會(huì)在這種工作體制中強(qiáng)化了自身管理服務(wù)功能，連續(xù)兩年被評(píng)為市級(jí)文明小區(qū)，被中宣部推薦為創(chuàng)建全國文明城市示范點(diǎn)。 第七、財(cái)政能力與自治基礎(chǔ)。由于各街道的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同，各居委會(huì)的財(cái)政狀況差別較大，但從總體上講，居委會(huì)的財(cái)政狀況不是最好。在九十年代中期前，各居委會(huì)為了解決財(cái)政困難，大辦“三產(chǎn)”，九十年代中期后，隨著居委會(huì)與“三產(chǎn)”脫鉤，居委會(huì)財(cái)政主要來源區(qū)和街道財(cái)政撥款。1998年的調(diào)查表明，嘉定區(qū)的鎮(zhèn)、街道一般每月給每個(gè)居委會(huì)費(fèi)用2000元左右，在這2000元中，居委會(huì)除要開支退休聘用干部的基本工資（月獎(jiǎng)金由居委會(huì)的服務(wù)性創(chuàng)收中自行解決），還要開支各種辦公費(fèi)用以及各項(xiàng)社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，因而，居委會(huì)的財(cái)政總體上比較拮據(jù)，從而在一定程度上影響了居委會(huì)實(shí)際功能的有效落實(shí)。鑒于此，XX市委和市政府要求區(qū)和街道減輕居委會(huì)的負(fù)擔(dān)，通過社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理定位，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為社區(qū)管理建立良性循環(huán)的財(cái)力機(jī)制，以全面提高居委會(huì)的財(cái)政能力。市委和市政府的具體規(guī)劃是：“九五”期間，區(qū)政府按每年新增區(qū)級(jí)財(cái)政收入的1－2%，增撥社區(qū)財(cái)政支出，專項(xiàng)用于街道、居委會(huì)發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)。另外要求居委會(huì)工作人員的總收入，應(yīng)大致相當(dāng)于本市職工人均收入水平，并適當(dāng)提高居委會(huì)的辦公經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為此，各區(qū)、街道都努力在街道的財(cái)政支持中，盡量提高對(duì)居委會(huì)的財(cái)政撥款。自治的關(guān)鍵是自我管理和自我服務(wù)，這要求居委會(huì)能夠滿足居民的要求，提供必要的社會(huì)公共資源。因而，居委會(huì)必須具備適當(dāng)?shù)呢?cái)政能力�？梢哉f，居委會(huì)沒有必要的財(cái)政基礎(chǔ)，也就沒有基本的自治基礎(chǔ)。因而，保障居委會(huì)基本的財(cái)政，是推進(jìn)居委會(huì)實(shí)現(xiàn)自治功能的前提和基礎(chǔ)。 第八、支部建設(shè)與政治領(lǐng)導(dǎo)。XX市委、市政府在社區(qū)建設(shè)和管理中的指導(dǎo)思想十分明確，即居民區(qū)黨支部是居民區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。居民區(qū)黨支部在社區(qū)中的政治領(lǐng)導(dǎo)地位決定了城市基層群眾自治不能離開黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)際上，從自治發(fā)展本身來說，在中國目前的政治格局下，城市基層群眾自治必須有主導(dǎo)性政黨的主導(dǎo)和推動(dòng)。因此，在社區(qū)建設(shè)和管理中，支部建設(shè)具有多重的政治意義，既關(guān)系到政權(quán)的政治基礎(chǔ)和社會(huì)穩(wěn)定的支撐力量，也關(guān)系到基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展。XX市各級(jí)黨的組織正是從這多重的政治意義出發(fā)來抓居民區(qū)黨支部建設(shè)的。中共長寧區(qū)委在題為《從加強(qiáng)居民區(qū)黨支部建設(shè)入手開創(chuàng)社區(qū)黨建工作新局面》的總結(jié)報(bào)告中歸納了支部建設(shè)的具體措施：一是抓隊(duì)伍，優(yōu)化居民區(qū)黨支部書記隊(duì)伍結(jié)構(gòu)；二是抓培訓(xùn)，提高干部素質(zhì)；三是抓規(guī)范，建立良性工作機(jī)制；四是抓典型，推動(dòng)工作上水平；五是抓黨群，做好新時(shí)期群眾工作；六是抓組織，強(qiáng)化對(duì)各類黨員的組織、管理和教育；七是抓共建，探索社區(qū)黨建工作的合力機(jī)制。實(shí)踐證明，只要以基層群眾自治制度為框架，將支部工作與居委會(huì)工作有機(jī)地結(jié)合，強(qiáng)大的支部，不僅不會(huì)影響城市基層群眾自治，相反還會(huì)有力地推進(jìn)城市基層群眾自治，因?yàn)�，支部所形成的社區(qū)動(dòng)員以及支部在政治領(lǐng)導(dǎo)上所擁有的政治資源，總體上都有利于城市基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展。 第九，居務(wù)公開與民主監(jiān)督。民主的一個(gè)基本體現(xiàn)就是人民有權(quán)監(jiān)督政府或與自身利益直接相關(guān)的組織或活動(dòng)。所以，民主監(jiān)督是民主發(fā)展的內(nèi)在要求。因此，XX市各街道和各居委會(huì)都把民主決策和溝通民意納入政治和行政過程之中。以靜安區(qū)為例，該區(qū)中的不少居民區(qū)黨支部為了便于群眾對(duì)居委會(huì)的工作，實(shí)行干部佩證上崗制度，實(shí)行居委會(huì)干部接待日制度。此外，把機(jī)關(guān)的“政務(wù)公開”引進(jìn)居委會(huì)工作，實(shí)行“居務(wù)公開”。這些新措施的實(shí)際意義在于兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化了居委會(huì)干部的法制意識(shí)和群眾意識(shí)，提高了他們自我約束，聯(lián)系群眾的能力；二是強(qiáng)化了群眾的監(jiān)督意識(shí)，為提高居民的參政意識(shí)、議政能力和自治水平提供了重要的基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上講，以居務(wù)公開為主要形式的民主監(jiān)督體系的形成和發(fā)展，有利于推動(dòng)基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展。 第十，直接選舉與群眾自治。自治的重要標(biāo)志就是人們通過自己的選舉決定領(lǐng)導(dǎo)者或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的組成。依據(jù)《城市居民委員會(huì)組織法》，居民委員會(huì)的組成必須選舉產(chǎn)生。選舉的方式有三種：一是全體有選舉權(quán)的居民選舉；二是每戶派代表選舉；三是根據(jù)居民意見，由每個(gè)居民小組選舉代表2至3人選舉。但是，在過去很長時(shí)間里，居委會(huì)的選舉在很大程度上流于形式，其方式主要采用組代表選舉的方式，而且受到街道的直接作用和影響，。隨著社區(qū)建設(shè)和管理重要性的提高，尤其是基層民主建設(shè)的內(nèi)在要求的日益提高和居民自主參與意識(shí)的日益增強(qiáng)，這種形式化的選舉已越來越無法有效地動(dòng)員起居民對(duì)居委會(huì)組成以及日后工作的興趣。面對(duì)這樣的形勢(shì)，依法直接選舉勢(shì)在必行。依法直接選舉的主要特點(diǎn)有三：一是居民依法決定采取何種具體的選舉方式選舉居委會(huì)；二是通過選民登記或登記選民，動(dòng)員居民區(qū)的全體選民參加選舉；三是居委會(huì)候選人通過民主程序產(chǎn)生，其中重要的一點(diǎn)是，候選人必須是本居住區(qū)的居民。在1999年，居委會(huì)直接選舉先后在盧灣區(qū)的瑞金街道、浦東新區(qū)的濰坊街道、塘橋街道、浦興路街道和梅園街道進(jìn)行試點(diǎn)，取得良好效果，不僅出現(xiàn)了直接選舉產(chǎn)生的居委會(huì)，而且改變了居委會(huì)與街道辦事處之間的工作關(guān)系。由于居委會(huì)與街道之間原先的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在自治原則下逐步回到指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，居委會(huì)的工作體制和工作方式也發(fā)生了比較深刻的變化，出現(xiàn)了在職居委會(huì)主任，出現(xiàn)了社會(huì)工作者這個(gè)新的社區(qū)工作群體，出現(xiàn)了居民代表會(huì)議常任制。這些變化為城市基層群眾自治的全面展開奠定了重要基礎(chǔ)。1999年，XX市人大決定從2000年開始，居委會(huì)的直接選舉工作將在全市范圍內(nèi)逐步展開。為此，XX市民政局在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)憲法和居委會(huì)組織法，于2000年推出了居民委員會(huì)直接選舉的具體辦法，以規(guī)范和統(tǒng)一XX市的居民委員會(huì)選舉工作。對(duì)于XX市基層民主建設(shè)來說，居委會(huì)直接選舉的全面推行以及隨之而來的居委會(huì)管理體制的深刻變化，都預(yù)示著XX市居民委員會(huì)在城市管理體制的改革中，尤其是在XX基層民主的建設(shè)和發(fā)展中，開始進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期，即居委會(huì)將從政府體系中回到社會(huì)，歸屬基層群眾，并按照憲法和法律規(guī)定自治原則和自治制度發(fā)展和完善自身。 四、依法推進(jìn)城市基層群眾自治建設(shè) 發(fā)展城市基層群眾自治和發(fā)展農(nóng)村基層群眾自治一起，共同成為建設(shè)有中國特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展的條件下，發(fā)展城市基層群眾自治對(duì)中國政治發(fā)展所具有的意義將更加深刻。因此，在這世紀(jì)交替時(shí)刻，我們主動(dòng)地把發(fā)展城市基層群眾自治全面提上議事日程，并積極地促其發(fā)展，對(duì)中國社會(huì)在二十一世紀(jì)的全面發(fā)展，尤其是社會(huì)與政治的發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。 XX城市基層群眾自治發(fā)展的歷程及其所取得的成績表明，改革開放二十年發(fā)展所形成的中國社會(huì)發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)和運(yùn)動(dòng)邏輯，已在客觀上為城市基層群眾自治的全面發(fā)展提供了強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和豐富的動(dòng)力資源。我們主觀上的努力，就是如何在這樣的基礎(chǔ)上，通過制度創(chuàng)新和政策推動(dòng)來積極促進(jìn)它的發(fā)展。作為一種人民直接參與制度，城市基層群眾自治已形成其完整的制度架構(gòu)，因此，城市基層群眾自治發(fā)展的主要任務(wù)，不是制度構(gòu)建問題，而是如何在現(xiàn)有的制度架構(gòu)下協(xié)調(diào)關(guān)系、完善體制、開發(fā)功能。從而使其適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展所動(dòng)員起來的群眾自治對(duì)制度本身的要求。制度是以法律為基礎(chǔ)的，制度運(yùn)行中關(guān)系的調(diào)整、體制的完善和功能的開發(fā)，所針對(duì)的不是法律本身，而是制度實(shí)際運(yùn)行中的理論狀態(tài)與實(shí)際狀態(tài)之間的距離與矛盾，但是這些努力必須以法律為依據(jù)。因此，要發(fā)展城市基層群眾自治，就必須充分認(rèn)識(shí)和把握其法律基礎(chǔ)。依法推動(dòng)城市基層群眾自治應(yīng)是未來城市基層群眾自治建設(shè)和發(fā)展的基本方式。 關(guān)于城市基層群眾自治法律基礎(chǔ)，主要有三部分構(gòu)成：一是憲法，即1982年的中華人民共和國憲法；二是組織法，即1989年12月通過的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》，該組織法的形成是以1954年通過的《城市居民委員會(huì)組織條例》為基礎(chǔ)，同時(shí)參照1987年通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（草案）》。三是通則與條例，即1954年通過、1980年又予以重新頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》和《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行條例》。在這三部分法律基礎(chǔ)中，憲法的規(guī)定最基本，也最關(guān)鍵。憲法第一百一十一條對(duì)城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)同時(shí)作如下規(guī)定： “城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。 居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議�！� 憲法在這規(guī)定中明確了四個(gè)方面：一是城市居民委員會(huì)的性質(zhì)；二是城市居民委員會(huì)的組成方式；三是城市居民委員會(huì)組織架構(gòu)；四是城市居民委員會(huì)的基本功能�！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》就是圍繞著憲法的這四個(gè)方面的規(guī)定而展開的。依據(jù)憲法和組織法，我們可以把憲法和法律為城市基層群眾自治所提供的法律基礎(chǔ)，概括為以下七方面： 第一、居民委員會(huì)的性質(zhì)。居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。 第二、居民委員會(huì)的任務(wù)。組織法依據(jù)憲法規(guī)定了六大任務(wù)，具體可概括為：政治整合；公共服務(wù)；民間調(diào)解；治安維護(hù)；政府協(xié)助；民意表達(dá)。其中在政府些助方面，組織法第二十條的規(guī)定為政府向城市居民委員會(huì)指派任務(wù)提供了法律上的條件。該規(guī)定內(nèi)容是：“市、市轄區(qū)的人民政府有關(guān)部門，需要居民委員會(huì)或者它的下屬委員會(huì)協(xié)助進(jìn)行的工作，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)同意并統(tǒng)一安排。市、市轄區(qū)的人民政府的有關(guān)部門，可以對(duì)居民委員會(huì)有關(guān)的下屬委員會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)�！� 第三、居民委員會(huì)的組成。組織法第七條規(guī)定：居民委員會(huì)由居民直接選舉產(chǎn)生，選舉方式可以是全體有選舉權(quán)的居民選舉產(chǎn)生，也可以組代表或者戶代表選舉產(chǎn)生。從組織法關(guān)于選舉權(quán)和被選舉權(quán)的規(guī)定的表述來看，居民委員會(huì)必須從本地區(qū)的居民中選舉產(chǎn)生。該規(guī)定的表述是：“年滿18周歲的本居住地區(qū)居民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限、都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”另外，組織法第十九條的規(guī)定，在客觀上也為這方面的法律原則作了進(jìn)一步的充實(shí)。組織法第十九條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企業(yè)事業(yè)組織不參加所在地的居民委員會(huì)，但是應(yīng)當(dāng)支持所在地的居民委員會(huì)的工作。所在地的居民委員會(huì)討論同這些單位有關(guān)的問題，需要他們參加會(huì)議時(shí)，他們應(yīng)當(dāng)派代表參加，并遵守居民委員會(huì)的有關(guān)決定和居民公約。”這條規(guī)定實(shí)際上意味著居民委員會(huì)轄區(qū)內(nèi)的單位組織不參與、不主導(dǎo)居委會(huì)的工作，相反，還有義務(wù)接受居民委員會(huì)的協(xié)調(diào)和約束。 第四、居民委員會(huì)的權(quán)源。組織法第六條規(guī)定居民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、規(guī)模的調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定；同時(shí)組織法第三條和第二十條規(guī)定居民委員會(huì)應(yīng)該協(xié)助政府工作，而且政府的有關(guān)部門經(jīng)過一定的程序可以對(duì)居民委員會(huì)的下屬委員會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但是，這些規(guī)定本質(zhì)上都不影響居民委員會(huì)本身自治性。因?yàn)�，居民委員會(huì)的權(quán)源都不會(huì)因?yàn)橛羞@些規(guī)定而發(fā)生任何的變化。依據(jù)居民委員會(huì)由居民直接選舉產(chǎn)生原則，居民委員會(huì)的權(quán)源是本地區(qū)的全體居民。在居民區(qū)內(nèi)，居民委員會(huì)雖然是實(shí)現(xiàn)群眾性自治的重要機(jī)構(gòu)，但是它不是居民區(qū)內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，居民區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是由居民或居民代表產(chǎn)生的居民會(huì)議。依據(jù)組織法第十條規(guī)定，居民直接選舉產(chǎn)生后的居民委員會(huì)向居民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會(huì)必須提請(qǐng)居民會(huì)議討論決定。居民會(huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選居民委員會(huì)成員。 第五、居民委員會(huì)的財(cái)源。依據(jù)組織法第四條、第十六條、第十七條規(guī)定，居民委員會(huì)的財(cái)源主要包括三方面：一是政府撥付，用于行政開支；二是向本居住區(qū)居民和單位籌集，用于公益事業(yè)；三是居民委員會(huì)興辦的有關(guān)的服務(wù)事業(yè)。組織法第六條規(guī)定：“居民委員會(huì)管理本居民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)，任何部門或單位不得侵犯居民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)�！� 第六、居民委員會(huì)的組織。組織法第十三條規(guī)定：“居民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)。居民委員會(huì)成員可兼任下屬的委員會(huì)的成員。居民較少的居民委員會(huì)可以不設(shè)下屬的委員會(huì)，由居民委員會(huì)的成員分工負(fù)責(zé)有關(guān)工作�！钡谑�四條規(guī)定：居民委員會(huì)可以分設(shè)若干居民小組，小組長由居民小組推選。另外，組織法第十一條特地規(guī)定，居委會(huì)的決策原則是少數(shù)服從多數(shù)，居委會(huì)的工作方法是民主集中，不得強(qiáng)迫命令。 第七、居民委員會(huì)的角色。依據(jù)組織法第二條規(guī)定，居民委員會(huì)是居民“三自”的基層群眾性自治組織，但是，在城市基層群眾自治的體系中，它不是權(quán)力組織，而是執(zhí)行組織。所以，居民委員會(huì)的實(shí)際角色是城市基層群眾自治的執(zhí)行性組織。例如依據(jù)組織法第十五條規(guī)定：最能反映居民自治的居民公約，由居民會(huì)議討論決定，由居民委員會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。 上面所概括的城市居民委員會(huì)的法律基礎(chǔ)，實(shí)際上既是城市基層群眾自治發(fā)展的法律保障，同時(shí)也是城市基層群眾自治發(fā)展的法律限制。這就意味著城市基層群眾自治的發(fā)展從根本上是有原則、有依據(jù)的，因而，也是可控的。在這里，我們必須充分意識(shí)到這樣一條政治原則：法律限制和法律保障是辯證統(tǒng)一的，任何試圖突破法律限制的發(fā)展，都必將是沒有法律保障和法律基礎(chǔ)的發(fā)展，因而，必然是危險(xiǎn)的，它將危及的是整個(gè)發(fā)展本身。實(shí)際上，與城市居民委員會(huì)的實(shí)際狀況相比，居民委員會(huì)組織法所構(gòu)建的居民委員會(huì)的自治性和民主性要強(qiáng)得多，只要我們嚴(yán)格、有效地推動(dòng)居民委員會(huì)組織法的實(shí)施，城市基層群眾自治就能在有效的法律空間中得到完善和發(fā)展。所以，發(fā)展城市基層群眾自治，必須充分認(rèn)同憲法和組織法的規(guī)定，堅(jiān)定地走依法發(fā)展城市基層群眾自治的道路。 五、推進(jìn)城市基層群眾自治發(fā)展的理論思考 在中國，城市基層群眾自治發(fā)展是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，是中國民主政治發(fā)展中不可逆轉(zhuǎn)的潮流。雖然城市基層群眾自治發(fā)展有一定的自主性，但是從根本意義上講，它受制于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，以及更大范圍意義上的政治發(fā)展。因而，城市基層群眾自治發(fā)展目標(biāo)不是由自身決定的，而是有現(xiàn)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展決定的。 在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則下，中國的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展將在社會(huì)主義架構(gòu)下孕育出全新的國家與社會(huì)關(guān)系。對(duì)于中國這樣超大規(guī)模的國家來說，新型的國家與社會(huì)關(guān)系的必將越出躍出“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”與“弱國家、強(qiáng)社會(huì)”的兩極選擇，而形成“強(qiáng)國家、強(qiáng)社會(huì)”的新局面。中國社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展對(duì)“強(qiáng)國家、強(qiáng)社會(huì)”的內(nèi)在要求，決定了處于國家與社會(huì)中間的城市基層群眾自治發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)是：把城市基層群眾自治發(fā)展成為以法律為保障，以自治為取向，以政黨主導(dǎo)為基礎(chǔ)，以廣泛參與為動(dòng)力，以協(xié)調(diào)國家與社會(huì)關(guān)系為功能的基層群眾自治。 政治發(fā)展的最基本要素是兩個(gè)：一個(gè)是制度的發(fā)展，另一個(gè)是人的發(fā)展。人的發(fā)展雖然對(duì)政治發(fā)展具有決定性的意義和作用，但是這需要長期的發(fā)展積累和多方面的發(fā)展努力，其中也包括制度的發(fā)展。與人的發(fā)展相比，制度的發(fā)展容易一些，因而也要超前一些。政治發(fā)展邏輯和城市基層群眾自治現(xiàn)實(shí)狀況，決定了城市基層群眾自治發(fā)展的近期目標(biāo)是：調(diào)整權(quán)力關(guān)系，健全運(yùn)作機(jī)制，動(dòng)員多方參與，開發(fā)制度功能，從而使憲法和法律所規(guī)定的城市基層群眾自治制度在現(xiàn)實(shí)的政治生活中全面確立，并得到有效運(yùn)作。 基于城市基層群眾自治發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)和近期目標(biāo)，結(jié)合XX市城市基層群眾自治建設(shè)和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為中國的城市基層群眾自治發(fā)展應(yīng)遵循以下基本原則： 一是依法發(fā)展原則。即城市基層群眾自治發(fā)展必須充分利用現(xiàn)有的法律所提供的合法性資源，并嚴(yán)格遵循現(xiàn)有法律的規(guī)定。這即符合依法治國的要求，也符合城市基層群眾自治發(fā)展走出傳統(tǒng)模式發(fā)展的內(nèi)在要求。只有這樣，城市基層群眾自治發(fā)展的每一項(xiàng)成果才能得到最有效地維護(hù)和保障。另一方面，也應(yīng)該看到，盡管關(guān)于城市基層群眾自治有了專門的法律，但是，作為一種有中國特色的政治生活，城市基層群眾自治的實(shí)際運(yùn)作涉及制度內(nèi)外的方方面面，從這種政治生活的有效展開角度講，城市基層群眾自治現(xiàn)有的法律基礎(chǔ)還是不夠的，許多問題還沒有系統(tǒng)的法律說明和規(guī)定，最典型的就是選舉問題。所以，從推進(jìn)城市基層群眾自治發(fā)展的要求來看，我們還應(yīng)該制定更為具體和詳細(xì)的法律與法規(guī)，有些舊的法規(guī)，也必須依據(jù)形勢(shì)的變化和需要進(jìn)行修訂，例如《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》、《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》。 二是政黨主導(dǎo)原則。理論和現(xiàn)實(shí)表明，城市基層群眾自治的發(fā)展需要有效的政黨主導(dǎo)，在中國，這個(gè)主導(dǎo)力量就是中國共產(chǎn)黨。不論在價(jià)值取向上還是在行為方式上，政黨主導(dǎo)都與政黨控制有著本質(zhì)的不同。政黨主導(dǎo)，政黨是作為社會(huì)利益的代表者、維護(hù)者，通過法定的政治程序積極參與群眾性的自治活動(dòng)，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的利益，保障群眾自治的實(shí)現(xiàn)。有了有效的政黨主導(dǎo)，城市基層群眾自治也就有了自己政治基礎(chǔ)。因此，城市基層群眾自治的發(fā)展必須與社區(qū)黨建緊密地結(jié)合起來，社區(qū)黨建是城市基層群眾自治發(fā)展的基礎(chǔ)，而城市基層群眾自治是社區(qū)黨建發(fā)展的重要途徑和舞臺(tái)。 三是政權(quán)支持原則。中國的政治與社會(huì)特點(diǎn)以及城市基層群眾自治的歷史與傳統(tǒng)，都決定了中國的城市基層群眾自治雖根基于社會(huì)，而且其最終發(fā)展也必須依賴于社會(huì)的發(fā)展與成熟，但是，由于它畢竟不是社會(huì)自發(fā)成長起來的，是政權(quán)體系培育的成果，所以，在其發(fā)展的過程中，需要政權(quán)體系的有力支持，這其中包括權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整、政治體制的變革、行政體制和行政過程的改善、社會(huì)管理模式的變化以及有效的財(cái)政支持等。有了政權(quán)支持，城市基層群眾自治發(fā)展就有了有效的體制基礎(chǔ)和財(cái)政基礎(chǔ)。 四是自治主題原則。這是十分關(guān)鍵的一條原則，直接關(guān)系到城市基層群眾自治發(fā)展的價(jià)值取向和最終定位的問題。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，從根本意義上講，城市基層群眾自治的發(fā)展不是政治選擇的結(jié)果，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政治要求的結(jié)果，因而，其發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和目的與其在五十年代的發(fā)展有本質(zhì)的不同。如果說五十年代確立和發(fā)展城市基層群眾自治更多的是一種鞏固國家政權(quán)的發(fā)展人民民主的要求的話，那么今天完善和發(fā)展城市基層群眾自治則更多是一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)自主發(fā)展和發(fā)展人民民主的要求。顯然，前者的出發(fā)點(diǎn)是國家政權(quán)鞏固；而后者的出發(fā)點(diǎn)是社會(huì)發(fā)展。因此，在新的歷史條件下，城市基層群眾自治發(fā)展中，自治應(yīng)是發(fā)展的主題，即一切的發(fā)展應(yīng)該圍繞著“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活”這個(gè)基本主題展開。 五是漸進(jìn)發(fā)展原則。中國畢竟是一個(gè)超大規(guī)模的社會(huì)，民主的制度基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)都還不雄厚。雖然城市基層群眾自治是新時(shí)期中國民主政治建設(shè)一個(gè)有效途徑，但是它的發(fā)展也不是一蹴而就的，也需要有一個(gè)過程。因此，不論從城市基層群眾自治發(fā)展所面臨的基礎(chǔ)和條件來講，還是從城市基層群眾自治自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯來講，中國的城市基層群眾自治發(fā)展需要積極推進(jìn)，但不能冒進(jìn)，而必須走穩(wěn)妥漸進(jìn)的發(fā)展道路。這種發(fā)展模式會(huì)使進(jìn)程減緩，但是它將使整個(gè)過程走得扎扎實(shí)實(shí)。歷史事實(shí)證明：沒有扎實(shí)基礎(chǔ)和沒有經(jīng)歷扎實(shí)發(fā)展過程民主，民主的發(fā)展必將走入歧途，甚至毀滅自身。 上述五條原則，對(duì)中國城市基層群眾自治發(fā)展具有長遠(yuǎn)的意義。依據(jù)城市基層群眾自治發(fā)展近期目標(biāo)，當(dāng)前的城市基層群眾自治發(fā)展的關(guān)鍵，就是如何在這些原則指導(dǎo)下，使憲法和法律所規(guī)定的城市基層群眾自治制度在現(xiàn)實(shí)的政治生活中全面確立，并得到有效運(yùn)作。為此，在推動(dòng)城市基層群眾自治發(fā)展的過程中，在策略上必須處理好以下五大關(guān)系： 第一、處理好基層群眾自治中的政府、政黨與自治組織的關(guān)系。基層群眾自治要發(fā)展，就必然要涉及到政府與自治組織的關(guān)系、涉及到黨在基層群眾自治中的地位與作用問題。從大局上講，基層群眾自治發(fā)展對(duì)政府和政黨所形成的內(nèi)在要求，是處理好政府、政黨和自治組織三者關(guān)系的基本出發(fā)點(diǎn)�；鶎尤罕娮灾伟l(fā)展對(duì)政府和政黨的內(nèi)在要求有兩點(diǎn)：一是基層群眾自治發(fā)展要求政府改變管理方式與職能實(shí)現(xiàn)方式；二是基層群眾自治發(fā)展要求強(qiáng)化社區(qū)基層黨組織的建設(shè)和發(fā)展。現(xiàn)代化的政府管理是基層群眾自治發(fā)展的體制基礎(chǔ)；黨的基層組織建設(shè)和發(fā)展是基層群眾自治發(fā)展的政治保障。在新的歷史條件下，黨的基層組織建設(shè)不僅僅體現(xiàn)為加強(qiáng)自身組織建設(shè)，強(qiáng)化黨對(duì)基層社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；更重要的是體現(xiàn)為黨如何成為基層群眾自治的主導(dǎo)力量，從而使黨在推進(jìn)基層群眾自治的同時(shí)，在基層社會(huì)確立起自己牢固而廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。 第二、處理好基層群眾自治中的自治組織與群眾組織、利益組織的關(guān)系。改革開放以來，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)管理體制的變化，社會(huì)自主性力量的增強(qiáng)，社會(huì)出現(xiàn)了各種各樣的組織，如隨經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化而出現(xiàn)的各種新經(jīng)濟(jì)組織、新社會(huì)組織，新的群眾自發(fā)組織等，其中有的組織就是一種利益性組織，如社區(qū)中的業(yè)主委員會(huì)。這些組織的出現(xiàn)是社會(huì)發(fā)展的必然。這些組織的出現(xiàn)和發(fā)育，對(duì)于基層群眾自治發(fā)展，既提供了積極的條件，也提出了尖銳的挑戰(zhàn)，前者體現(xiàn)為這些組織豐富了基層群眾自治的主體力量；后者體現(xiàn)為這些組織的發(fā)育可能會(huì)對(duì)基層群眾自治的功能和地位形成一定的沖擊，城市中業(yè)主委員會(huì)對(duì)居民委員會(huì)已形成的沖擊說明了這個(gè)問題。因此，自治組織如何協(xié)調(diào)好與群眾組織、利益組織的關(guān)系，保證自治組織在城鄉(xiāng)社區(qū)中的主導(dǎo)地位，直接關(guān)系到基層群眾自治的生存與發(fā)展。 第三、處理好基層群眾自治中的體制創(chuàng)新和依法辦事的關(guān)系。關(guān)于基層群眾自治，目前除了憲法有關(guān)規(guī)定外，還有兩部法律：即《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》。與目前的實(shí)踐相比較，這兩部法律還是具有一定的超前性，其規(guī)定的精神要比目前的實(shí)踐更高一個(gè)層次，尤其城市居民委員會(huì)的有關(guān)法律。但是，已有的法律規(guī)定都還比較原則，尚未具體化。所以，在基層群眾自治的建設(shè)中，具體的組織和工作還需要依據(jù)實(shí)際的情況進(jìn)行必要的體制創(chuàng)新，如城市居民委員會(huì)與業(yè)主管理委員會(huì)之間的體制性關(guān)系，有關(guān)選舉工作的一些細(xì)則等等。但是，這些體制創(chuàng)新必須以現(xiàn)有的法律為基礎(chǔ)、為準(zhǔn)繩，在法律所規(guī)定的原則和所提供的空間下進(jìn)行，只有這樣基層群眾自治的發(fā)展才能時(shí)刻保持在正確的發(fā)展軌道上。 第四、處理好基層群眾自治中的國際經(jīng)驗(yàn)和中國國情的關(guān)系�；鶎尤罕娮灾问敲裰鞯囊环N基本形式。作為一種民主形式，在具體的體制、規(guī)則和程序上，確實(shí)可以參考一些國際性的經(jīng)驗(yàn)，如選舉的操作程序、自治中的民主監(jiān)督、自治中的法律關(guān)系等。但是，基層群眾自治畢竟是在中國社會(huì)、歷史和文化所決定的綜合環(huán)境下存在和發(fā)展，所以，在借鑒、參考國際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還必須充分考慮到中國的國情，這其中包括中國的民主基礎(chǔ)、國家性質(zhì)、政權(quán)結(jié)構(gòu)、法律規(guī)定、文化傳統(tǒng)以及生活方式等。中國基層群眾自治的發(fā)展必須在國際經(jīng)驗(yàn)與中國國情相結(jié)合的基礎(chǔ)上走出一條自己的發(fā)展道路。只有這樣，中國的基層群眾自治才有自己的生命力。 第五、處理好基層群眾自治中的改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。現(xiàn)實(shí)的發(fā)展形勢(shì)充分表明，基層群眾自治發(fā)展是中國社會(huì)發(fā)展的要求，同時(shí)也是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果。這也就是說基層群眾自治發(fā)展是以社會(huì)發(fā)展為基礎(chǔ)的，是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求而發(fā)展的，不是為了發(fā)展自治而發(fā)展基層群眾自治。因此，基層群眾自治發(fā)展時(shí)刻都必須圍繞著社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展這個(gè)核心，只有社會(huì)實(shí)現(xiàn)了進(jìn)步和發(fā)展，基層群眾自治發(fā)展才有不竭的發(fā)展動(dòng)力。這就要求基層群眾自治的發(fā)展不但不能影響改革、發(fā)展和穩(wěn)定的三者協(xié)調(diào)關(guān)系，而且要保障這三者協(xié)調(diào)關(guān)系的維持和發(fā)展。為此，基層群眾自治的發(fā)展必須以加強(qiáng)黨的建設(shè)為基礎(chǔ)，以法律為保障，以實(shí)事求是為原則，以發(fā)展和穩(wěn)定為目標(biāo)。 六、城市基層群眾自治發(fā)展與中國民主發(fā)展的道路 中國是一個(gè)“有幾千年封建社會(huì)的歷史，缺乏社會(huì)主義民主和社會(huì)主義法制”的國家， 在這樣的國家如何真正確立社會(huì)主義民主制度，并使其牢牢扎根，一直有不同的設(shè)想：一種是主張從上到下建設(shè)民主，推行民主，認(rèn)為高層政治的民主化對(duì)整個(gè)民主化發(fā)展具有決定性意義；一種是主張從下往上推行民主，強(qiáng)調(diào)通過基層民主的實(shí)踐、文化的進(jìn)步和社會(huì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展來推進(jìn)整個(gè)民主化進(jìn)程。實(shí)際上，在中國這樣后發(fā)型的現(xiàn)代化國家，民主的成長必須以經(jīng)濟(jì)成長為基礎(chǔ)的，不是一種可以隨意設(shè)定的發(fā)展，正如鄧小平所說：民主化和現(xiàn)代化一樣，要一步一步地前進(jìn)，不能用大躍進(jìn)的做法； 另一方面，要在民主傳統(tǒng)和民主基礎(chǔ)薄弱的條件下比較有效地推進(jìn)民主成長，就必須進(jìn)行多方面的努力。由此，我們可以得出這樣的結(jié)論：中國的民主成長應(yīng)是一個(gè)漸進(jìn)式的推進(jìn)過程，在推進(jìn)民主成長的過程中，不僅需要高層的民主建設(shè)，而且需要基層的民主建設(shè)，其中基層的民主發(fā)展對(duì)中國民主成長更具戰(zhàn)略意義，這是中國民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)所決定的。 我們之所以認(rèn)為基層民主建設(shè)對(duì)中國民主成長更具戰(zhàn)略意義，那是因?yàn)樵谖覀兛磥�，�?jīng)過二十多年的改革開放和現(xiàn)代化發(fā)展的探索，中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的發(fā)展已形成了這樣的內(nèi)在發(fā)展邏輯：以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展為動(dòng)力，通過經(jīng)濟(jì)的成長和社會(huì)的進(jìn)步來全面推動(dòng)中國的政治民主化進(jìn)程，從而形成經(jīng)濟(jì)成長、社會(huì)進(jìn)步和政治民主三者的良性互動(dòng)發(fā)展。在這樣的發(fā)展邏輯下，政治如何及時(shí)有效反映和吸納經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成就，并轉(zhuǎn)化為政治發(fā)展的動(dòng)力，是政治發(fā)展的關(guān)鍵。在這方面，基層政治民主的發(fā)展無疑具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)椋�它是人民參與政治生活，表達(dá)利益要求，實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益的最直接舞臺(tái)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的任何變化都會(huì)迅速的反映到這個(gè)舞臺(tái)上來。因此，如果基層政治能夠及時(shí)反映和吸納由經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接決定的基層社會(huì)的變化，積極地進(jìn)行自我發(fā)展和自我完善，那不僅能夠?yàn)檎麄�(gè)民主發(fā)展積累寶貴的政治資源，而且也能有效的緩解經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展給政治體系帶來的過度壓力，以保持社會(huì)和政治穩(wěn)定。而另一方面，基層政治民主發(fā)展，也為公民在廣泛而直接的政治參與中增強(qiáng)民主意識(shí)、提高民主能力提供了重要基礎(chǔ)。政治生活的主體是人，是具有政治權(quán)利的公民。公民良好的政治意識(shí)和政治能力是民主政治建設(shè)的重要基礎(chǔ)，也是維護(hù)和鞏固民主政治發(fā)展成果的重要保障。在中國這樣缺乏民主政治文明基礎(chǔ)的社會(huì)，這一點(diǎn)尤其重要。后發(fā)型現(xiàn)代化發(fā)展國家的民主政治發(fā)展，雖然需要整個(gè)政治體系民主化發(fā)展的有力推動(dòng)，而且這種推動(dòng)從民主政治發(fā)展的全局來看也是具有戰(zhàn)略意義的，但是，要真正建成成熟而穩(wěn)定的民主政治，基層民主的發(fā)展所形成的民主動(dòng)員和所確立的國家與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系，則更具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。因此，中國的民主政治建設(shè)必須從戰(zhàn)略的高度把握和推動(dòng)基層民主的建設(shè)和發(fā)展。黨的十五大充分認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會(huì)主義民主的最廣泛的實(shí)踐。 在中國，基層群眾自治包括農(nóng)村基層群眾自治和城市基層群眾自治兩大方面。改革開放以來的中國社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯，決定了農(nóng)村基層群眾自治發(fā)展在一定程度上領(lǐng)先與城市基層群眾自治的發(fā)展。但是，這種領(lǐng)先并不是決定性的，是相對(duì)的，暫時(shí)的。城市與農(nóng)村的先天條件決定了，在群眾性自治方面，城市的基礎(chǔ)要優(yōu)于農(nóng)村。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推行，將使城市和農(nóng)村的民主發(fā)展處于同一個(gè)作用機(jī)制下，這樣，具有基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)地位并能從現(xiàn)代化發(fā)展中直接獲得最多資源的城市，必然在政治民主化發(fā)展方面擁有比農(nóng)村強(qiáng)出許多倍的基礎(chǔ)條件和動(dòng)力因素。所以，我們有理由預(yù)見，只要我們?cè)趹?zhàn)略上對(duì)城市基層群眾自治發(fā)展予以足夠的重視，策略得當(dāng)，城市基層群眾自治發(fā)展必然會(huì)成為中國基層群眾自治發(fā)展的主導(dǎo)性力量。城市以及城市中的市民在整個(gè)國家政治生活中所具有的影響力，決定城市基層群眾自治的發(fā)展對(duì)中國民主政治建設(shè)和發(fā)展具有全局性的重要意義。因此，如何正視城市基層群眾自治發(fā)展的歷史必然性并積極地利用和開發(fā)這一重要的政治資源來推動(dòng)中國民主政治發(fā)展，是中國民主化在二十一世紀(jì)發(fā)展所面臨的一個(gè)重要戰(zhàn)略問題。 城市基層群眾自治是中國政治發(fā)展的自我創(chuàng)造產(chǎn)物，是有中國特色社會(huì)主義政治的具體體現(xiàn)。但是，在過去的很長一段時(shí)間里，由于體制的約束和客觀條件的限制，城市基層群眾自治組織并沒有充分體現(xiàn)出自治的性質(zhì)，相反，由于過分承擔(dān)了政府托付的工作，而在實(shí)踐中逐漸成為政府派出機(jī)構(gòu)――街道辦事處的輔助性機(jī)構(gòu)（或派出性機(jī)構(gòu)）。因而，在人們的觀念中，要么把這些自治組織看作是社會(huì)矛盾自我調(diào)節(jié)的機(jī)構(gòu)；要么看作是幫助政府執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)。因此，盡管城市基層群眾自治組織從確立到今天，已有近半個(gè)世紀(jì)的歷史，但是它遠(yuǎn)沒有成熟，因?yàn)�，真正作為群眾性自治組織發(fā)展的歷史十分短暫。這也就意味著，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及由此所形成的中國民主發(fā)展的大趨勢(shì)已使基層群眾自治的發(fā)展成為中國社會(huì)與政治發(fā)展的必然趨勢(shì)，但是，基層群眾自治，尤其是城市基層群眾自治的要真正發(fā)展起來，還需要進(jìn)行積極的探索、有效的實(shí)踐和合力的推動(dòng)。

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