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城市拆遷安置中弱勢(shì)群體安置難點(diǎn)初探
城市拆遷安置工作歷來是城市建設(shè)中的難題，不僅是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家難以解決，就是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家也沒有解決的良方。由拆遷安置而引發(fā)的社會(huì)矛盾層出不窮，處理這些矛盾占據(jù)了政府部門大量的精力，特別是城市貧困家庭因拆遷安置而造成的家庭矛盾以及由家庭矛盾激化成為的社會(huì)矛盾，成為社會(huì)不安定因素的隱患。下關(guān)區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)與中心城區(qū)相比較為落后，老城區(qū)多、棚戶區(qū)多、城市改造任務(wù)面廣量大。作為老城區(qū)，下關(guān)地處南京市的西北部，大部份屬沿江地帶，土地級(jí)別低，拆遷補(bǔ)償少，加上下關(guān)居民收入低，貧困人口所占比例大，且多居住在老城區(qū)、棚戶區(qū)，所住房屋多數(shù)為私有房屋以及為數(shù)眾多的違法建筑，房小人多是普遍的現(xiàn)象。近幾年來，區(qū)委區(qū)政府為加快城市建設(shè)，克服重重困難，在拆遷安置上投入了大量的人力物力，完成了建寧路西延，惠民大道一期、二期、三期工程，獅子山風(fēng)觀帶等工程建設(shè)和城北污水處理廠工程的拆遷安置。特別是近期完成的小桃園風(fēng)觀帶的拆遷安置中，拆遷部門與被拆遷人的矛盾尤為突出，表現(xiàn)在以下四個(gè)方面： 第一、 省市拆遷政策不配套，弱勢(shì)群體利益得不到保證 小桃園地塊位于下關(guān)區(qū)的中心地帶，屬棚戶區(qū)，絕大多數(shù)居民是文革后期下放回寧人員，居住環(huán)境差，很多住戶沒有兩證，違法建筑眾多，居民收入低。有的居民僅靠出租違法建筑的收入養(yǎng)家糊口。拆遷開始后，居民們對(duì)拆遷部門依據(jù)《南京市城市房屋拆遷管理辦法》（市政府第203號(hào)令）不理解，強(qiáng)烈要求拆遷部門按照江蘇省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過的《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》執(zhí)行，該條例與市政府203號(hào)令相比，在被拆遷房屋區(qū)位基準(zhǔn)價(jià)、被拆遷房屋的用途、房屋建筑面積等認(rèn)定上都有新的規(guī)定，而《南京市城市房屋拆遷管理辦法》沒能及時(shí)修改，在事關(guān)被拆遷人利益的區(qū)位基準(zhǔn)價(jià)、房屋建筑面積的認(rèn)定上，省里的拆遷條例明顯優(yōu)于市里的管理辦法，如省條例規(guī)定“房屋建筑面積小于土地使用面積的，區(qū)位補(bǔ)償面積應(yīng)當(dāng)按照土地使用面積計(jì)算”，土地使用面積大于建筑面積的部份每平方米補(bǔ)償1650元。而市里的管理辦法規(guī)定“被拆遷房屋的建筑面積以所有權(quán)證或其他合法房產(chǎn)憑證的記載為準(zhǔn)”，對(duì)土地面積大于建筑面積的沒有任何補(bǔ)償，這對(duì)于老城區(qū)有院落的住戶，尤其是貧困家庭來說，是難以接受的，無疑這將讓他們損失相當(dāng)可觀的補(bǔ)償款。為此，被拆遷人多次聚眾到市政府上訪，要求按照省條例執(zhí)行，給拆遷工作帶來很大影響。 第二、 拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，被拆遷人購房非常困難 下關(guān)區(qū)雖說是老城區(qū)，但地處城西北，土地級(jí)別低。小桃園地塊有山有水，風(fēng)景優(yōu)美，與鼓樓區(qū)僅一墻之隔，但只屬于五級(jí)地，被拆遷戶所得到的每平方米補(bǔ)償款與周邊商品房價(jià)格相差1500元至2000元，與二手房的價(jià)格也相差500元左右，被拆遷人購房困難。省條例規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府每年應(yīng)當(dāng)公布區(qū)位基準(zhǔn)價(jià)，并根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)行調(diào)整”。市里的管理辦法是2001年12月頒布實(shí)施，依據(jù)的區(qū)位基準(zhǔn)價(jià)是2001年的。近兩年來全市房價(jià)漲幅非常大，僅小桃園附近商品房價(jià)格就由3000多元/平方米上漲到4300多元/平方米；二手房價(jià)格也上漲到3000多元/平方米。而按照203號(hào)令補(bǔ)償，小桃園地塊拆遷戶每平方米平均得到的補(bǔ)償款僅2000多元，以此補(bǔ)償款不用說購買商品房，就連二手房也買不起。更何況從前靠出租房屋收入維持生活的貧困戶，不僅失去了生活的部份來源，還要掏出大筆錢去購買住房，的確很困難，經(jīng)濟(jì)壓力可想而知。特別是產(chǎn)權(quán)共有的拆遷戶，所得補(bǔ)償款經(jīng)析產(chǎn)后，每戶所得僅二、三萬元。最典型是一戶名叫葛桂蘭的拆遷戶，一個(gè)產(chǎn)權(quán)證，九人共有，析產(chǎn)后每人只得二萬余元，就連使用權(quán)的單室間也買不起。 第三、 經(jīng)濟(jì)適用房門檻過高，很多貧困戶可望而不可及 作為對(duì)貧困家庭拆遷安置補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑，南京市的經(jīng)濟(jì)適用房購房門檻過高，把為數(shù)眾多的貧困家庭拒之門外，使他們難園購房夢(mèng)。南京市規(guī)定的被拆遷住房困難戶購（租）經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)條件為，獲得貨幣補(bǔ)償金額10萬元以下、人均收入在全市上年度平均收入標(biāo)準(zhǔn)以下、同一戶籍家庭成員無他處住房等。這樣一來，補(bǔ)償款在11萬以上的貧困戶，就不能購（租）經(jīng)濟(jì)適用房。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用房地處偏僻，套型也不合理，難以符合“分得開，住得下”的基本要求。有一個(gè)貧困拆遷戶，夫妻雙方均是離異后重新組成家庭的，并各帶一兒和一女，都到了分房而睡的年齡，拆遷后購得的經(jīng)濟(jì)適用房63平方米，兩室一廳，一家人難以分開居住，生活多有不便。 第四、 違法建筑已成為貧困家庭的部份生活來源，拆遷將使一些家庭生活更加貧困 下關(guān)區(qū)的老城區(qū)和棚戶區(qū)，是貧困人群相對(duì)比較集中的地方，也是違法建筑的重災(zāi)區(qū)。有一些居民確實(shí)因?yàn)榧抑腥丝诙唷⒆》烤o張而搭建了違法建筑，以解居住困難的燃眉之急。但其中不乏有借違法建筑出租，以補(bǔ)貼家庭生活開支的住戶。相當(dāng)一部份下崗、失業(yè)人員家庭，將違法建筑出租的收入作為家庭生活的重要來源。拆遷后給這些家庭必然造成生活來源的減少。加之因是違法建筑，拆遷安置中只能給予少量補(bǔ)償，數(shù)額有限，不僅生活失去了保障，拆遷后所得補(bǔ)償款也買不起住房，他們對(duì)拆遷的抵觸情緒最為激烈，聚眾鬧事，帶頭上訪，影響很壞。小桃園有一姓趙的被拆遷人，家中兩證齊全的房屋只有30平方米，違法建筑有三大間，拆遷前每月房租收入達(dá)1500元。拆遷開始后，趙某抵觸情緒很大，挑頭鬧事，嚴(yán)重影響了拆遷工作的進(jìn)行。為保證小桃園風(fēng)觀帶建設(shè)的正常進(jìn)行，區(qū)政府在多次說服動(dòng)員無效的情況下，不得已對(duì)趙某的住房依法進(jìn)行了強(qiáng)制拆遷。 上述在小桃園地塊拆遷安置中存在的貧困群體安置難問題，還將在即將開發(fā)的下關(guān)區(qū)寶善新區(qū)的拆遷安置中反映出來。如何解決城市建設(shè)中貧困戶的拆遷安置問題，是我們迫切需要研究并給予解決的。這個(gè)問題解決的好壞，直接關(guān)系到城市現(xiàn)代建設(shè)的進(jìn)程，關(guān)系到改善城市環(huán)境與提高人民群眾生活水平的同步發(fā)展，最終體現(xiàn)區(qū)委、區(qū)政府學(xué)習(xí)實(shí)踐“三個(gè)代表”的實(shí)際行動(dòng)和具體措施。 經(jīng)過小桃園地塊的拆遷安置實(shí)踐，下關(guān)區(qū)也在積極探索解決貧困家庭拆遷安置中實(shí)際困難的辦法與措施，確保城市建設(shè)順利進(jìn)行的同時(shí)，也要保證城市中相當(dāng)數(shù)量的貧困家庭，在拆遷安置中能“居者有其屋”，并且在居住條件、居住環(huán)境上得到應(yīng)有的改善，同時(shí)還要保證拆遷居民的生活水平相應(yīng)提高。 目前，下關(guān)區(qū)貧困家庭相對(duì)集中的片區(qū)還有寶善街、方家營、東炮臺(tái)、水關(guān)橋、孫家洼等片區(qū)。這些片區(qū)地處偏僻，土地級(jí)別低，居民收入普通不高。隨著城市建設(shè)的發(fā)展，這些片區(qū)的拆遷有的就在眼前，有的為期不遠(yuǎn)，迫切需要我們未雨綢繆，盡早做好規(guī)劃，研究制定方案，打好拆遷安置工作的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)。 首先，要開展對(duì)全區(qū)老城區(qū)和棚戶區(qū)的待拆遷房屋的調(diào)查。結(jié)合城市房屋產(chǎn)權(quán)登記、常住人口登記以及人口普查等工作，認(rèn)真做好待拆遷地區(qū)居民的房屋狀況的調(diào)查，把居民的住房面積、房屋結(jié)構(gòu)、家庭人口構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)收入狀況、違法建筑等情況摸清楚。要將表面上家庭住房困難，但在別處還另有住房屋的住戶調(diào)查清楚，把真住房困難戶與假困難戶區(qū)分開來，區(qū)別對(duì)待；要將貧困家庭的違法建筑的面積、年限、用途等情況調(diào)查清楚，統(tǒng)一研究處理方案，減少矛盾的發(fā)生；對(duì)成套住房的“兩證”情況進(jìn)行調(diào)查，一般情況下，一套住房只能有一個(gè)產(chǎn)權(quán)證，避免一套住房有多個(gè)產(chǎn)權(quán)證的事件再出現(xiàn)。因?yàn)槲覀冊(cè)诓疬w中，曾發(fā)現(xiàn)一套住房有九個(gè)產(chǎn)權(quán)證的怪事。 第二、要加大拆除老城區(qū)和棚戶區(qū)違法建筑的執(zhí)法力度。結(jié)合老城改造和環(huán)境整治，分批分期拆除一些群眾反映強(qiáng)烈、嚴(yán)重影響市容的違法建筑；對(duì)家庭生活并不困難，利用違法建筑出租謀利，并造成周邊環(huán)境臟、亂、差，群眾意見大的住戶，要對(duì)其違法建筑堅(jiān)決拆除；對(duì)新建違法建筑要發(fā)現(xiàn)一例查處一例，不能采取罰款處罰，保留使用的做法，必須堅(jiān)決拆除；規(guī)劃審批部門要嚴(yán)把私人建房、房屋改造、房屋擴(kuò)建的審批關(guān)，對(duì)上述事項(xiàng)的申請(qǐng)人的家庭住房情況、家庭人口構(gòu)成、人均居住面積、別處有無住房等事項(xiàng)要一一查清，并聽取四鄰的意見，慎重審批。堅(jiān)決杜絕批人情房、關(guān)系房，一有發(fā)現(xiàn)要嚴(yán)肅查處。 第三、采取積極措施，有效解決貧困家庭拆遷購房難問題 下關(guān)區(qū)老城區(qū)和棚戶區(qū)的住戶，很多是幾十年的住戶，延續(xù)了數(shù)代人，不愿改變現(xiàn)有的生活環(huán)境和習(xí)慣，對(duì)幾十年結(jié)下的鄰里感情、親朋友情難以割舍。一些貧困戶符合經(jīng)濟(jì)適用房購買條件的，也很不情愿遠(yuǎn)離下關(guān)到棲霞、雨花等偏遠(yuǎn)地區(qū)購房。而下關(guān)區(qū)目前已沒有經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)，更沒有廉租房屋提供，很難滿足這部份貧困拆遷居民的需要。因此，下關(guān)區(qū)將采取措施，積極向市政府申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)項(xiàng)目，選擇適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)建造一批經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房屋，向貧困家庭出售（出租），既保障了城市拆遷工作順利進(jìn)行，又讓貧困戶“居者有其屋”。真正實(shí)踐江澤民同志的“三個(gè)代表”思想。 第四、 大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，加大濱江城區(qū)開發(fā)建設(shè)力度。 要最終解決拆遷難的問題，特別是貧困家庭的拆遷難問題，大力發(fā)展下關(guān)區(qū)的經(jīng)濟(jì)是關(guān)鍵。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，廣大居民群眾充分就業(yè)，家庭生活水平得到提高，逐步實(shí)現(xiàn)小康家庭，對(duì)拆遷安置的經(jīng)濟(jì)承受力和心理承受力也將提高，拆遷難的狀況將得到改善；經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去了，區(qū)政府的財(cái)力壯大了，也可以給予拆遷貧困戶適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，減輕貧困家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。由此可見，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人民群眾的生活水平，是解決一切矛盾和問題的關(guān)鍵。區(qū)委、區(qū)政府要把“富民強(qiáng)區(qū)，加快發(fā)展”作為全區(qū)工作的第一要?jiǎng)?wù)，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，加大招商引資的力度，大力發(fā)展民營和個(gè)體經(jīng)濟(jì)，不斷增強(qiáng)下關(guān)區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。與此同時(shí)，要把握市委、市政府建設(shè)濱江城市總體規(guī)劃的大好機(jī)遇，加快現(xiàn)代化濱江城區(qū)建設(shè)，積極向省、市政府爭(zhēng)取政策支持，適當(dāng)提高下關(guān)區(qū)土地級(jí)別，減輕下關(guān)區(qū)拆遷居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。 由于歷史原因和其他原因，解決下關(guān)區(qū)貧困居民拆遷難的問題，需要一段相當(dāng)長的時(shí)間，需要市、區(qū)政府的共同努力，有待于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。但是，僅僅靠等待是不行的，目前盡管有困難，城市建設(shè)還是要搞，拆遷工作還是要進(jìn)行，這就需要我們加倍努力工作，充分依靠各方面的力量，在現(xiàn)行政策和形勢(shì)下，發(fā)揮思想政治工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，耐心、細(xì)致地做好拆遷群眾的宣傳解釋工作，并把群眾反映強(qiáng)烈地政策性問題及時(shí)向市政府及其有關(guān)部門反映，爭(zhēng)取在最大程度上為拆遷貧困家庭解決實(shí)際困難，維護(hù)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。 2003年6月6日
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