加強基層法律服務所管理應當解決的問題

基層法律服務所完成脫鉤改制后，已成為“自愿組合、自我管理、共同出資、共擔風險”的合伙制社會法律服務機構(gòu)。經(jīng)過一年多運行，我市基層法律服務所及其從業(yè)人員總體狀況是：一方面在主觀方面普遍增強了擔憂心理、求富心理、進取心理和期望心理；在客觀方面仍然接受司法行政機關(guān)和基層人民政府委托，配合當?shù)厮痉ㄋ鶇f(xié)助承擔調(diào)解民間糾紛、普法宣傳、法律援助、148法律服務等司法行政工作，參與基層民主法制建設，但積極性、主動性、責任心明顯下降；在自身建設上大多數(shù)服務所都改善了硬件設施，重新選址，裝修辦公房，添置了新型辦公用具及通訊設施。另一方面也暴露出各種問題，諸如內(nèi)部分工不明確，業(yè)務開展不順暢，辦案質(zhì)量不講究，財務管理不規(guī)范，卷宗材料不齊全，內(nèi)部人員不團結(jié)，制度建設不完善，合伙人員不到位等等。筆者認為，加強基層法律服務所管理已成為迫切議題。妥善處理和解決這些問題必須加強管理，擺脫目前自上而下對基層法律服務所管理“缺乏過硬依據(jù)、缺少必要手段”狀態(tài)，解決好“準確定位、資格準入、嚴格監(jiān)管手段”等三個方面的問題：     一是準確定位問題�；鶎臃�律服務所從誕生起直至現(xiàn)在完成脫鉤改制的十多年發(fā)展時間，其定位一直處在不確切和不連續(xù)的變化狀態(tài)中�；鶎臃�律服務所從最初的“事業(yè)法人體制”，實行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法所“政事合一”、“合屬辦公”；到按照“國辦發(fā)[2000]51號”和“清辦函[2000]9號”文件精神艱難地完成脫鉤改制，“不再屬于行政掛靠機構(gòu)或事業(yè)單位，實行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的自律性運行機制，成為符合法律中介服務行業(yè)規(guī)制的合伙制執(zhí)業(yè)組織形式”；再到目前張福森部長在全國司法廳（局）長座談會上，要求從基層法律服務所立足社區(qū)、親民近民、服務便利、收費低廉等特點，以及在滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求等特殊作用出發(fā)，將大中城市基層法律服務工作職能定位在“以街道社區(qū)為依托，面向基層、面向社區(qū)、面向群眾，提供公益性、非營利性法律服務”上，使得基層法律服務定位在短時間內(nèi)出現(xiàn)政策上的反復性和不連續(xù)性，以及定位本身帶來的難以把握性和難以操作性。     其一，關(guān)于“以街道社區(qū)為依托，面向基層、面向社區(qū)”。這一定位很好理解，是指基層法律服務要面向最基層，立足社區(qū)，親民近民，為廣大公民提供最便捷的法律服務，使之成為法制需求滲透到每一社會角落的重要載體。但大家是否意識到，這一規(guī)定的同時也明確限定了基層法律服務的活動范圍和執(zhí)業(yè)區(qū)域！試想，目前的社區(qū)法律需求是否能夠滿足基層法律服務的基本生存需求？供需是否能達到基本平衡？在已經(jīng)脫鉤改制的今天，只有當社區(qū)的法律需求供不應求時，基層法律服務所才有生存的可能，除此之外只能自生自滅。既然如此，“面向群眾”又從何體現(xiàn)？     其二，關(guān)于“提供公益性、非營利性法律服務”。何為公益性？非營利性？公益乃公共的利益，多指群眾性福利事業(yè)，通常表現(xiàn)為“使社會廣大公民獲得利益而不謀求回報”，往往是國家和政府職能的重要體現(xiàn)；非營利性乃不以贏利和獲得利潤為目的，行為本身注重和追求的是社會利益而非經(jīng)濟利益。因此，非營利性常與公益性結(jié)伴而行。但“提供公益性、非營利性法律服務”的定位與脫鉤改制后合伙制基層法律服務機構(gòu)的要求相去甚遠。試想，如果完全符合公益性、非營利性要求，合伙制基層法律服務所將如何生存？何以為計？即便可以符合“收費低廉”要求適當收費，又如何把握以公益性、非營利性為目的的有償服務收費標準？盡管“收費低廉”，但“收費低廉”本身與公益性、非營利性要求是否相互矛盾？     其三，關(guān)于“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”。這一點，在基層法律服務的職責中屬于“應當履行法律援助義務”一類，而且義務有限。除此之外，筆者認為，“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”職責不應當由基層法律服務所擔當，因為，“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”在本質(zhì)上屬于法律援助范疇，屬于政府職能范疇，是應當由政府發(fā)揮公共職能，通過完善法律救濟制度（如大力發(fā)展公職律師等）渠道解決的問題，而作為符合法律中介服務行業(yè)規(guī)制的合伙制基層法律服務所及其人員不具備這些社會公共職能。因此，從另外一個角度講，“城市低收入階層和弱勢群體”也不應當成為基層法律服務的對象。     二是資格準入問題�；鶎臃�律服務存在的一個普遍問題是對從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格要求過低，資格準入沒有提上議事日程。不論是司法部的59、60號令，還是于8月1日生效的《江蘇省合伙基層法律服務所管理試行辦法》，都對從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)資格要求過分寬泛。如司法部的60號令第六條規(guī)定:……,“具有高中或中等專業(yè)以上學歷；品行良好；身體健康；擁護憲法,遵守法律,有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”的人員，可以經(jīng)考試取得基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)資格。     寬泛之一：對從業(yè)人員的教育背景和知識儲備水平要求過低。雖然學歷本身并不等于水平和能力，但對于從事專業(yè)法律服務、擔當著維護當事人合法權(quán)益、維護法律正確實施、促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的專業(yè)人員來說，僅僅具備基礎教育水平是遠遠不夠的。人的受教育水平在一定程度上決定了人的素質(zhì)水平。由此從這點看，基層法律服務工作者在起跑線上就輸給了律師。     寬泛之二：對從業(yè)人員的綜合素質(zhì)要求過于模糊。何為“品行良好”？在具體實施和考核中有什么大致標準？品行良好的依據(jù)是什么？品行良好的依據(jù)和標準由誰掌握？品行良好的評價由誰作出？等等，等等，諸如此類的問題在理論和實踐中都沒有明確和解決。如此，導致造成了基層法律服務人員隊伍總體素質(zhì)不高的現(xiàn)狀。     三是嚴格監(jiān)管問題�？傮w上，對基層法律服務所監(jiān)管缺乏有效著數(shù)，集中表現(xiàn)在對違反義務規(guī)定的執(zhí)業(yè)機構(gòu)和人員缺乏有力處置手段。雖然司法部的59、60號令和《江蘇省合伙基層法律服務所管理試行辦法》，都對執(zhí)業(yè)機構(gòu)和從業(yè)人員的權(quán)利、義務作了明確規(guī)定，但卻缺乏對執(zhí)業(yè)機構(gòu)和從業(yè)人員違反義務規(guī)定的行為處罰規(guī)定，或者已經(jīng)設定的處罰規(guī)定和手段形同虛設，導致實踐中管理部門對執(zhí)業(yè)機構(gòu)和從業(yè)人員的嚴重違規(guī)違紀行為缺少有力處置方法和手段。     表現(xiàn)之一：能夠使用的處罰手段畸輕，根本無法達到懲誡目的。司法部《59令》第42條、《60號令》第55條，分別對執(zhí)業(yè)機構(gòu)的11種行為和從業(yè)人員的19種行為設定了處罰措施，但能夠使用的處罰手段僅僅限于“由所在地的縣級司法行政機關(guān)予以警告”，而實踐證明，使用警告手段的效果微乎其微，根本無法達到懲誡目的。雖然《59令》在第46條規(guī)定了“司法行政機關(guān)對基層法律服務所實施行政處罰的同時，應當責令該所限期整改。期滿仍不能改正，不宜繼續(xù)執(zhí)業(yè)的，由組建單位予以停辦，報請地級司法行政機關(guān)予以注銷”的內(nèi)容，但注銷豈能解決一切問題？執(zhí)業(yè)機構(gòu)注銷后，一是減少了當?shù)氐姆�律服務資源，削弱了為基層服務的力量，二是原有的大多數(shù)從業(yè)人員仍將擇所而居，繼續(xù)從事基層法律服務工作�？傮w上減少的一個甚至幾個所，并未從根本上改善基層法律服務的現(xiàn)狀，因為歸根結(jié)底還是原有的那些人在執(zhí)業(yè)，除個別依照《59令》第45條規(guī)定處罰的所主任（《59令》第45條規(guī)定：“司法行政機關(guān)對基層法律服務所實施行政處罰的，應當同時追究負有管理失誤責任的該所主任的責任，嚴重者予以撤職或者解聘”）。     表現(xiàn)之二：已經(jīng)設定的具有威懾力性質(zhì)條款不便使用。首先是司法部《59令》第42條、《60號令》第55條中設定的處罰手段：“有違法所得的，按照法律、法規(guī)的規(guī)定沒收違法所得，并由地級司法行政機關(guān)處以違法所得三倍以下的罰款，但罰款數(shù)額最高不得超過三萬元”�？梢哉f，這樣的規(guī)定涉及執(zhí)業(yè)機構(gòu)和從業(yè)人員的最切身利益，是最具威懾力性質(zhì)的條款，可惜，由于缺乏本條款中所說的配套“法律、法規(guī)的規(guī)定”這一前置條件，導致此條款成為中看不中用的擺設。從立法上看，它是一個具有超前意識的條款，但在實踐中卻毫無價值。其次是《60號令》中第58條設定的處分規(guī)定：“基層法律服務工作者有下列情形之一的，基層法律服務所應當給予開除處分:……”。若此規(guī)定能夠不折不扣執(zhí)行，一部分被開除者將被逐出基層法律服務領(lǐng)域，因為，《60號令》第14條規(guī)定，“曾被基層法律服務所給予開除處分的”，“司法行政機關(guān)應當作出不準予執(zhí)業(yè)登記的決定”。但問題恰恰在于，《60號令》第58條中所設定的“開除”一項嚴厲條款，隨著基層法律服務所的改制已歸于無效！因為合伙制法律服務所除合伙人外，其他人員皆屬聘用，解除合同（解聘）是常規(guī)手段，誰會去使用得罪人的“開除”手段？更何況，沒有任何條款規(guī)定“應當使用開除手段而規(guī)避不用時應當承擔法律責任”！     表現(xiàn)之三：缺乏對不具有執(zhí)業(yè)資格而以基層法律服務工作者名義公開執(zhí)業(yè)人員的管理和處罰規(guī)定。實踐中，時常遇到一些不具有執(zhí)業(yè)資格而以基層法律服務工作者名義公開執(zhí)業(yè)的現(xiàn)象。對此，雖然聯(lián)合公安、工商部門進行查處，但效果往往不佳，主要原因是缺乏執(zhí)法和處罰依據(jù)。一方面，違法者吃準了基層法律服務缺乏執(zhí)法和處罰依據(jù)而顯得有恃無恐；另一方面，依法行政的要求使得公安、工商等部門在缺乏明確執(zhí)法和處罰依據(jù)情況下不能也不敢輕舉妄動而顯得無所適從。     綜上所述，筆者認為，加強基層法律服務管理應當解決以上三個方面存在的問題，明確對基層法律服務所的定位；提高對基層法律服務者的執(zhí)業(yè)準入要求；加強對基層法律服務所的管理和監(jiān)督。具體應從四個方面入手：     一是加快立法完善規(guī)則。當務之急是立法。要盡快制定出針對脫鉤改制后合伙基層法律服務所的管理規(guī)則。通過立法解決這樣幾個問題：一是對基層法律服務所的準確定位；二是確定基層法律服務者的資格及準入條件；三是明確基層法律服務所（者）的權(quán)利義務；四是確立正常的資格考試、考核制度，增強人才儲備和流轉(zhuǎn)；五是確定管理工作原則和方法；六是明確罰則和法律責任，做到與不履行義務行為的一一對應；七是規(guī)定未盡事宜等的附則。     對基層法律服務定位的指導思想應當堅持四點：“明確業(yè)務限定范圍，允許競爭自由發(fā)展，減少數(shù)量控制規(guī)模，最終接軌逐步消亡�！奔矗涸诿鞔_基層法律服務所業(yè)務范圍和執(zhí)業(yè)范圍、允許其自由競爭發(fā)展的基礎上，通過不斷減少基層法律服務所數(shù)量并控制其人員發(fā)展規(guī)模，逐步提高其準入資格，實現(xiàn)管理上與律師業(yè)的接軌，最終消亡基層法律服務所。     對基層法律服務的定位應當把握三個原則：一是市場主體原則。既然基層法律服務所已經(jīng)脫鉤改制為合伙制，在理論上已經(jīng)成為獨立的市場主體，那么就應當允許基層法律服務所按照市場規(guī)則自由發(fā)展，由市場需求來決定其前途和命運，其中并不排除司法行政機關(guān)對它的引導、規(guī)范和制約；二是區(qū)別于律師原則�；鶎臃�律服務與律師服務的最大區(qū)別在于“業(yè)務范圍和執(zhí)業(yè)區(qū)域”的限制，之所以受限制，是由設立者的初衷以及基層法律服務本身的缺陷決定的：設立者的初衷和本意是立足基層，方便群眾，拾遺補缺；但隨著律師業(yè)的不斷發(fā)展、擴張和滲透，“我國律師制度恢復之初存在的律師數(shù)量難以滿足大量基層法律服務需求的狀況”已得到根本緩解，基層法律服務的這種定位優(yōu)勢逐漸減弱，代之以巨大的生存和競爭壓力，加之基層法律服務的人員素質(zhì)總體上無法與律師抗衡，因此如果將基層法律服務所辦成第二律師事務所，其前景就是自取滅亡，根本行不通；三是有償服務、自由競爭原則。作為市場主體之一，基層法律服務所應當脫卸司法行政機關(guān)和基層人民政府賦予和委托的一些職能，不應再承擔調(diào)解民間糾紛、普法宣傳和148法律服務等司法行政工作，而應象律師一樣，通過完成代理行為參與到基層民主法制建設中去。脫卸掉的那部分司法行政工作職能，應通過司法行政工作進社區(qū)解決，具體應由擔當法律援助的公職律師和司法所人員共同承擔。象律師服務一樣，基層法律服務實施有償服務并不會抹殺其本身內(nèi)在的公益性。     二是加強管理完善監(jiān)督。加強四個層面的管理和監(jiān)督，即行政管理和監(jiān)督，行業(yè)管理和監(jiān)督，內(nèi)部管理和監(jiān)督，社會管理和監(jiān)督：     司法行政機關(guān)通過實施資格準入和制定各項政策規(guī)章，把握好“游戲規(guī)則”，當好公正執(zhí)法的“裁判員”，協(xié)調(diào)有關(guān)部門為基層法律服務發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，以此進行管理和監(jiān)督；     基層法律服務工作者協(xié)會則通過對基層法律服務所和工作者的日常管理和監(jiān)督實行行業(yè)自律，主要是全面掌握基層法律服務工作者的執(zhí)業(yè)狀況和思想動態(tài)，抓好培訓、維權(quán)，進行違法違紀行為調(diào)查處理，開展區(qū)域合作與交流；     基層法律服務所內(nèi)部管理和監(jiān)督的主要落腳點是內(nèi)部全面的建章立制以及規(guī)范的執(zhí)行運作，它至少應當包括：完善的制度建設、明確的內(nèi)部分工、團結(jié)的從業(yè)人員、順暢的業(yè)務開展、保證的辦案質(zhì)量、規(guī)范的財務管理、齊全的檔案卷宗、合理的收入分配、良好的納稅行為、自覺的自我約束等內(nèi)容，涵蓋了基層法律服務工作者執(zhí)業(yè)活動的每個層面、環(huán)節(jié)、角落，是基層法律服務管理的基礎；     社會管理和監(jiān)督主要是指稅務、審計、輿論等有關(guān)部門的管理和監(jiān)督。是社會有關(guān)職能部門從外部對基層法律服務所的納稅義務、分配積累等履行狀況和工作者的執(zhí)業(yè)行為、代理質(zhì)量進行跟蹤和監(jiān)督，以保證基層法律服務所和工作者能夠規(guī)范開展活動。     以上四種形式從內(nèi)外部、縱橫向等多方面、多角度構(gòu)成基層法律服務管理和監(jiān)督的體系，相輔相成，不可或缺。     三是加強教育提高素質(zhì)�；鶎臃�律服務業(yè)的發(fā)展前景最終將取決于社會的需求，而在決定這種需求的因素當中，從業(yè)人員的素質(zhì)和水平是極其重要的一環(huán)。為此，必須通過加強教育來達到提高從業(yè)人員素質(zhì)、最終實現(xiàn)與律師并軌、成為律師的目的。筆者認為，加強教育應當從三個方面入手：     一是加強思想政治教育。司法行政機關(guān)、基層法律服務工作者協(xié)會以及基層法律服務所要定期組織和安排思想政治教育活動；通過教育，使基層法律服務工作者牢固樹立保障國家法律正確實施和維護當事人合法權(quán)益的意識；使其切身體會到基層法律服務是民主法制建設的重要內(nèi)容，是實踐依法治國的重要工作；扎根基層、面向群眾、服務百姓、便民利民是基層法律服務賴以生存的根本，避免和杜絕法律服務中的唯利是圖。     二是加強職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律教育。通過教育，使基層法律服務工作者能將相關(guān)的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律要求爛熟于心、牢記于腦、融化于血；牢固樹立講求職業(yè)道德、遵守執(zhí)業(yè)紀律是基層法律服務業(yè)的生命意識；使其切身體會到遵守憲法法律、恪守職業(yè)道德、尊重百姓意愿、遵章守紀辦案的重要性；做到能夠自覺貫徹執(zhí)行國家司法部有關(guān)政策規(guī)章和省市基層法律工作者執(zhí)業(yè)禁令，主動接受上級主管部門的管理和全社會廣大公民的監(jiān)督，嚴格自律，規(guī)范執(zhí)業(yè)，一旦出現(xiàn)違法違規(guī)執(zhí)業(yè)行為，能夠自愿接受處理和處罰，樹立起基層法律服務工作者的良好形象。     三是加強業(yè)務知識培訓和教育。為廣大公民提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務是基層法律工作者的立身之本，是提高其個人知名度和拓展服務領(lǐng)域的根本途徑。因此，各級各類管理機關(guān)要加強對基層法律服務工作者的業(yè)務知識培訓和教育，開闊其眼界，增加其知識，提高其技能，充分發(fā)揮基層法律工作者立足社區(qū)開展法律服務的拾遺補缺作用。     四是鐵腕處罰獎懲分明。筆者認為，對基層法律服務所和從業(yè)人員違法違紀行為的處罰必須施以鐵腕，決不手軟；同時對保障國家法律正確實施和維護當事人合法權(quán)益表現(xiàn)突出的給以大張旗鼓表彰。因為整個基層法律服務隊伍的人員素質(zhì)和水平參差不齊，對一部分違法違紀行為的容忍和放縱，就是對全體遵章守紀者的不公和傷害，也是管理者損害自身形象和權(quán)威、自取其亂的根源，更是對推進我國民主法制建設的失職。因此，凡屬查證屬實的違法違紀行為，都應當按照相應罰則處理，決不姑息和養(yǎng)癰遺患。     以上僅為筆者一家之言，歡迎大家批評、指教、爭論。

【加強基層法律服務所管理應當解決的問題】相關(guān)文章：

關(guān)于對基層法律服務所自律管理工作的思考02-24

外貿(mào)進出口業(yè)務應當注意的幾個法律問題08-05

加強基層工會經(jīng)費收支管理的通知08-10

“字是誰寫的”的問題應當由誰判定/于朝法律論文網(wǎng)02-20

2015加強基層工會經(jīng)費收支管理的通知08-08

ERP幫助企業(yè)解決管理問題的路徑08-18

公安基層信息化建設存在問題及解決辦法08-12

語文課應當加強課文的語言練習02-27

淺談如何解決“網(wǎng)購”中存在的法律問題08-05