淺析當前城市社區(qū)依法治理面臨的幾個問題

 近年來，隨著城市社區(qū)建設的深入開展，一些深層次的問題和矛盾特別是許多涉及到法律的問題逐漸顯現(xiàn)出來，在思想上帶來了一些困惑，已形成了對社區(qū)建設實踐的阻滯，這些正是社區(qū)依法治理應當研究和解決的問題。     一、社區(qū)依法治理面臨的主要問題     1、觀念陳舊制約社區(qū)建設的深化。由于我國實行了幾十年的計劃經(jīng)濟、行政命令的管理模式，加上我國數(shù)千年的封建歷史，舊的思想觀念在新的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展面前，保持了很強的慣性。這種慣性不僅體現(xiàn)在黨政機關的各級官員中，而且體現(xiàn)在基層企事業(yè)單位、居民群眾中。一是有些機關部門當慣了“婆婆”，習慣于“領導”各類社會活動和社會事務，對社區(qū)民主自治心存疑慮，惟恐脫離黨政機關的領導，失去控制，使黨政機關制定的目標、任務難以在基層落實。因此，在指導社區(qū)建設中，一些機關部門的領導慣于以往的直接領導方式而不太愿意放權(quán)。二是居委會當慣了“媳婦”。長期以來，居委會并沒有實現(xiàn)法定的全部自治職能，習慣聽命于政府、街道，一定程度上成了政府、街道的代言人和執(zhí)行者，自治能力孱弱，一旦失去政府、街道的直接領導，便無所適從。三是居民、企事業(yè)單位的認同感不高，多數(shù)人還是把社區(qū)建設當做政府、街道、居委會的事，有與己無關或怕給自己增加負擔的思想，居民很少想到通過居委會維護自身的利益，也不相信自己的參與能夠影響基層政府和居委會決策。四是一些地方領導有創(chuàng)新可以突破法律界限的觀念，認為社區(qū)建設是新生事物，原有的法律已不適應社區(qū)建設的需要，出現(xiàn)了隨意超越法律規(guī)定的現(xiàn)象。     2、未形成有效的組織運作機制。社區(qū)建設目前仍處于政府主導階段，以政府號召、組織為主，傳統(tǒng)的管理方式尚未有根本上改變，法律規(guī)定的自治還沒有真正在社區(qū)實現(xiàn)，社區(qū)服務仍是以政府、街道提供的行政服務為主；政黨、政府、自治組織的關系尚未完全理順，政府、街道、自治組織、企事業(yè)單位、社團及中介組織、居民群眾在社區(qū)建設中的權(quán)利義務沒有作出明確的界定。對社區(qū)依法治理的組織運作尚未形成有效的機制，黨的領導、基層民主自治、政府的支持幫助尚未形成有效融合。     3、社區(qū)依法治理的內(nèi)容不確切。目前不少地方對社區(qū)依法治理的概念及內(nèi)涵認識不清，將社區(qū)依法治理等同于社會治安，沒有將社區(qū)依法治理與基層政權(quán)建設、自治建設、社會管理、社會服務、精神文明、黨的建設等各個層面有機結(jié)合。     4、社區(qū)民主自治的實現(xiàn)途徑不完善。理論上講，社區(qū)居民代表大會是社區(qū)自治的權(quán)力組織，代表社區(qū)內(nèi)全體居民（包括居民法人）行使自治權(quán)力。但是《居民委員會組織法》確定的居民的民主權(quán)利目前還沒有得到充分的行使和保障，基層民主自治還沒有真正落實。如對自主決定的事務或否決的事務如何保證履行？社區(qū)代表大會閉會期間，居民代表、居民對社區(qū)居委會、社區(qū)事務的民主決策、執(zhí)行、監(jiān)督如何實行？居民的意見、建議要求如何被社區(qū)接受等等，還需要進一步探索，否則民主自治徒有其名，難以實現(xiàn)。     5、社區(qū)單位、居民群眾在社區(qū)建設中的權(quán)利義務不確切。目前，企事業(yè)單位參與社區(qū)自治活動尚沒有法律的明確規(guī)定，居民在社區(qū)建設中的義務很難確定。只能本著憲法和法制建設的原則進行一些探索，使得社區(qū)內(nèi)利益沖突的調(diào)整機制不完善，形成部分成員坐享社區(qū)建設帶來的利益、好處，對社區(qū)建設卻很少或不作任何貢獻。如目前多數(shù)新型經(jīng)濟組織、個體工商戶，就很少參加社區(qū)建設的各項活動。這樣對于積極投入、積極參與社區(qū)建設的社區(qū)成員形成了一種事實上的權(quán)利義務不平等，容易挫傷部分單位、居民參與社區(qū)建設的積極性。     6、規(guī)范社區(qū)服務的各項制度尚未健全。社區(qū)服務是社區(qū)建設的載體之一，直接作用于社區(qū)成員，目前各類社區(qū)服務事業(yè)方興未艾，在社區(qū)建設中發(fā)揮了積極的作用。但社區(qū)服務不都是無償服務，許多是低償或有償?shù)姆�務。如何�?guī)范這些經(jīng)濟組織，使其在社區(qū)服務中不以走向利潤最大化為追求目標，不侵害社區(qū)成員的合法權(quán)益，走向以人為本與良性發(fā)展相協(xié)調(diào)的道路，需要依法制定一系列的制度予以規(guī)范，以防假冒偽劣、欺詐蒙騙等坑民害民的現(xiàn)象在社區(qū)發(fā)生。     7、居委會干部職業(yè)化與自治的矛盾。社區(qū)居委會主任作為社區(qū)工作的重要力量，其法律身份難以確定�！毒游瘯�組織法》規(guī)定從本地居民中選舉產(chǎn)生，而許多城市目前已實行從其他地區(qū)招聘，居委會干部事實上已成為一種職業(yè)。這種職業(yè)化帶來一系列問題。一是管理問題。居委會主任既然是職業(yè)，應當是勞動合同主體，受勞動法保護。但眼下看來，居委會干部還不能簡單地歸入其中。如果他們是應聘方，誰是聘他們的主體單位？是街道辦事處，還是居民代表大會？如果是街道聘用，顯然不符合法律規(guī)定。二是居委會干部的產(chǎn)生，是嚴格按照法定程序選舉產(chǎn)生的，代表著本地居群眾的意愿和利益，應對所屬的社區(qū)代表大會負責，行使著社區(qū)代表大會閉會期間的權(quán)利。然而實踐中，一些居委會干部感到工作辛苦、待遇低或其他種種原因，不能很好地履行自己的工作職責，還有的居委會主任不想再干下去時，往往跟街道打個招呼，鑰匙一交就不來了。而要找一個合適的侯選人，并經(jīng)法定程序認可卻并不是一件很容易的事，往往造成工作的停頓和脫節(jié)。    8、社區(qū)建設的投入環(huán)節(jié)不暢。目前有些城市已明確規(guī)定取消居委會的經(jīng)濟考核指標，居委會的辦公經(jīng)費及居委會干部的工資福利均列入?yún)^(qū)（縣）級財政統(tǒng)一撥付。居委會的辦公場所、辦公設備基本上來自于政府的投入。但各地政府對社區(qū)建設的投入由于受到其經(jīng)濟狀況及地方政府領導認識的影響，差別很大。而且，社區(qū)建設各項活動的開展，僅靠政府投入是遠遠不夠的。目前，社會投入機制尚未有效建立，社區(qū)居委會如要開展一些活動，勢必要到企事業(yè)單位尋求支持與贊助，而企事業(yè)單位對這種被動式的贊助，由于難以見到給本單位帶來的直接好處和利益，往往積極性不大，實踐中投入的數(shù)額很少或者沒有。投入的不足，必然影響到社區(qū)建設的各項活動，有時甚至是關鍵的影響。     二、社區(qū)依法治理面臨問題的成因初步分析      1、社區(qū)建設初期階段的必然性。應當承認，我國社區(qū)建設能在短短幾年內(nèi)轟轟烈烈開展起來，首要的推動力量是市、區(qū)、街三級黨政機關。一方面是黨政機關有推動社區(qū)建設的需求，因為政治體制改革使得政府在職能轉(zhuǎn)換的情況下，既要減少對社會事務的直接干預，又要有效地保證城市社會秩序的穩(wěn)定，勢必走社區(qū)建設之路。另一方面在社區(qū)建設初期，新型的社會管理模式尚未形成，居民、企事業(yè)單位的參與意識還不高，社區(qū)自治組織的自治能力不強等因素，決定了社區(qū)建設如果沒有黨政機關的強力推動而靠自發(fā)形成和發(fā)展的話，將是一個十分緩慢而且雜亂的過程。然而，黨政機關強力推動也有其不可忽視的負面效應，這就是黨政機關依然主持著社區(qū)建設的各個方面，基層民主的意識和自治機制難以真正有效建立，黨政機關的參與往往容易過度。     2、傳統(tǒng)管理模式及傳統(tǒng)文化仍有很大慣性。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，建立在計劃經(jīng)濟模式基礎之上的社會控制體系將不斷受到?jīng)_擊，國家對社會控制的范圍在縮小，控制的力度不斷減弱，這也是一個必然的趨勢。然而，這是一個漸進、緩慢的發(fā)展過程。處于新舊管理模式交替的社會管理工作面臨著許多新課題和新挑戰(zhàn)。一是條塊分離現(xiàn)象嚴重，政府、街道、居委會的塊塊管理與行業(yè)的條條管理各成體系，互不聯(lián)系，難以融合，目前這種狀況依然嚴重存在。二是社會管理的任務日趨繁重與原有的直接管理方式的矛盾制約了社區(qū)建設。在“小政府、大社會”的改革思路下，政府規(guī)模既不能隨著社會事務的擴張而擴張，又沒有為社區(qū)設計出承接這些社會事務的運作機制，在處理社會問題時仍不得不延用行政命令的模式。三是居民不同于村民的是其經(jīng)濟利益與社區(qū)活動聯(lián)系不緊密，因而其參與的熱情也不高，對社區(qū)建設能給自己的生活創(chuàng)造安全、優(yōu)美的環(huán)境和方便服務是歡迎的，但對社區(qū)內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化建設的關注和參與程度往往受到個人利益的限制，在當前社區(qū)服務及居民自治尚處于淺層次階段之時，更是感覺社區(qū)建設距自身較遠。社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位往往擁有較多的資源，但對社區(qū)的需求很少或沒有，參與社區(qū)活動往往是付出較多，容易形成社區(qū)建設給自己添負擔的心理，因而主動性也不高。國有企事業(yè)單位雖然多數(shù)已進行了體制改革，但仍要接受行業(yè)管理，傳統(tǒng)的聽命于上級的意識要遠遠高于橫向間的相互承擔責任和義務觀念；新型經(jīng)濟組織都是“無主管”單位，本身就沒有服從政府行政命令的意識，他們對待社區(qū)建設往往更多地表現(xiàn)為經(jīng)濟理念，以投入能獲得多少回報來考慮自己的行為，致使地方政府在以行政手段推動社區(qū)建設時，對駐社區(qū)企事業(yè)單位無能為力。因此就形成了一方面社區(qū)承接了大量的社會事務，一方面又非常缺少相應的人力和資源投入，缺乏整合社區(qū)資源、動員社會力量參與的有效手段。     3、社區(qū)建設的發(fā)展程度受經(jīng)濟發(fā)達程度和社會成員素質(zhì)的直接制約。社區(qū)建設是經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，是社區(qū)成員共同利益的訴求。在當前城區(qū)失業(yè)人員增多、貧困人群出現(xiàn)、社會性老齡化及外來人口增多的情況下，社會弱勢人群對社區(qū)服務的需求更為迫切。社區(qū)要為老百姓提供服務，除政府投入外，需要更多的社會投入，而社會強勢群體又有較強的外向性，社區(qū)變社會資源、單位資源為社區(qū)資源缺乏有效措施，因而提供的服務不足，形成需求與供給的反差。    4、基層民主政治的發(fā)育不完善。社區(qū)建設的主體是社區(qū)成員，其中尤以社區(qū)居民為最。社區(qū)成員參與社區(qū)建設的程度是社區(qū)建設成敗的關鍵，否則社區(qū)建設就失去了意義和目標。而社區(qū)成員參與社區(qū)建設的根本途徑就是民主自治，動員全體社區(qū)成員，決定和解決代表大多數(shù)社區(qū)成員利益的社會事務，保證社區(qū)絕大多數(shù)成員的意志在社區(qū)內(nèi)實現(xiàn)。當前由于關系尚未理順、法規(guī)沒有配套，社區(qū)自治組織在某種程度上仍是政府的代言人和決策的執(zhí)行者，社區(qū)成員參與自治的途徑和渠道仍不通暢，社區(qū)內(nèi)各種矛盾和問題很難通過自治的形式在社區(qū)內(nèi)得到化解，其中最主要的是法律規(guī)定自治組織的“三自”、“四民主”落實不到位，社區(qū)成員參與的廣泛性不夠，尤其是當前社區(qū)民主均采用間接民主的形式，大多數(shù)社區(qū)成員難以直接參加到社區(qū)民主活動之中，也是影響社區(qū)成員認同感和參與積極性的一個原因。    5、社區(qū)法制建設自身的滯后。由于社區(qū)法制建設在社區(qū)建設中具有根本性、保障性的作用，因此，加強社區(qū)法制建設對社區(qū)建設具有特殊的重要意義。社區(qū)建設目前總體上處于起始、探索階段，許多方面還無法可依。城市在探索社區(qū)依法治理過程中，除按照《居委會組織法》運作外，更多是按照憲法、法制的原則、立法的本意以及政策來操作，在缺乏系列、合理、合法的制度規(guī)范的情況下，社區(qū)建設難免會走入誤區(qū)。因此，在理順政府、街道與自治組織的關系，構(gòu)建新型社區(qū)管理體制，發(fā)展基層民主自治建設，動員、整合社區(qū)資源、社會力量，依法規(guī)范社區(qū)服務，興辦社區(qū)事業(yè)，保障社區(qū)成員行使權(quán)力，維護他們的合法權(quán)益等到方面，都需要有明確的法律或制度規(guī)定，社區(qū)建設才能規(guī)范、有效、健康發(fā)展。     三、對社區(qū)依法治理組織運作及發(fā)展方向的思考     社區(qū)依法治理是一個動態(tài)的過程，伴隨著社區(qū)建設的發(fā)展而發(fā)展，其實質(zhì)是在黨的領導、政府支持下的社會主義民主的實踐活動，其目標是規(guī)范、保障社區(qū)建設在社會主義法制的軌道上運行。。     1、堅持黨對社區(qū)建設的領導，建立社區(qū)依法治理組織運作體系。我國的社區(qū)自治，不同于西方的社區(qū)自治，是在共產(chǎn)黨領導下的社區(qū)自治，這就需要加強社區(qū)黨建，把社區(qū)自治與社區(qū)黨建結(jié)合起來。社區(qū)黨建有兩大任務：—是發(fā)揮黨組織在社區(qū)自治組織中政治領導核心作用，保證社區(qū)發(fā)展符合黨的路線、方針、政策，符合國家的各項法律。二是發(fā)揮共產(chǎn)黨員在社區(qū)的先鋒模范作用。無論是在職黨員還是退休黨員，都要對社區(qū)建設貢獻力量。社區(qū)依法治理是一項龐大復雜的社會實踐工程，必須建立一套與之相適應的組織運作機制，應在城區(qū)黨委的宏觀領導之下，分為具體幾個層面組織運作。一是由區(qū)依法治區(qū)領導小組代表區(qū)委、區(qū)政府負責對全區(qū)社區(qū)依法治理工作進行總體規(guī)劃和組織實施；二是街道依法治理領導小組實施具體組織領導和運作指導；三是社區(qū)居民自治組織依照《城市居民委員會組織法》在本社區(qū)范圍內(nèi)依法開展法制宣傳、人民調(diào)解、社會治安、法律監(jiān)督等工作；四是發(fā)揮社團在社區(qū)依法治理工作中的橋梁作用，建立社會契約制度，以社團關系為紐帶，以契約形式明確社區(qū)各主體對象在社區(qū)建設中的權(quán)利、義務關系，相互承諾、盡力而為、量力而行地為社區(qū)建設做奉獻。     2、理順政府與自治組織的關系。加強基層民主自治，開展社區(qū)建設，并不是不需要政府，相反政府在社區(qū)建設中具有重要作用。但必須按照社區(qū)建設的發(fā)展需要理順政府與自治組織的關系，才能有效推動社區(qū)建設的開展。一是政府在社區(qū)建設中應由注重微觀、直接、行政手段等權(quán)力性管理，轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^、間接、引導自治型管理，明確凡屬社區(qū)自治的事務，政府不得干預；二是政府對社區(qū)自治提供盡可能多的支持、幫助與服務，政府機關要樹立服務社區(qū)的意識，盡可能把工作做到社區(qū)，而不是將工作交到社區(qū)；三是以依法決策、依法行政支撐社區(qū)建設，依法規(guī)范參與社區(qū)服務的社會團體、社會中介組織、經(jīng)濟組織，依法行使職權(quán)，保護老百姓的利益；四是建立民主監(jiān)督制度，形成社會監(jiān)督政府機關的機制。使政府管理社會的模式達到職責清晰、分工明確、組織合理、運轉(zhuǎn)高效的理想目標。     3、發(fā)展基層民主自治。社會主義的本質(zhì)是人民當家作主。黨的十五大強調(diào)：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主的最廣泛的實踐”。這為社區(qū)依法治理指明了方向。社區(qū)建設的一個重要目標，就是使城市居民的民主權(quán)利受到充分的尊重。一是依法界定社區(qū)自治事務。居民自治就是“由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情”，在本社區(qū)范圍內(nèi)，凡不屬于政府行政職能、不屬于企事業(yè)單位內(nèi)部、不是居民家庭內(nèi)部的，而且是與本社區(qū)成員生活、生產(chǎn)以及權(quán)利義務相關的、涉及居民切身利益的事情，都應該由居民群眾通過民主的手段和方法來解決。二是拓展自治渠道，實行民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督。社區(qū)建設主體是居民群眾，居民群眾的自我管理、自我教育、自我服務是社區(qū)建設的生命力所在。必須依法建立健全“四個民主”的基本制度，使居民群眾的直接民主做到普遍化、規(guī)范化、法制化，并逐步地使居民委、居民組的直接民主擴大到居民社區(qū)、街道和區(qū)一級的直接民主。三是發(fā)揮社區(qū)居委會在社區(qū)建設中的作用。居委會同時具備法律、政治、行政和社會合法性，是基層民主建設的一支重要組織力量。要加強基層民主建設，必須調(diào)整居委會與街道之間的關系，恢復居委會的自治性。   4、德法結(jié)合，加強社區(qū)精神文明建設。法制宣傳教育是社會主義精神文明建設的一個組成部分，要根據(jù)社區(qū)成員的實際需要和接受能力，開展內(nèi)容豐富、形式多樣、群眾喜聞樂見的形式的精神文明創(chuàng)建活動，把法制宣傳教育活動寓教于精神文明建設之中。通過開展創(chuàng)文明小區(qū)、無毒社區(qū)、文明樓道、文明家庭等活動，大力促進社區(qū)公德、職業(yè)道德和家庭美德在各行業(yè)、各層面不斷形成，增強公民的法律意識和法律素質(zhì)，使法律由外在的規(guī)范成為公民自覺自愿遵行的規(guī)則，成為一種道德規(guī)范，樹立民主、自立的思想，樹立“共駐、共管、共建、共享”、“自我管理、自我教育、自我服務”的社區(qū)理念，以及學法、懂法、守法、用法，自覺運用法律武器來維護自身的合法利益的法制觀念，增強民主管理能力。     5、明確社區(qū)依法治理的主要內(nèi)容及實現(xiàn)途徑。社區(qū)依法治理的內(nèi)容十分廣泛其目標是建立文明、和諧、安全的社區(qū)環(huán)境，提高社區(qū)成員的物質(zhì)、文化生活水平，至少包括以下幾個方面：一是社區(qū)民主自治，二是社區(qū)法制宣傳教育，三是社區(qū)治安環(huán)境建設，四是依法調(diào)處社區(qū)矛盾糾紛，五是依法規(guī)范社區(qū)各項服務事業(yè)，六是依法維護社區(qū)居民和“社區(qū)人”的合法權(quán)益，七是社區(qū)法律服務與法律救濟，八是涉及社區(qū)事務的依法行政與依法決策。     社區(qū)依法治理的這些內(nèi)容應通過多種途徑進行。一是社區(qū)居民代表大會和社區(qū)民主聽證會、議事會，行使社區(qū)民主自治選舉、決策、監(jiān)督等權(quán)力；二是政府部門的指導延伸，依法規(guī)范有關社區(qū)事務，提供法制宣傳、社會治安、法律援助等直接服務和行政許可、執(zhí)法檢查等間接服務；三是行業(yè)社團協(xié)調(diào)推進，借助駐社區(qū)行業(yè)和社團組織的力量，規(guī)范社區(qū)企事業(yè)單位和群眾團體的法律行為；四是黨組織的領導監(jiān)督，在區(qū)委、街道工委統(tǒng)一領導下，依靠社區(qū)黨組織和黨建協(xié)會，對社區(qū)依法治理工作進行領導、指導和監(jiān)督檢查，不斷促進社區(qū)依法治理落實和深化。     6、硬件投入、人、財、物保障，一是費隨事轉(zhuǎn)。政府應制定相應的規(guī)定，從財政經(jīng)費中按一定比例撥出社區(qū)建設經(jīng)費，劃撥到社區(qū)自治組織，由社區(qū)自治組織自主決定經(jīng)費的使用。二是以搞好社區(qū)服務為基礎，接受社會各界的捐助，動員社區(qū)單位、居民自覺投入人力、物力和資金，建設自己的家園。三是實行社區(qū)民主理財、財務公開制度。重大的社區(qū)建設開支，應由社區(qū)成員代表大會集體決定，政府撥款、接受社會捐助的數(shù)額及使用方向，應向全體社區(qū)居民公開，主動接受監(jiān)督。     7、廣泛開展各種法律服務，規(guī)范各種社區(qū)服務。社區(qū)法律服務本身就是社區(qū)服務的一共方面，應廣泛發(fā)動社區(qū)單位、法律界人士開展社區(qū)法律服務，通過法律宣傳、法律咨詢、法制文藝以及法律援助、民事調(diào)解、法律事務代理等法律服務活動，增強社區(qū)成員法律素質(zhì)，化解社區(qū)內(nèi)的民事、行政糾紛，維護社區(qū)成員合法權(quán)益。同時，通過規(guī)范化建設，依法規(guī)范各項社區(qū)服務活動，提高社區(qū)成員物質(zhì)、文化、生活水平。     城市社區(qū)建設的發(fā)展必然對社區(qū)依法治理提出新的要求，這種要求，既是挑戰(zhàn)，也是機遇。關鍵是城市各級黨政機關應積極地適應這種形勢發(fā)展的要求，從而在領導和推動社區(qū)建設的同時，研究解決社區(qū)建設遇到的各種法律問題，促使社會主義法治建設的各項原則在社區(qū)落實，保證社區(qū)建設在法制的軌道上健康發(fā)展。

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