對(duì)村民選舉與自治制度的考察

關(guān)鍵字：  村民選舉 村民自治 國(guó)家與社會(huì) 互動(dòng) 民主與民主性 ?所謂制度的民主性簡(jiǎn)而言之就是人們?cè)谀撤N制度里面能夠得到與能行使的民主權(quán)利的量與質(zhì)的狀況。如果從制度變遷與發(fā)展的角度來(lái)看，作為一種制度，村民選舉與自治制度中的民主性有一個(gè)逐步顯現(xiàn)的過(guò)程，放到時(shí)空坐標(biāo)來(lái)看，其民主成份就是從無(wú)到有、從少到多、從形式到實(shí)質(zhì)、從動(dòng)員型向競(jìng)爭(zhēng)型的轉(zhuǎn)變過(guò)程(不妨這樣設(shè)定：橫坐標(biāo)為時(shí)間，縱坐標(biāo)為量如多少和質(zhì)如形式與實(shí)質(zhì))。中國(guó)鄉(xiāng)村所實(shí)行的村民選舉與自治制度中的民主性是國(guó)家、地方政府與村民三方相互作用的結(jié)果。 　　目前國(guó)內(nèi)外對(duì)村民選舉與自治制度有各種各樣的評(píng)價(jià)，有人譽(yù)之為“偉大的創(chuàng)舉”、“ 農(nóng)村改革的三項(xiàng)偉大成就之一”①，而另一些學(xué)者則持相當(dāng)?shù)牡驼{(diào)甚至否定性的評(píng)價(jià)②，說(shuō)法極為不一。如果我們將村民選舉與自治制度的民主意義放置于過(guò)程中進(jìn)行認(rèn)識(shí)，那么，有些方面人們就容易達(dá)成共識(shí)，其中有些爭(zhēng)論恐怕就不一定存在了，有些疑慮是可以消除的，另一方面村民自治運(yùn)作過(guò)程中所實(shí)際出現(xiàn)與存在的問(wèn)題如自治中的“行政化”傾向，就容易得到理解。本文旨在考察村民選舉與自治制度中的民主性生長(zhǎng)與發(fā)展的過(guò)程，并對(duì)這個(gè)過(guò)程本身從國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的角度作出解釋。 一、兩個(gè)非預(yù)期的結(jié)果：民主性與經(jīng)濟(jì)功能 　　我們今天講村民選舉與自治制度的民主意義與村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能的突出是這種制度的兩個(gè)非預(yù)期的結(jié)果，它們并非制度設(shè)計(jì)者的本意，也非他們當(dāng)初所能夠料想得到的。 　　在某種意義上說(shuō)，民主是實(shí)施村民選舉與自治制度過(guò)程中的副產(chǎn)品。安徽鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)民以冒坐牢之風(fēng)險(xiǎn)，偷偷地將生產(chǎn)隊(duì)的土地分配到農(nóng)戶，就是這個(gè)舉動(dòng)引發(fā)出一場(chǎng)極有深遠(yuǎn)意義的農(nóng)村改革進(jìn)而使整個(gè)中國(guó)踏上改革開放這條不回路。但是，小崗村農(nóng)民當(dāng)初分田到戶后來(lái)被稱之為“家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制”之舉措只不過(guò)是為了活命不得已而為之，他們不會(huì)想到他們的做法啟動(dòng)了中國(guó)改革，對(duì)于中國(guó)社會(huì)有著如此深遠(yuǎn)的意義與作用，被學(xué)者們譽(yù)為農(nóng)村改革的三大偉大成就之一(另兩個(gè)就是村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))。如同安徽農(nóng)民一樣，1980年2月在廣西宜山縣三岔公社冷水等村所出現(xiàn)的中國(guó)第一批村民委員會(huì)組織，是一群農(nóng)民自發(fā)行為的一種結(jié)果，那些老實(shí)安份的農(nóng)民根本沒(méi)有想到過(guò)他們的行為是一種后被人們譽(yù)之為“偉大創(chuàng)造”，開啟了中國(guó)農(nóng)村民主化之路，也不可能抱著這樣“崇高”的理想與偉大的目標(biāo)成立村民委員會(huì)。事實(shí)上，當(dāng)初農(nóng)村土地分配到農(nóng)戶之后，原來(lái)的大隊(duì)與生產(chǎn)小隊(duì)這兩級(jí)管理組織不少地方已經(jīng)處于癱瘓狀態(tài)，如此一來(lái)村里的“公共事務(wù)”也就無(wú)人過(guò)問(wèn)，無(wú)人管理。當(dāng)初宜山一帶農(nóng)村社會(huì)治安問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，出于社會(huì)秩序與自我管理的需要，冷水村等村民自發(fā)組織成立村委會(huì)并選舉產(chǎn)生村干部。而作為制度的設(shè)計(jì)者與推動(dòng)者，中央政府與高層領(lǐng)導(dǎo)人最初也不是出于推進(jìn)農(nóng)村民主化，為了在農(nóng)村實(shí)行民主這樣的目的設(shè)計(jì)出村民自治制度的。當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大副委員長(zhǎng)彭真聞之廣西出現(xiàn)村委會(huì)之事，顯示出極大的興趣并馬上指示民政部派員前往調(diào)查。原因在于八十年代初，不少地方的基層組織處于癱瘓狀態(tài)，尤其人民公社體制廢除后農(nóng)村公共組織與公共權(quán)力出現(xiàn)“真空”，這樣國(guó)家就面臨著設(shè)計(jì)與選擇新的制度，以維系對(duì)廣大農(nóng)村的治理這樣的情況。兩年后的1982年12月，彭真的主持下將村民委員會(huì)寫進(jìn)修改后的《中華人民共和國(guó)憲法》，正式確定了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層的群眾性自治組織的法律地位。村民選舉與自治制度中的民主意義是后來(lái)逐漸地顯現(xiàn)出來(lái)，并得以一步一步地鞏固，但這并非是制度設(shè)計(jì)者與推動(dòng)者的初衷。事實(shí)上，制度的非預(yù)期性之結(jié)果是社會(huì)中常見(jiàn)的現(xiàn)象。 　　同樣地，村委會(huì)功能中經(jīng)濟(jì)職責(zé)之突出也是一個(gè)非預(yù)期的結(jié)果，當(dāng)然這也有一個(gè)過(guò)程。如果只有城市而沒(méi)有農(nóng)村的現(xiàn)代化，那么中國(guó)的現(xiàn)代化不能說(shuō)成功的。如何發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就成為政府的主要關(guān)注事項(xiàng)。 事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)為中心也成為了基層政府行為的最主要的取向。但是，國(guó)家、政府需要?jiǎng)訂T社會(huì)各種資源與力量來(lái)發(fā)展農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)，政府逐步地認(rèn)識(shí)到讓村委會(huì)帶動(dòng)村民搞好村里經(jīng)濟(jì)的重要性，并逐漸地認(rèn)識(shí)到并強(qiáng)化了村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能。作為村委會(huì)成員尤其是村主任，現(xiàn)在不斷強(qiáng)化他(她)發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)所承擔(dān)的角色，而換屆選舉時(shí)候選人在競(jìng)選時(shí)通常都在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面大做文章，這足以表明經(jīng)濟(jì)功能對(duì)于村委會(huì)的重要性。它似乎壓倒民主權(quán)利這一面，也就是說(shuō)在現(xiàn)實(shí)的村民自治制度運(yùn)行過(guò)程中，村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)性之份量比民主性要顯得重些。這當(dāng)然同村民在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)過(guò)程中對(duì)村干部所寄與的期望有很大的關(guān)聯(lián)。但是需要指出的是，村民所希望的是一個(gè)經(jīng)過(guò)民主選舉產(chǎn)生出來(lái)并可以監(jiān)督的能夠帶領(lǐng)大家致富的村委會(huì)，而不要不講民主不受監(jiān)督與制約的富人政治，也不要無(wú)能的“老好人”政治。 　　本文重點(diǎn)放在分析前一個(gè)非預(yù)期性的結(jié)果。 二、村民選舉和自治制度 的歷程與民主性的生長(zhǎng)、發(fā)展 　　村民自治是中國(guó)農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的產(chǎn)物，而作為一種制度，村民自治是國(guó)家設(shè)計(jì)并推行的，它的確是“在總結(jié)農(nóng)民群眾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了在廣大農(nóng)村推行村民自治的主張，并通過(guò)全國(guó)人大制定了《村委會(huì)組織法(試行)》”，但是其設(shè)計(jì)的初衷并非出于“用法律來(lái)保障農(nóng)民的民主權(quán)利”這樣的目的。上面已提到的彭真對(duì)廣西所出現(xiàn)的村民委員會(huì)發(fā)生的濃厚的興趣并指示民政部派員前往調(diào)查，這件事當(dāng)中或許包含著彭真本人想在農(nóng)村推行民主、給予中國(guó)農(nóng)民一定的民主權(quán)利這樣的一絲動(dòng)機(jī)，但是，可以肯定的是彭真與村民自治制度的設(shè)計(jì)者其初衷主要不是為了民主，更主要的是出于為了填補(bǔ)因人民公社廢除以后所出現(xiàn)的鄉(xiāng)村公共組織與權(quán)力的“真空”計(jì)，即國(guó)家政權(quán)組織要調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，重新設(shè)計(jì)對(duì)鄉(xiāng)村的控制方式，也就是說(shuō)建立新的控制鄉(xiāng)村體系。這一點(diǎn)從當(dāng)初對(duì)村民自治制度所展開激烈爭(zhēng)論的焦點(diǎn)我們不難看出。 　　最初的爭(zhēng)議之焦點(diǎn)集中于三個(gè)主要方面的問(wèn)題：一是自治制度實(shí)行后會(huì)不會(huì)削弱中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何治理農(nóng)村，上級(jí)的行政性事務(wù)如何落實(shí)，即國(guó)家政策能否有效地加以貫徹；三是村民選舉所產(chǎn)生出來(lái)的村委會(huì)能否控制得了村里的事務(wù)。至于農(nóng)民日常生活中的事務(wù)、民主化如村民控制村里的決策、公共事務(wù)的職責(zé)等沒(méi)有什么涉及�？傊疇�(zhēng)論的重點(diǎn)不是農(nóng)民的民主權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。我們可以推測(cè)當(dāng)初這些精英們?cè)跔?zhēng)論時(shí)，大概不會(huì)想到中國(guó)民主化從鄉(xiāng)村開始，因?yàn)樵诰�英們的觀念中，中國(guó)農(nóng)民素質(zhì)低而農(nóng)村又落后，他們?cè)O(shè)計(jì)村民自治時(shí)不可能想到后來(lái)人們所看到以及后來(lái)事實(shí)上發(fā)展出來(lái)的民主的意義。這里我們不妨再提出這樣的問(wèn)題：為什么不在城市而在廣大的農(nóng)村先實(shí)行民主？按照有關(guān)理論分析，民主與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主與政治文化具有很大的相關(guān)性。中國(guó)農(nóng)村落后而農(nóng)民素質(zhì)又低，并且深受傳統(tǒng)政治文化的影響，中國(guó)民主似乎不應(yīng)該在鄉(xiāng)村里先進(jìn)行，但是，中國(guó)民主之路恰恰開啟于農(nóng)村。事實(shí)上要回答這個(gè)問(wèn)題，其中一個(gè)因素我們應(yīng)該明確的，那就是我們現(xiàn)在所指稱的村民自治中的民主性是逐漸發(fā)展起來(lái)的，最初設(shè)計(jì)者推行村民自治制度的動(dòng)機(jī)在于要解決村級(jí)組織癱瘓與公共權(quán)威缺失的問(wèn)題，而不是民主權(quán)利。因此，可以這樣回答上面所提出的問(wèn)題：之所以首先在農(nóng)村而不是城市實(shí)行民主，回答是村民自治制度實(shí)施首先不是為了農(nóng)民的民主權(quán)利，農(nóng)村的民主是后來(lái)一步一步發(fā)展出來(lái)，而當(dāng)農(nóng)村民主被國(guó)內(nèi)外高度稱贊時(shí)，城市在這方面卻依然進(jìn)展緩慢。這就是問(wèn)題本身之吊詭。從廣西最早出現(xiàn)村委會(huì)到1982年《中華人民共和國(guó)憲法》確立村委會(huì)的法律地位，再到1987年通過(guò)的還屬于試行的《村委會(huì)組織法》，直到1998年11月才將《村民委員會(huì)組織法》中的“試行”字樣去掉，歷時(shí)多年，這在中國(guó)立法史上是不多見(jiàn)的。這一立法史本身表明了我們對(duì)于在農(nóng)村實(shí)行民主的懷疑與它的艱難性，由此也可以看出推行村民選舉與自治制度其最初的民主意義是不明顯的或者說(shuō)不清楚的，或不是主要的。另一方面，當(dāng)時(shí)高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于農(nóng)村工作的關(guān)注重點(diǎn)在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革與農(nóng)業(yè)的恢復(fù)與發(fā)展方面。指出上面這些情況，并不會(huì)降低與妨礙我們對(duì)于這種制度設(shè)計(jì)其民主意義的評(píng)價(jià)。我們應(yīng)該將設(shè)計(jì)時(shí)的初衷與客觀上這種制度設(shè)計(jì)推動(dòng)著中國(guó)鄉(xiāng)村民主化的發(fā)展加以區(qū)分開來(lái)。 　　從村民自治制度的有關(guān)法律、法規(guī)與文件等來(lái)看，有關(guān)條文中的“四個(gè)自我”說(shuō)發(fā)展為“四個(gè)民主”說(shuō)，頗能反映出村民自治制度中民主性發(fā)展之過(guò)程。從時(shí)空坐標(biāo)來(lái)看，初期到現(xiàn)在村民自治制度中的民主性的確經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從少到多、從形式到實(shí)質(zhì)、從動(dòng)員型到競(jìng)爭(zhēng)型的變化過(guò)程，也就是其民主性逐漸在提升。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》確立了村委會(huì)的法律地位這為以后其生長(zhǎng)出民主提供了法律的根據(jù)與基礎(chǔ)。1983年民政部代為中央起草中發(fā)(1983)35號(hào)文件，即《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，這個(gè)文件要求各地建立村委會(huì)組織。1984年8月，民政部開始起草《村民委員會(huì)組織條例》，到1986年1月，部長(zhǎng)崔乃夫簽發(fā)并以民政部黨組的名義將該《條例》及有關(guān)說(shuō)明上報(bào)到中央政法委。1986年9月26日的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》中已較為明確地以“四個(gè)自我”來(lái)定性村民委員會(huì)組織：“村(居)民委員會(huì)要進(jìn)一步完善村規(guī)民約，大力開展創(chuàng)建文明村、評(píng)五好家庭等活動(dòng)，發(fā)動(dòng)廣大村(居)民積極參加社會(huì)生活的民主管理，以進(jìn)一步發(fā)揮群眾自治組織的自我教育、自我管理、自我建設(shè)、自我服務(wù)的作用”。1987年3月16日，六屆人大常委會(huì)第20次會(huì)議討論了《村民委員會(huì)組織條例》并建議提請(qǐng)六屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議。大概就在這第20次會(huì)議上，彭真對(duì)于村民自治的民主意義有了一個(gè)新的認(rèn)識(shí)。他認(rèn)為村民選舉與自治是“發(fā)展社會(huì)主義民主的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作”。③這一講話反映出高層對(duì)于村民自治制度中的民主意義的覺(jué)察與推進(jìn)的打算。1987年3月25日彭沖副委員長(zhǎng)建議將《條例》改為《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。1987年11月24日《村民委員會(huì)組織法》獲得六屆人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)。 　　1989年，民政部組織召開了3次村民自治的理論討論會(huì)。但是，對(duì)于村民選舉與自治制度的懷疑與爭(zhēng)論、反對(duì)依然不絕。于是，中央組織部會(huì)同民政部等有關(guān)部門聯(lián)合于1990年8月在山東省萊西召開了全國(guó)村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)，該會(huì)所形成的文件要求不要再對(duì)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行爭(zhēng)論，而是應(yīng)該去實(shí)施。這樣民政部于同年的9月發(fā)出“關(guān)于在全國(guó)農(nóng)村開展村民自治示范活動(dòng)的通知”，于是村民選舉在全國(guó)普遍開展起來(lái)。④到了1998年11月經(jīng)過(guò)修訂后所通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定又進(jìn)一步了，是村民自治制度民主性又一次提升在法律上的確認(rèn)與表現(xiàn)：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。這樣法律上就確定了“四個(gè)民主”說(shuō)。從“四個(gè)自我”到“四個(gè)民主”，反映出村民選舉與自治制度所走過(guò)的歷程，透過(guò)時(shí)空坐標(biāo)(從廣西最早產(chǎn)生村委會(huì)算起至今有20年的歷史了)，我們可以明了村民自治制度民主性的生長(zhǎng)與逐漸發(fā)展之過(guò)程。 　　下面以村民選舉與自治制度中候選人的提名方式的變化來(lái)進(jìn)一步說(shuō)明，其民主性有一個(gè)生長(zhǎng)與發(fā)展之過(guò)程。確定候選人的過(guò)程恐怕是選舉工作中最為重要的一個(gè)過(guò)程，選舉中的民主與不民主、民主程度有多大同候選人的提名方式有很大的關(guān)系。1987年全國(guó)人大所通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》(試行)對(duì)于候選人的提名方式?jīng)]有作具體的規(guī)定，只是在第九條中作了較為原則性的規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生”。顯然這種規(guī)定表明當(dāng)初民主是非常有限而不具體的，不過(guò)省一級(jí)的實(shí)施辦法其民主性成份就多了一些。民政部曾經(jīng)對(duì)全國(guó)各地的候選人的提名方式作過(guò)調(diào)查并歸納出四種主要類型：村民(選民)直接提名(這又分為選民個(gè)人獨(dú)立提名、選民聯(lián)合提名、村民小組提名與毛遂自薦等四種形式)、村民(選民)間接提名(這又分兩種：村民代表會(huì)議提名與戶派代表提名)、組織提名(這又分為村選舉領(lǐng)導(dǎo)小組提名、村黨支部提名、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政提名等三種形式)和混合提名(這主要分為村民提名和黨支部提名相結(jié)合、村民小組、村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三種提名方式并用、村民代表、村民小組長(zhǎng)、黨員和村干部召開聯(lián)席會(huì)議提名候選人等幾種形式)。民政部在1993年時(shí)認(rèn)為村級(jí)候選人提名的方式，最合適的辦法是，候選人自我推薦與村民推薦相結(jié)合。這種建議自然比試行的《村委會(huì)組織法》要前進(jìn)一些，但是仍然有限，而吉林省梨樹縣農(nóng)民的“海選”又將民政部的所謂“最合適的辦法”甩到后面了。⑤1998年所頒布的《村民委員會(huì)組織法》第十四條的規(guī)定肯定了吉林黎樹縣農(nóng)民“海選”的做法：“選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。候選人的名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選名額”。而各地的實(shí)際做法更進(jìn)一步了，如有不少地方干脆實(shí)行“一票制”，即候選人的提名、正式候選人的確定與最后的投票一次進(jìn)行，從而一次性完成村委會(huì)的選舉工作。 　　熊彼特在其《資本主義、社會(huì)主義與民主主義》一書中提出，“民主方法是為達(dá)到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過(guò)競(jìng)?cè)∪嗣襁x票而得到作出決定的權(quán)力”。⑥選舉確為現(xiàn)代民主制度的核心之一。沒(méi)有選舉談不上民主，當(dāng)然有選舉并不必然意味著民主。亨廷頓在論及第三波民主浪潮時(shí)，將是否“公正、誠(chéng)實(shí)、周期性”以及競(jìng)爭(zhēng)性地通過(guò)全民選舉而產(chǎn)生重要領(lǐng)導(dǎo)人視為一種政治制度是否民主的唯一標(biāo)準(zhǔn)。⑦借助于亨廷頓的說(shuō)法，村民自治制度的民主性如何可以看選舉的“公正、誠(chéng)實(shí)、周期性”與競(jìng)爭(zhēng)性如何。從有關(guān)的法規(guī)文件和實(shí)際選舉情況來(lái)分析，我們看到了村民自治制度中民主性在一步一步地增長(zhǎng)。這一點(diǎn)不應(yīng)該視而不見(jiàn)�？上У氖�，有些對(duì)村民自治持相當(dāng)?shù)驼{(diào)或者否定的態(tài)度的學(xué)者沒(méi)有看到村民自治的民主性及這一民主性的生長(zhǎng)過(guò)程，只看到這“草根民主”的限度，而對(duì)它進(jìn)行否定。 　　當(dāng)然，民主不僅僅是選舉。村民自治的內(nèi)容包括“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。而村民會(huì)議與村民代表會(huì)議是村級(jí)的決策機(jī)構(gòu)。農(nóng)民自發(fā)地創(chuàng)立出村民會(huì)議與村民代表會(huì)議并逐漸地得以在法律上肯定，這是向?qū)嵸|(zhì)性民主前進(jìn)的一個(gè)重要表現(xiàn)，村民會(huì)議尤其是村民代表會(huì)議已成為農(nóng)村民主政治中重要的制度安排，“標(biāo)志著農(nóng)民對(duì)民主的理解已經(jīng)超越了民主選舉的簡(jiǎn)單內(nèi)容，逐漸發(fā)展為包括民主管理、民主監(jiān)督、民主決策在內(nèi)的全方位開放體系”，“使民主政治由空泛的理論變?yōu)閷?shí)踐的訓(xùn)練”。⑧ 　　總之，從“四個(gè)自我”發(fā)展到“四個(gè)民主”，表明中國(guó)村民選舉與自治制度中民主性漸漸生成與提升之過(guò)程。 三、村民自治制度中的民主性： 國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的結(jié)果 　　國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系不僅僅是一種結(jié)構(gòu)，更是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程，一個(gè)不斷建構(gòu)的過(guò)程，村民自治制度及其民主意義就是國(guó)家與社會(huì)兩者在互動(dòng)過(guò)程中不斷地被建構(gòu)起來(lái)的，具體來(lái)說(shuō)，就是中央、地方政府與農(nóng)民三方博奕的結(jié)果。當(dāng)然，國(guó)際因素也加入到這個(gè)建構(gòu)過(guò)程之中。 　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，國(guó)家與社會(huì)高度一體化，這種一體化是以社會(huì)消溶于國(guó)家之中為代價(jià)的。在農(nóng)村，由于實(shí)行的是人民公社制，作為國(guó)家的代理者的公社與生產(chǎn)大隊(duì)控制著農(nóng)民生存的幾乎主要的資源，因而在國(guó)家面前農(nóng)民顯得十分脆弱與無(wú)助。但是，改革開放政策使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)生活發(fā)生了巨大的變化，而國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系所發(fā)生的變化也是較為明顯的，其變化主要表現(xiàn)為一是國(guó)家對(duì)社會(huì)控制的能力減弱；二是社會(huì)自主意識(shí)的提高。在農(nóng)村由于人民公社這種制度的解體，實(shí)行包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)承包制后，使農(nóng)民成為一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體生產(chǎn)者，獲得了自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。另一方面，也由于人民公社的解體，導(dǎo)致一個(gè)重要結(jié)果，那就是解除了廣大農(nóng)民對(duì)國(guó)家的人身依附關(guān)系，他們的自主意識(shí)在不斷增強(qiáng)。這里我們?cè)俅沃赋�，由于人民公社制度的徹底瓦解，造成農(nóng)村基層不少政權(quán)組織處于嚴(yán)重的癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，大大地影響了國(guó)家政策在農(nóng)村有效地加以執(zhí)行，國(guó)家向農(nóng)村所提供的公共服務(wù)能力也由此而大大地減弱，這樣就引發(fā)出一連串的社會(huì)危機(jī)，尤其農(nóng)村的社會(huì)治安問(wèn)題十分突出。一方面農(nóng)村需要某種或某些新的公共權(quán)力與組織的出現(xiàn)以填補(bǔ)由人民公社解體而出現(xiàn)的權(quán)力“真空”，但是，國(guó)家又一時(shí)沒(méi)有或無(wú)法找出一個(gè)新的治理方式加以滿足；另一方面農(nóng)民自身的自主意識(shí)的增強(qiáng)與人身依附關(guān)系的解除，為他們自發(fā)地成立新的權(quán)力組織以滿足其生產(chǎn)與生活中的迫切的需求提供了可能性。正是在這樣的社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系結(jié)構(gòu)狀態(tài)之下，廣西農(nóng)民首先自發(fā)成立村民委員會(huì)。全國(guó)第一批村民委員會(huì)在廣西自治區(qū)的羅城一帶出現(xiàn)了。⑨廣西這一做法引起很大的反響，全國(guó)其他地方陸續(xù)仿效，成立村委會(huì)，這種新的農(nóng)村權(quán)力組織形式最終為國(guó)家所認(rèn)可。在這個(gè)意義上說(shuō)，社會(huì)處于主動(dòng)的一方，是農(nóng)民的自主性與創(chuàng)造性開啟出一條以村民自治制度為特色的農(nóng)村民主化的發(fā)展道路。但是，社會(huì)這一層面的主動(dòng)性與力量的發(fā)展并沒(méi)有導(dǎo)致國(guó)家力量的失去。已有學(xué)者指出，中國(guó)基層的民主實(shí)踐產(chǎn)生了國(guó)家與社會(huì)互強(qiáng)的結(jié)果，在中國(guó)兩者不是一個(gè)零和博弈(zero－sumcompetition)的關(guān)系，中國(guó)農(nóng)村民主實(shí)踐支持了下面這樣的論點(diǎn)：“威權(quán)政體的民主轉(zhuǎn)型意味著削弱國(guó)家的專制性權(quán)力并建立國(guó)家精英與市民社會(huì)集團(tuán)間的周期性、常規(guī)性且制度化的協(xié)商機(jī)制，但卻并不意味著同樣弱化國(guó)家的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力�！爆妵�(guó)家之所以認(rèn)可并以法律的形式確定了村民自治制度的合法性，以及敦促各地方政府加以推行，其目的在于構(gòu)建新的動(dòng)員與控制體系和方式，這就是說(shuō)調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民在政治上的關(guān)系，國(guó)家通過(guò)農(nóng)民(社會(huì))來(lái)監(jiān)督鄉(xiāng)村干部，同時(shí)將農(nóng)民(農(nóng)村社會(huì))重新納入新的動(dòng)員與控制體系之中。村民委員會(huì)組織與村民自治制度是國(guó)家與民間力量互動(dòng)的結(jié)果，是在互動(dòng)過(guò)程中建構(gòu)起來(lái)的�！拔覀兯坪蹩梢酝普撜f(shuō)農(nóng)村自治雖剛一開始是自發(fā)形成，但其后的推動(dòng)實(shí)已涉及加強(qiáng)政治統(tǒng)治的思維”�，嬙谙喈�(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，在國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系中，國(guó)家的力量依然最為強(qiáng)大，它仍然是影響村民自治的最重要力量。因此，有學(xué)者提出“依靠國(guó)家力量提升社會(huì)力量卻可能是發(fā)展村民自治的現(xiàn)實(shí)選擇”這樣的說(shuō)法�，� 　　至于對(duì)中國(guó)村民自治制度建設(shè)有一定作用的國(guó)際方面的因素主要是美國(guó)的卡特中心與美國(guó)共和研究所的表現(xiàn)。國(guó)際方面的作用主要在三個(gè)方面。一是提供經(jīng)費(fèi)與技術(shù)幫助，合作考察并介紹中國(guó)有關(guān)官員到國(guó)外考察。二是提出有關(guān)具體的建議。三是輿論的支持。美國(guó)共和研究所認(rèn)為村民委員會(huì)選舉是國(guó)家邁向更為民主的政體的重要的一步。相信，隨著今后國(guó)際交流與合作的進(jìn)一步增多，國(guó)際的或國(guó)外的有關(guān)組織機(jī)構(gòu)會(huì)繼續(xù)并以更為多樣的方式對(duì)中國(guó)農(nóng)村的民主化發(fā)展發(fā)揮其作用。 　　茲以“海選”之事來(lái)說(shuō)明村民自治制度中民主性的發(fā)展是由中央、地方政府與農(nóng)民三方博奕的結(jié)果。“海選”為吉林省梨樹縣農(nóng)民所創(chuàng)。梨樹縣北老壕村是一個(gè)落后村，村民對(duì)村干部的意見(jiàn)很大。1986年進(jìn)行村委會(huì)換屆，鄉(xiāng)政府一改以往的做法，“不定框子，不定調(diào)子，不提候選人”，由村民直接提名確定候選人。這種選舉方式當(dāng)?shù)厝罕姺Q之為“海選”。該村的選舉震動(dòng)了全縣，并引起吉林省民政廳的重視。到1992年吉林省民政廳總結(jié)了梨樹“海選”中的“五分開、三不、三直接”的經(jīng)驗(yàn)，梨樹“海選”經(jīng)驗(yàn)對(duì)于吉林全省的村民自治活動(dòng)起到了示范作用。1993年，《人民日?qǐng)?bào)》等十多家新聞單位聯(lián)合采訪，這樣梨樹“海選”之影響逐漸地?cái)U(kuò)展到全國(guó)其他地方。到1994年底與1995年初，梨樹縣336個(gè)村在第三次村委會(huì)換屆時(shí)全都采用“海選”。自這以后，陸續(xù)不斷地有中央各有關(guān)部門與國(guó)內(nèi)外的學(xué)者、官員等前往考察、訪問(wèn)，政府也有意識(shí)地安排美國(guó)、英國(guó)、挪威等國(guó)的有關(guān)人士到福建等地實(shí)地觀察村民選舉�！昂＿x”要比以往的選舉方式更有民主的意義了，但是，這種方式之出現(xiàn)也有一個(gè)過(guò)程。其背景是：盡管已經(jīng)以村委會(huì)代替了生產(chǎn)大隊(duì)，村干部也由村民選舉產(chǎn)生了，但是，一方面村民在選舉時(shí)選擇候選人的自由度很少，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村中的不少干部依然沿用人民公社時(shí)期的管理辦法，往往以下指令性任務(wù)為其主要的工作方法，而選舉產(chǎn)生出來(lái)的村干部依然只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)，干部腐敗問(wèn)題也日見(jiàn)突出，損害了村民的利益。因此，不少村民提出要查村里的賬，要管村里的事。一方面，出于維護(hù)自身的利益，另一方面經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的村民自治的實(shí)踐后，農(nóng)民的民主意識(shí)有了覺(jué)醒并在提高，于是他們對(duì)行使真正的民主權(quán)利之要求呼聲也在提高。他們不僅要求民主選舉村干部，而且要求民主管理村務(wù)，要求建立村民代表制度，實(shí)行村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，加強(qiáng)民主管理與監(jiān)督�，嵰虼耍�針對(duì)農(nóng)民自主與民主意識(shí)的提升即民間力量的發(fā)展，政府必須作出相應(yīng)的調(diào)整，以平衡兩者的關(guān)系，更何況可以利用農(nóng)民(社會(huì)民間)的力量來(lái)制約與監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的行為。這樣，梨樹“海選”模式就產(chǎn)生了。1998年11月以前，我們對(duì)浙江省麗水、臺(tái)州等地所作的調(diào)查表明，相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)反對(duì)搞村民選舉與自治，更害怕“海選”。麗水地區(qū)的一位鎮(zhèn)黨委書記的話很有代表性：“中央與上面要求開展此項(xiàng)工作，所以沒(méi)有辦法不得不做。要不是有上面的壓力，讓我自由選擇，那么，我會(huì)停止村民選舉。(村民選舉)勞命傷財(cái)，把整個(gè)工作搞得亂亂的�！边@是中央借社會(huì)(農(nóng)民)之力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行博奕。有意思的是，情況有了一些新的變化。1999年與2000年在浙江省的余姚市、紹興市等農(nóng)村調(diào)查時(shí)，我們聽(tīng)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“逼迫”村民進(jìn)行“海選”之事。有些村干部與村民認(rèn)為原先的選舉方式人們都熟悉了，不必再另起爐灶。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之所以對(duì)“海選”有很大的興趣，其中的一個(gè)原因是通過(guò)“海選”出來(lái)的村干部，容易完成行政任務(wù)。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不無(wú)感慨地說(shuō)，農(nóng)民的滿意是我們開展工作最為有力的保證�，庎l(xiāng)鎮(zhèn)干部“逼迫”村民進(jìn)行“海選”又是一種博奕，一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的博奕。 　　總之，農(nóng)民一步一步地體會(huì)出村民選舉與自治制度的意義，也一步步地得到與爭(zhēng)取到民主權(quán)利，精英們也逐漸地發(fā)現(xiàn)其中所蘊(yùn)含著的民主色彩，也發(fā)覺(jué)出廣大農(nóng)民的民主權(quán)利是中國(guó)人權(quán)不斷地得到保障與改善的最好說(shuō)明，當(dāng)然其意義已具有政治象征了。社會(huì)(農(nóng)民)力量的不斷加強(qiáng)，國(guó)家與地方政府不斷地調(diào)整自己原有的行為，調(diào)整與農(nóng)民的政治關(guān)系，加上民主自身內(nèi)在發(fā)展的邏輯，這樣，中國(guó)農(nóng)民得到了歷史上從沒(méi)有過(guò)的民主權(quán)利，從無(wú)到有、從少到多、從形式到實(shí)質(zhì)、從動(dòng)員到競(jìng)爭(zhēng)，不斷地提升其民主權(quán)利的數(shù)量與質(zhì)量。盡管目前村民自治制度中的民主權(quán)利還是有限的其質(zhì)量還不高，“草根民主”本身下一步的發(fā)展面臨著“發(fā)展限度”的問(wèn)題，但是這種制度的意義與價(jià)值是不可否認(rèn)的。 四、簡(jiǎn)單的結(jié)語(yǔ) 　　回到本文開頭所提出的，如果我們將村民選舉與自治制度的民主意義放置于過(guò)程中進(jìn)行認(rèn)識(shí)，那么，就此制度有些方面可以容易達(dá)成共識(shí)，有些爭(zhēng)論就不存在的，有些疑慮是可以消除的，村民自治運(yùn)作過(guò)程中實(shí)際存在的問(wèn)題，就容易得到理解。 　　現(xiàn)在就本文開頭所提出的問(wèn)題作簡(jiǎn)單的回答。村委會(huì)與村黨支部關(guān)系問(wèn)題本身的產(chǎn)生說(shuō)明了農(nóng)村民主化程度在一步一步的提高，而且我們相信隨著村民自治制度的進(jìn)一步發(fā)展與民主性的進(jìn)一步提升，這種關(guān)系問(wèn)題會(huì)漸漸地解決。而所謂行政化傾向或行政化現(xiàn)象就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用各種方式促使村干部完成大量的政府任務(wù)，使得村干部最主要的職責(zé)就是完成上面的行政性任務(wù)，而不能很好地履行其為村民服務(wù)之功能，以致于行政權(quán)壓過(guò)自治權(quán)，即所謂的“代理人”角色強(qiáng)于“當(dāng)家人”的角色，有些地方后者的功能消溶于前者之中。這問(wèn)題實(shí)際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。“行政化現(xiàn)象”所表明的是中國(guó)農(nóng)村自治過(guò)程中的困境，這種困境因?yàn)閲?guó)家政體與基層治理方式的變化不是十分的協(xié)調(diào)，民主化程度不夠而不可避免。行政化傾向之問(wèn)題意識(shí)的產(chǎn)生本身也說(shuō)明了民主意識(shí)在提高。解決行政化問(wèn)題之方向在于將行政納入“民主”之軌道，以民主的方式履行“行政”，這也是政治民主化本身。放到過(guò)程中去理解，“行政化傾向”就容易理解了，這個(gè)問(wèn)題也會(huì)在過(guò)程中得以較好地解決。

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