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統(tǒng)一實施WTO協(xié)定赴美國考察總結(jié)報告
一、考察學(xué)習(xí)的基本情況 為進(jìn)一步加強(qiáng)我國的法制建設(shè)，維護(hù)政府法制的統(tǒng)一，保證WTO規(guī)則在我國的正確實施，根據(jù)美國亞洲基金會的邀請，2002年10月，國務(wù)院法制辦成立了統(tǒng)一實施WTO協(xié)定赴美考察團(tuán)。國務(wù)院法制辦外事司副司長吳浩同志擔(dān)任團(tuán)長，14個省、市、區(qū)、計劃單列市的法制辦負(fù)責(zé)人及處長、國法辦的有關(guān)同志為考察團(tuán)成員，總計18人。10月19日，由北京飛往美國舊金山，10月22日到加州首府薩克拉門托，10月26日到華盛頓，11月1日到達(dá)紐約，11月3日，由紐約返回北京。在美國的16天行程中，我們先后走訪了亞洲基金會、加州政府食品和農(nóng)業(yè)部、行政法辦公室、行政聽證辦公室、保險部、太平洋法學(xué)院、美國聯(lián)邦貿(mào)易代表處、喬治敦大學(xué)、美國商務(wù)部、美國聯(lián)邦最高法院等部門和單位。美國亞洲基金會副主席、商務(wù)部高級法律顧問（副部級）美國聯(lián)邦最高法院終身大法官等會見并與考察團(tuán)的成員進(jìn)行了坦率交談�？疾靾F(tuán)在美期間，重點考察學(xué)習(xí)交流的內(nèi)容有，美國憲法、政體與中國體制的比較、聯(lián)邦和州的行政程序法、規(guī)章的制定、聯(lián)邦政府與州政府立法方面的關(guān)系，加利福尼亞州政府的行政裁決，立法及實施情況，規(guī)章制定的聽證，司法審查，WTO規(guī)則在美國的統(tǒng)一實施，法律制定及實施的透明度，信息自由法、企業(yè)界對商標(biāo)、專利以及有關(guān)行政法實施的看法和建議等，考察以美國聯(lián)邦和州政府的官員、法律顧問介紹情況和大學(xué)法學(xué)教授講課為主，同時留出足夠的時間，由考察團(tuán)成員提出問題，他們進(jìn)行解答，同時輔以圖片展示、參觀、酒會和現(xiàn)場情形的模擬等，在考察學(xué)習(xí)的過程中，我們一方面注意學(xué)習(xí)美國立法和實施中的有益的東西，同時也注意交流、及時把我國的有關(guān)情況和做法交流給對方，增加美國的官員和法學(xué)界人士對我們的了解，達(dá)到了取長補(bǔ)短、互通信息、增加了解、增進(jìn)友誼目的。由于考察團(tuán)吳浩團(tuán)長領(lǐng)導(dǎo)得力、協(xié)調(diào)有致，考察團(tuán)同志團(tuán)結(jié)協(xié)作，考察學(xué)習(xí)態(tài)度認(rèn)真，因此，受到美國亞洲基金會和有關(guān)法學(xué)專家的高度評價�？梢哉f，這次考察圓滿地完成了預(yù)定的任務(wù)。 二、考察學(xué)習(xí)的主要收獲 美國是一個聯(lián)邦制國家 ，各州在立法上享有相當(dāng)大的自主權(quán)，而聯(lián)邦政府的立法也來自憲法和各州的授權(quán)，加上立法、行政、司法的三權(quán)制衡，與我國的情況有很大的差異，但仍然有一些方面值得學(xué)習(xí)和借鑒。 （一）行政規(guī)章的制定 1、規(guī)章的制定 美國的聯(lián)邦政府和各州政府可以制定行政規(guī)章，規(guī)章的制定需要法律授權(quán)或聯(lián)邦批準(zhǔn)，規(guī)章一般由部門根據(jù)需要起草，起草的文本要告知公眾，通常登在聯(lián)邦公報或州的公報上（如加州政府公報為周刊，每年52期，為公開發(fā)行的刊物），而不是登在報紙上，在網(wǎng)上和圖書館也可以查閱，有時還要寄給有關(guān)的專家和對此感興趣的民眾，公告時間為45天。在此期間一般還要舉行聽證會，充分聽取民眾的意見，聽證不是對話，主要是聽取、搜集各種意見，并記錄全部過程。對民眾提出和反饋的意見，要逐條進(jìn)行研究其合理性和重要性，并予以采納。規(guī)章草案經(jīng)修改后，要將采納民眾的意見情況逐一做出反饋，對沒有采納的意見要向民眾闡明理由。修改后的規(guī)章還要再公布15天。美國民眾參與立法的積極性很高，例如某部門起草了一個防止有毒有害物質(zhì)的立法件，除接到民眾的大量反饋信息外，其中有一份意見就達(dá)600頁之多。美國的立法還有一個很重要的特點，就是對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響的立法件（一般在一億美元以上），要求起草部門還要形成一個規(guī)章實施后的經(jīng)濟(jì)效益分析報告。還要將每段都寫明立法的依據(jù)。 2、規(guī)章的行政審查 部門起草的規(guī)章，有專門的機(jī)構(gòu)審查，象聯(lián)邦政府由聯(lián)邦預(yù)算辦公室審查，其職能與我國的政府法制機(jī)構(gòu)極為相象。其人員絕大多數(shù)都是法律方面的專家。主審官500多人，一年里審查的規(guī)章在600件左右，州里也有相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項工作。象加州是由行政法辦公室負(fù)責(zé)審查，出版、發(fā)行，該辦公室有25人。審查的內(nèi)容是：1）權(quán)力獲得的審查；2）統(tǒng)一性審查；3）是否與上位法沖突的審查；4）必要性審查；5）立法依據(jù)的審查；6）民眾意見采納情況的審查；7）文字方面的審查。文字審查要準(zhǔn)確無誤，通俗流暢，民眾容易接受。規(guī)章審查結(jié)束，一般由政府部門首長簽發(fā)，而不是州長，但聯(lián)邦的立法還有其特定的批準(zhǔn)生效程序。 3、行政規(guī)章的司法審查 司法審查不是制定規(guī)章的必經(jīng)程序，但卻是規(guī)章是否合法生效的否決程序。行政機(jī)關(guān)的立法或規(guī)章的制定，必須遵循行政程序法、信息自由法等，民眾或單位可以對立法和規(guī)章提起訴訟，法官可以對規(guī)章的內(nèi)容和程序進(jìn)行司法審查，并對法條的內(nèi)容做出最終解釋，法官還可以宣布規(guī)章無效。美國聯(lián)邦的食品藥品局曾經(jīng)起草了一個法案，既將煙草納入藥品進(jìn)行管理，草案公布后，在社會上引起很大反響，食品藥品局接到民眾反饋意見75萬件，后有人將此法案告上法庭，經(jīng)司法審查后，法院判決行政機(jī)關(guān)敗訴，理由是無法律授權(quán)，食品藥品局不能對此進(jìn)行管轄。 （二）聽證 聽證在美國采用的極為普遍，不但行政機(jī)關(guān)，大學(xué)等公共事業(yè)單位也廣泛地采用。聽證的具體內(nèi)容，有立法聽證，對行政管理不服的聽證，行政機(jī)關(guān)或一些單位做出一項新的決定前的聽證等。聽證在很多情況下并不是必經(jīng)程序。但只要有人提出，一般都會舉辦。聽證不是對活，主要是聽取意見，主持聽證的人員不可以誘導(dǎo)或提示對方講什么。要完全站在中立的立場上，所發(fā)問的問題也是中性的。聽證前要求聽證人員舉右手宣誓，并承諾所講的每一句話都是真實的。聽證時間根據(jù)實際需要可長可短，長的達(dá)幾十天，并有多位律師參加，短的只有幾小時，甚至幾分鐘。美國加州一名殘疾兒童的家長，因?qū)W校不能為殘疾兒童提供上課和上衛(wèi)生間的方便，將學(xué)校告上法庭，法庭經(jīng)聽證后判決，學(xué)校賠償該家長50萬美元，聽證已成為政府機(jī)關(guān)制定良法和實施法律與民眾間建立起密切溝通和聯(lián)系的一個重要紐帶。 （三）美國的情報信息自由 美國于1966年通過了信息自由法，以后又經(jīng)過多次修改，其宗旨就是使民眾知情，并更加容易獲取政府的各類信息，當(dāng)然由于國防、外交、商業(yè)秘密等原因，有8種信息不可以自由查詢或不對外公布。信息的自由法主要是要解決透明度的問題，美國的一位學(xué)者曾講，法律、行政機(jī)關(guān)和法院的工作應(yīng)該成為一個玻璃幕墻，從外向里看應(yīng)當(dāng)一覽無余。為了向社會和民眾提供這種服務(wù)，美國政府將立法件都登在聯(lián)邦或州的公報上，并設(shè)立圖書館、閱覽室、電子檔案，向社會提供便利的服務(wù)，民眾可以自由地查詢各種資料，包括上網(wǎng)查詢。如果政府機(jī)關(guān)不能提供這種服務(wù)，民眾也可就此向法院提起訴訟，法院將會依照陽光下的政府法、行政程序法及信息自由法和有關(guān)判例進(jìn)行審查，做出判決。 （四）美國法律的特點 美國不是大陸法系國家，而是判例法國家，但此次對美國的考察學(xué)習(xí)，對此有了新的了解和認(rèn)識。隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)展，美國的條文法的內(nèi)容也在急劇增加。形成了法律條文與判例同時存在，相互兼容的特點。另外，美國法律出臺后，對條文的含義、適用和解釋，極其詳盡，充分估計條文在實施中的各種情況，對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律帶來很大的方便，同時減少了自由裁量和隨意性，保證了行政機(jī)關(guān)的依法行政。 （五）WTO規(guī)則在美國的統(tǒng)一實施 美國的貿(mào)易代表處是直屬白宮的行政單位，其負(fù)責(zé)人是美國總統(tǒng)對外貿(mào)易的首席顧問，該機(jī)構(gòu)一是負(fù)責(zé)WTO談判，組織WTO規(guī)則在美國的統(tǒng)一實施，二是決定美國貿(mào)易政策。該代表處在各州設(shè)有辦公室，還有若干個專門委員會，負(fù)責(zé)搜集經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易方面的各類信息，經(jīng)加工整理，上傳下達(dá)。 在組織WTO規(guī)則在美國的實施過程中，通常的做法：一是將WTO規(guī)則予以公布，使全社會周知，公眾能夠很方便地得到這方面的信息。二是通過駐各地辦公室和聯(lián)邦專門委員會收集整理各類信息，確保企業(yè)界的各類信息能夠融入代表處。三是發(fā)現(xiàn)各州法律、法令與WTO規(guī)則不一致時，則采取反復(fù)磋商的辦法，要求各州對法令進(jìn)行相應(yīng)的修改，如某一級別的協(xié)商不能形成共識，有時還會提升磋商的級別，磋商在正常情況下都可以解決州法律和法令的修改，保持與WTO規(guī)則的一致。四是當(dāng)磋商無法解決問題，聯(lián)邦政府還會采取兩種措施，要求州修改與WTO規(guī)則不一致的法律或法令。一種是經(jīng)濟(jì)制裁，按照目前美國的管理體制，聯(lián)邦政府每年都要對各州給與很多補(bǔ)貼。比如，象加州的醫(yī)療保險，每年大約需要340億美元，而其中的一半都來自聯(lián)邦的補(bǔ)貼，如果有的州不能按照聯(lián)邦政府的要求及時修改與WTO規(guī)則不一致的法律、法令，聯(lián)邦就將實行經(jīng)濟(jì)制裁，減少或取消補(bǔ)貼。另一種就是在磋商和經(jīng)濟(jì)制裁都不能奏效的情況下，聯(lián)邦政府可以向法院提起訴訟，請求法院撤消或變更州的法律和法令，但這種情況極少發(fā)生。 三、美國立法和法律實施的幾點啟示 1、增加立法透明度 我國的立法和地方的立法體制多年沿襲部門起草、部門征求意見、政府法制部門審核把關(guān)、征求相關(guān)部門意見、法學(xué)專家等有關(guān)方面意見的方式，極少有法律規(guī)范草案向全社會征求意見的情況，立法成為部門的特有權(quán)力，立法過程的開放度和透明度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)民主與法制建設(shè)要求。我們應(yīng)逐步改變這種現(xiàn)狀，變關(guān)門立法為開門立法。法律規(guī)范的草案都應(yīng)公布于眾，使全社會知曉，這也有助于增強(qiáng)公民的法律意識。政府應(yīng)設(shè)立專門公開發(fā)行的刊物，所有的立法草案和正式文本，應(yīng)從報紙上公布征求意見逐步過渡到專有刊物上，同時充分利用信息化技術(shù)，上網(wǎng)公布立法草案和正式文本，分級建立政府的法律規(guī)范、政策措施的圖書資料館，或利用現(xiàn)有的圖書館、圖書資料室增加法律規(guī)范內(nèi)容，向整個社會開放、實行免費查詢，有償服務(wù)。 2、提高和擴(kuò)大人民群眾對立法工作的參與程度 立法草案公布后，對社會各界人民群眾的反饋意見要進(jìn)行分門別類的加工整理，逐條加以認(rèn)真研究，積極吸納各方面的有益建議和意見，對不能采納的意見，應(yīng)公開說明不能采納的理由，對個別重要的但仍不能采納的意見，也可以考慮逐一向個體反饋。真正體現(xiàn)法律代表廣大人民群眾最根本利益的特點，充分發(fā)揮和保障人民群眾在立法中的民主權(quán)利。 3、對重要的法律規(guī)范積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益分析的探索 一部重要法律規(guī)范的出臺，可能會給某些行業(yè)甚至全局帶來深刻和長遠(yuǎn)的影響，對社會的經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)效益也會帶來直接和間接的影響。但長期以來，我國的立法工作幾乎沒有進(jìn)行過立法的成本核算和法律規(guī)范實施后給整個社會經(jīng)濟(jì)效益帶來影響的分析。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我國在立法方面也應(yīng)進(jìn)行立法成本核算和經(jīng)濟(jì)效益分析的探索，可以先搞試點，然后再逐步推廣和完善，確定合理的立法效益分析的范圍和科學(xué)的分析方式，使我國的立法工作能夠更好的為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供穩(wěn)定有效的支持。 4、全面推行行政聽證制度 行政聽證是政府與人民群眾溝通的橋梁和紐帶，能夠較好地反映人民群眾的意見和呼聲，也是發(fā)揮和保障人民民主權(quán)利的重要形式。目前我國已在行政處罰、行政復(fù)議等方面確立了聽證制度。一些地方的立法工作也在這方面做了有益的探索。但按照積極推進(jìn)民主與法制進(jìn)程的要求看，這項制度在實施的廣度和深度方面還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)在更多的領(lǐng)域更大的范圍推行聽證制度，使政府與人民的距離越來越近。政府的各種對外管理行為都應(yīng)考慮實施聽證制度，以便更好地改進(jìn)我們的行政管理工作。 5、加強(qiáng)立法解釋和實施性解釋 隨著我國民主與法制建設(shè)的不斷加強(qiáng)，行政立法進(jìn)度明顯加快，法律空白的領(lǐng)域已經(jīng)不多。但我國立法中的一個重要缺陷，就是立法解釋和應(yīng)用性解釋偏少，影響了法律規(guī)范在全國或一個區(qū)域內(nèi)的正確的實施，法律適用和法律沖突問題很多時候得不到及時解決，削弱了法律規(guī)范在社會中的影響和作用，這方面問題應(yīng)從管理體制上著手，健全和完善這方面的職能和機(jī)制。 6、擴(kuò)大對行政行為的行政和司法審查范圍 按照我國行政復(fù)議法和行政訴訟法的規(guī)定，目前，行政復(fù)議和行政訴訟主要是對具體的行政行為進(jìn)行審查，原則上不能對抽象行政行為進(jìn)行審查，行政復(fù)議法雖然對一些抽象行政行為做了審查方面的規(guī)定，但仍然有較大的局限性，這是立法上的一個缺陷。因為立法者由于一些因素的制約，所出臺的法律規(guī)范可能會有一定的問題，甚至有些內(nèi)容不屬于良法的范疇，這些內(nèi)容如果得不到及時有效的糾正，就會妨礙社會和公眾的利益。所以，應(yīng)該擴(kuò)大對行政行為行政審查和司法審查的范圍，把大多數(shù)的抽象行政行為納入審查范圍，使法律規(guī)范中的問題能夠得到及時解決。
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