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關(guān)于加強(qiáng)阿勒泰市基層司法所建設(shè)的調(diào)研報(bào)告
近年來(lái)，中央、自治區(qū)對(duì)加強(qiáng)基層政法隊(duì)伍建設(shè)工作予以高度重視，做出了一系列部署。今年四月三十日羅干同志在司法部召開(kāi)的人民滿意的司法所、人民滿意的司法助理員經(jīng)驗(yàn)交流暨表彰大會(huì)上的講話中明確指出：“司法所是司法行政系統(tǒng)最基層的組織機(jī)構(gòu)，是司法行政部門直接面向群眾和社會(huì)提供法律服務(wù)、法律保障的前沿陣地和工作窗口，擔(dān)負(fù)著具體組織實(shí)施司法行政各項(xiàng)基層業(yè)務(wù)工作的重要職責(zé)。司法所與公安派出所、人民法庭和基層綜合部門共同構(gòu)成我國(guó)基層政權(quán)的政法組織體系，共同擔(dān)負(fù)著維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，保障法律正確實(shí)施，推進(jìn)基層法治建設(shè)的重要使命�！� 目前基層機(jī)構(gòu)體制改革已經(jīng)迫在眉捷，司法所建設(shè)工作是當(dāng)前加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作的重中之重。只有把司法所建設(shè)納入到社會(huì)治安防范體系，與公安派出所、人民法庭共同構(gòu)筑基層社會(huì)治安綜合治理的第一道防線，才能充分發(fā)揮基層司法行政組織的法制宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解、兩勞幫教等各項(xiàng)工作的職能作用，這既是維護(hù)我市政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步的客觀要求，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主法制建設(shè)的重要舉措。我局對(duì)此項(xiàng)工作高度重視，廣泛開(kāi)展調(diào)研工作，現(xiàn)就阿勒泰市基層司法所存在的問(wèn)題及今后建設(shè)提以下幾點(diǎn)建議： 一、存在的問(wèn)題 阿勒泰市現(xiàn)共有專兼職司法助理員（指在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門或主要從事基層司法行政工作的人員28名，占用司法行政編制 14名，未占用司法行政編制14名。從我市基層司法行政機(jī)關(guān)和人員的發(fā)展歷程分析，很多問(wèn)題既有復(fù)雜的歷史原因，也有近年來(lái)的客觀因素，主要問(wèn)題有： （一）法律地位不明確，職能界定不清 司法所作為街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自設(shè)的一個(gè)職能機(jī)構(gòu)，多年來(lái)基層司法行政工作缺乏必要的法律依據(jù)，只有一些并不系統(tǒng)完善的臨時(shí)性指導(dǎo)文件，同時(shí)缺少必要的分工和協(xié)作，如綜治辦、政法委、法制辦等，從而導(dǎo)致多年來(lái)基層司法行政工作法律地位不明確，職能界定不清。工作任務(wù)從宏觀上看很重要，很具體，但到了基層實(shí)際操作難度大，用司法助理員的話講：“工作太軟”。而且優(yōu)無(wú)獎(jiǎng)、劣無(wú)罰，干好干不好沒(méi)有太大的區(qū)別，只能靠覺(jué)悟工作。這些都和司法工作本應(yīng)具有的性質(zhì)差距太大，極不相稱，也導(dǎo)致了司法行政工作在基層政府的重視程度大打折扣。 從司法所的發(fā)展歷程來(lái)看，司法所的機(jī)構(gòu)設(shè)置不同于公安派出所、法院派出法庭是得到國(guó)家法律、法規(guī)確認(rèn)的，又沒(méi)有在中央編委“立戶列編”，司法所的設(shè)置與否主要取決于黨委、政府的重視程度。因此，明確基層司法行政工作的法律地位職能，解決司法所的“立戶列編”問(wèn)題，是司法所建設(shè)的首要環(huán)節(jié)。 （二）人員雜、素質(zhì)參差不齊，人事管理不統(tǒng)一 目前全市共有專兼職司法助理員28名，占用司法行政編制 14名，不占用司法行政編制14名。人事管理情況大致分兩類：一類是占用地方行政編制的公務(wù)員，人事、工資關(guān)系均在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共8人；另一類是非公務(wù)員身份事業(yè)編制干部共6 人，法律專科以上學(xué)歷人員10人，非法律專業(yè)人員18人，人事關(guān)系的不統(tǒng)一，人員素質(zhì)參差不齊，勢(shì)必影響基層司法行政工作的質(zhì)量和效果。 造成這種狀況的主要原因也是因?yàn)榛鶎铀痉ㄐ姓M織沒(méi)有單獨(dú)“立戶列編”，在實(shí)踐中形成了“誰(shuí)建機(jī)構(gòu)誰(shuí)用人”的方式，司法局沒(méi)有任何人事權(quán)力。由此產(chǎn)生了不少問(wèn)題；一方面撥給我市的司法助理員專用編制沒(méi)有得到有效使用；另一方面，一些司法助理員沒(méi)有公務(wù)員身份，有的年齡偏高，專業(yè)素質(zhì)較低，難以保障工作質(zhì)量；另外由于公務(wù)員輪崗，基層領(lǐng)導(dǎo)可以隨意更換司法助理員，許多新上崗的人員不具備專業(yè)素質(zhì)，經(jīng)過(guò)努力剛熟悉業(yè)務(wù)，又輪崗到別的地方，新來(lái)的又要重新熟悉，常此以往，使工作缺乏連續(xù)性，發(fā)展就更困難。人員素質(zhì)參差不齊，缺乏協(xié)同作戰(zhàn)能力，難以發(fā)揮基層司法行政的整體合力。 （三）人少事繁，職能發(fā)揮難以到位 目前，我市九鄉(xiāng)二鎮(zhèn)三個(gè)辦事處的司法所共配備專職司法助理員24人，兼職4人。根據(jù)司法部的規(guī)定，司法所主要職責(zé)有8項(xiàng)：指導(dǎo)、管理人民調(diào)解組織開(kāi)展矛盾排查調(diào)處工作；協(xié)助基層政府處理重大疑難民間糾紛；開(kāi)展法制宣傳教育活動(dòng)；依法治理工作；法律服務(wù)工作；安置幫教工作；參與社會(huì)治安綜合治理等。多年來(lái)，廣大司法助理員在各方面工作中都做出了巨大貢獻(xiàn)，也取得了可喜的成績(jī)，他們不計(jì)個(gè)人名利得失，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保一方平安，促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主法制建設(shè)發(fā)揮了不可替代的作用。但是日趨繁重的工作也使本就人員不足的基層司法行政隊(duì)伍應(yīng)接不暇，而且司法助理員在完成本職工作和政府部門的涉法工作以外，還要承擔(dān)大量其他工作，特別是近幾年，地方政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常交辦一些臨時(shí)性、應(yīng)急性任務(wù)，使司法助理員工作任務(wù)繁重，不能深入開(kāi)展司法行政工作。 （四）缺少必要經(jīng)費(fèi)、待遇低，保障措施不利 由于基層司法行政組織的法律地位一直懸而未決，必要的財(cái)政辦公經(jīng)費(fèi)也沒(méi)有保障。市財(cái)政中沒(méi)有司法所、司法助理員的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，所以辦公經(jīng)費(fèi)沒(méi)有來(lái)源。許多司法所和法律服務(wù)所是“一套人馬兩塊牌子”的生存模式，市司法局也只能從收取的法律服務(wù)所管理費(fèi)中支取司法所的日常管理經(jīng)費(fèi)，擠多少錢干多少事，司法助理員的積極性受到嚴(yán)重影響。同時(shí)司法助理員的待遇問(wèn)題也沒(méi)能很好解決，由于編制問(wèn)題一直沒(méi)有解決，司法助理員應(yīng)享受的政法干警每月的津貼也無(wú)法落實(shí)。 綜上所述，明確法律地位、“立戶列編”、理順管理體制是司法所建設(shè)需要解決的主要問(wèn)題。 二、加強(qiáng)司法所建設(shè)是基層民主法制建設(shè)的客觀需要，也是“依法治國(guó)”方略的具體體現(xiàn) 二十一世紀(jì)，我國(guó)的改革、發(fā)展、穩(wěn)定都面臨著一個(gè)新的形勢(shì)。江澤民總書記提出的“依法治國(guó)”的方略和“三個(gè)代表”的指導(dǎo)思想都對(duì)加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，維護(hù)基層社會(huì)的穩(wěn)定提出了更高的要求。當(dāng)前加強(qiáng)司法所建設(shè)是適應(yīng)新形勢(shì)、新要求的一項(xiàng)主要舉措。 （一）司法所在正確處理新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾，維護(hù)政治穩(wěn)定，保一方平安的工作中將發(fā)揮不可替代的作用。 隨著改革的不斷深入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層社會(huì)的利益格局和人際關(guān)系也發(fā)生了巨大變化，由此而引發(fā)的新類型的社會(huì)矛盾不斷增多，處理不好極易產(chǎn)生群體性矛盾糾紛。近年來(lái)，基層司法行政組織參與矛盾糾紛調(diào)處，充分發(fā)揮職能作用，已經(jīng)得到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。如果建立司法所做為代表政府調(diào)處矛盾糾紛的專門機(jī)構(gòu)，說(shuō)服教育，依法調(diào)處，可以使黨政領(lǐng)導(dǎo)從繁雜的事務(wù)當(dāng)中解脫，有更多的時(shí)間和精力去考慮發(fā)展經(jīng)濟(jì)的大事。同時(shí)建立司法所又能進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人民內(nèi)部矛盾糾紛的預(yù)防調(diào)處的力度。司法所可以充分發(fā)揮司法調(diào)解中心的職能作用，把大量人民內(nèi)部矛盾糾紛化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)。在發(fā)揮政府職能的同時(shí)發(fā)揮法律的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮司法助理員即懂法律又熟悉本地區(qū)的民情的優(yōu)勢(shì)，依法、依情、依理的多層次、多角度的預(yù)防化解矛盾，為地區(qū)百姓辦一些實(shí)實(shí)在在的事情，解決他們生活、工作中遇到的法律問(wèn)題，做到“上為政府分憂，下為百姓解難”。 正確處理新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾是新時(shí)期黨和國(guó)家政治生活中的主題之一，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在基層需要有這樣一級(jí)專門機(jī)構(gòu)來(lái)做這項(xiàng)工作。應(yīng)該說(shuō)建立司法所是一項(xiàng)利在當(dāng)前，功在長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要舉措。 （二）加強(qiáng)司法所建設(shè)有利于促進(jìn)基層政府提高依法行政的能力，推動(dòng)基層民主與法制建設(shè)的進(jìn)程 隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和城市管理重心的下移，基層政府的管理范圍不斷擴(kuò)大，依法決策、依法行政、依法管理的要求越來(lái)越高，迫切需要身邊有一個(gè)法律方面的參謀助手。近年來(lái)，基層領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)和法制觀念雖然不斷提高，但畢竟不是專門從事法律工作的，對(duì)許多法律方面的具體問(wèn)題還不熟悉，如果有一個(gè)精通法律的司法所做助手，一些重大決策和涉法問(wèn)題由司法所幫助把關(guān)，就可使領(lǐng)導(dǎo)從具體事務(wù)中解脫出來(lái)，從而也提高了基層政府依法決策、依法行政的水平。另一方面，司法所可以協(xié)助基層政府依法管理經(jīng)濟(jì)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。 多年來(lái)，一些有一定實(shí)力的基層法律服務(wù)所在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航方面發(fā)揮了重要作用，受到了市領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾的普遍歡迎，然而畢竟法律服務(wù)所是一個(gè)講求經(jīng)濟(jì)效益的機(jī)構(gòu)，如果有一個(gè)高素質(zhì)的司法所做為參謀助手，在很多問(wèn)題上將比法律服務(wù)所更便捷、更有優(yōu)勢(shì)，它可以從始至終的參與該地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定、實(shí)施過(guò)程，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)中更深層次的法律問(wèn)題出謀劃策，真正發(fā)揮保駕護(hù)航的優(yōu)勢(shì)作用。 另外，建立一支人員充實(shí)、素質(zhì)過(guò)硬的司法所隊(duì)伍，可以很好的把人民調(diào)解、法律服務(wù)、兩勞幫教、普法宣傳、依法治理等基層司法行政各項(xiàng)工作有機(jī)的結(jié)合在一起，既能發(fā)揮各項(xiàng)職能的長(zhǎng)處，又可綜合整體合力的優(yōu)勢(shì)，將對(duì)推動(dòng)基層民主與法制建設(shè)起到不可替代的作用。 三、對(duì)我市司法所建設(shè)的幾點(diǎn)建議 結(jié)合實(shí)際對(duì)我市司法所建設(shè)提出以下原則：“收編管理，充實(shí)人員，立足基層，因需建所，保障經(jīng)費(fèi)，夯實(shí)基礎(chǔ)，圍繞中心，履行職能”。 （一）因需建所 根據(jù)我市的人口地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合實(shí)際和工作需要，由司法助理員直接履行基層司法行政工作職責(zé)。 （二）雙重管理 司法所實(shí)行市司法局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處雙重管理，司法所設(shè)所長(zhǎng)一名，享受副科級(jí)待遇，司法所所長(zhǎng)必須參加司法部司法助理員統(tǒng)一考試，具備司法助理員資格，司法所所長(zhǎng)、司法助理員的任免由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處提出意見(jiàn)，征得市司法局同意按干部管理權(quán)限任免。司法助理員的工資、福利由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處代發(fā)，司法局對(duì)司法所的業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)。 （三）過(guò)渡收編 司法助理員的編制要統(tǒng)一使用司法行政專項(xiàng)行政編制�？紤]到我市的實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)有司法助理員實(shí)行過(guò)渡收編的方式比較適合。對(duì)通過(guò)司法助理員素質(zhì)教育考試，并有公務(wù)員身份，愿意從事司法助理員工作的人員統(tǒng)一收編。對(duì)不符合條件的人員原則上不應(yīng)再繼續(xù)從事司法助理員工作，可給予一定的過(guò)渡期逐步替換。 （四）充實(shí)人員 原則上，一個(gè)司法所不能少于三名司法助理員（含司法所長(zhǎng)）。對(duì)人員不足的司法所，將根據(jù)市司法局即將制定的全市司法助理員調(diào)入錄用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)招收。堅(jiān)持凡進(jìn)必考的原則，做到統(tǒng)一條件、統(tǒng)一考試、統(tǒng)一培訓(xùn)、分散使用，確保司法助理員隊(duì)伍的基本素質(zhì)。 （五）保障經(jīng)費(fèi) 司法所和司法助理員的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入市財(cái)政預(yù)算，切實(shí)保障基層司法所的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支和人員補(bǔ)貼。 （六）工作條件 司法所辦公用房，辦公設(shè)備（辦公桌椅、文件柜、電話等）應(yīng)由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處負(fù)責(zé)協(xié)助解決。有關(guān)業(yè)務(wù)裝備由司法局負(fù)責(zé)解決。 （七）福利待遇 收編后的司法助理員的工資關(guān)系由司法局負(fù)責(zé)，其他福利待遇隨其所在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處。 （八）工作考核 司法助理員的工作考核原則上應(yīng)由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處和司法局共同組織。 （九）人事管理 司法助理員的編制屬政法專項(xiàng)編制人事管理，實(shí)行雙重管理。 （十）履行職能 司法所要堅(jiān)持司法行政工作與市委政府中心工作的緊密結(jié)合，圍繞市委政府的中心工作，充分發(fā)揮職能作用，正確處理好黨政和司法行政領(lǐng)導(dǎo)工作部門之間的關(guān)系，找準(zhǔn)定位，有效運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮基層司法行政工作的職能作用，為阿勒泰市的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
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