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關(guān)于充分發(fā)揮司法行政職能的一些思考
司法行政工作職能性質(zhì)、目的意義及其內(nèi)容、形式方法都凸現(xiàn)戰(zhàn)略性，無論普法依法治理、基層人民調(diào)解（安置幫教）、監(jiān)改監(jiān)教，還是法律服務(wù)、法律援助職能發(fā)揮的結(jié)果、過程及其方式方法都具有戰(zhàn)略性。因此，我們在思考如何充分發(fā)揮司法行政職能時，必須從戰(zhàn)略的高度和角度來思考，著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)攬全局，創(chuàng)新思維，創(chuàng)新作為，卓有成效地發(fā)揮司法行政職能，從而推動司法行政事業(yè)的發(fā)展，推動社會主義民主與法治化進(jìn)程，推動依法治國方略的全面貫徹落實。 一、堅持黨的“十六大”精神為指導(dǎo)，創(chuàng)新思想理念。 司法行政系統(tǒng)內(nèi)外存在著兩種思想傾向，一是系統(tǒng)內(nèi)：許多同志認(rèn)為司法行政工作管理職能弱，職權(quán)太小，工作推動難，事倍功半；領(lǐng)導(dǎo)不重視，吃苦不討好，有苦勞沒功勞；從中央到地方都提出要加強(qiáng)民主與法制建設(shè)，實行依法治國，但實際要全面貫徹落實依法治國方略任重道遠(yuǎn)，依法行政仍脫離不了“依權(quán)”行政的束縛等。二是系統(tǒng)外：大多數(shù)群眾不知道司法行政工作是什么，政府部門包括政法系統(tǒng)其它部門及社會組織許多都不知道司法行政部門具體做什么，表現(xiàn)出的思想傾向：司法行政系統(tǒng)沒有什么具體職能、任務(wù)，這種系統(tǒng)可有可無，有的甚至提出撤、并、轉(zhuǎn)等。這兩種思想傾向嚴(yán)重阻礙司法行政事業(yè)的發(fā)展，制約司法行政職能的充分發(fā)揮。針對這兩種思想傾向，只有堅持“十六大”報告中關(guān)于加強(qiáng)民主與法制建設(shè)，推進(jìn)民主與法治，實行依法治國的理論為指導(dǎo)，創(chuàng)新思想理念。 （一）充分認(rèn)識司法行政職能作用。 司法行政職能主要涵括普法依法治理、基層人民調(diào)解、監(jiān)改監(jiān)教、法律服務(wù)、法律援助等主要職能。普及法律宣傳，旨在普遍提高法人和自然人的法律意識和法律素質(zhì)，提高法人和自然人學(xué)法、守法、用法的自覺性，推動社會法制化進(jìn)程，推進(jìn)民主與法治。依法治理是依法治國方略全面貫徹落實理論與實踐的要求，是推進(jìn)民主與法治的戰(zhàn)略舉措。人民調(diào)解工作規(guī)范規(guī)定了人民調(diào)解的性質(zhì)、組織形式、組織網(wǎng)絡(luò)、調(diào)解人員的性質(zhì)、調(diào)解程序、調(diào)解協(xié)議書的法律效力及履行等，它在形式上是發(fā)揮化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定的作用，其實質(zhì)人民調(diào)解是社會民主的重要內(nèi)容，充分體現(xiàn)了人民群眾自選、自主、自治的民主與法治精神，體現(xiàn)了黨和國家政權(quán)的本質(zhì)特征。監(jiān)改監(jiān)教從形式上表現(xiàn)為國家強(qiáng)制力對違法犯罪人員的強(qiáng)制改造教育，實質(zhì)仍是法制精神的反映。法律服務(wù)不僅是直接的具體的完善的法制教育形式，而且是依法治理重要的載體，推動普法依法治理的貫徹落實。法律援助為社會弱勢群體及法定的受援人提供社會性法律幫助，體現(xiàn)法律面前人人平等的法制精神和民主精神。只有充分理解認(rèn)識到司法行政系統(tǒng)職能的作用，我們才能從根本上消除司法行政工作面臨的兩種錯誤思想傾向，確立司法行政工作是促進(jìn)民主與法治，全面貫徹落實依法治國方略的主要推動力量這樣一種新的思想理念。 （二）充分認(rèn)識履行司法行政職能主體地位。 司法行政系統(tǒng)是履行司法行政職能的主體，司法行政每個同志都是履行司法行政職能的個體。履行司法行政職能，充分發(fā)揮司法行政職能的作用是司法行政系統(tǒng)及每個系統(tǒng)成員義不容辭的責(zé)任。這不僅是民主與法制建設(shè)的需要、依法治國戰(zhàn)略的需要，也是司法行政工作賦予每個同志的職責(zé)要求。司法行政系統(tǒng)內(nèi)存在的那種思想傾向源于自身存在的忽視履行司法行政職能的主體觀、職責(zé)觀。我們要消除那種消極被動的、無所作為的觀念，必須牢固樹立履行司法行政職能的主體觀念、職責(zé)觀念，創(chuàng)新理念，并結(jié)合司法行政職責(zé)、職能及面臨的實際工作現(xiàn)狀，創(chuàng)新作為，努力從困難中、困惑中尋找發(fā)揮司法行政各項職能的突破點、突破口，探索新亮點、新天地，找到司法行政工作的新起點、新平臺，這樣才能創(chuàng)造新業(yè)績，創(chuàng)造司法行政事業(yè)發(fā)展的新環(huán)境。司法行政工作只有這樣不斷地鍥而不舍地去開拓，才能夠充分地發(fā)揮司法行政職能，積極地為民主與法制建設(shè)服務(wù)，為依法治國方略全面貫徹落實服務(wù)。只有這樣才能從根本上消除系統(tǒng)內(nèi)外存在的兩種錯誤的思想傾向，最終取得黨委、政府及社會的廣泛認(rèn)同和理解，才能形成履行職能的良好環(huán)境，司法行政職能才能得到最大程度的發(fā)揮。 （三）充分認(rèn)識司法行政職能的社會性。 從我們司法行政工作的職責(zé)職能、目的意義看，司法行政工作具有廣泛的社會性，這一性質(zhì)決定了司法行政工作的內(nèi)容、方式方法必然也具有廣泛的社會性。這就要求司法行政工作必須在各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮司法行政組織、協(xié)調(diào)政府各部門、社會各群體共同參與，推動司法行政工作開展，推動民主與法治，推動依法治國方略貫徹落實的功能作用，也就是說必須充分地組織、協(xié)調(diào)社會各群體的廣泛參與，共同推動民主與法治，推動依法治國方略的全面貫徹落實，只有這樣司法行政職能才能夠得到充分發(fā)揮，凸現(xiàn)司法行政職能的社會性。因此我們要摒棄那種就司法行政而言司法行政的思想傾向，把司法行政系統(tǒng)孤立起來，斷隔與外系統(tǒng)的聯(lián)系，忽視外系統(tǒng)對本系統(tǒng)履行司法行政職能的推動促進(jìn)作用。這是系統(tǒng)外部對司法行政工作產(chǎn)生錯誤思想傾向的根源。因此，我們要充分認(rèn)識司法行政職能的社會性，這是指導(dǎo)司法行政工作理論要求，也是加強(qiáng)民主與法制建設(shè)的實踐要求。 因此可見，要思考如何充分發(fā)揮司法行政的職能，首要的是解決認(rèn)知問題。只有消除認(rèn)知障礙，我們才能在堅持“十六大”精神指導(dǎo)下創(chuàng)新思維，為司法行政職能充分發(fā)揮根植思想基礎(chǔ)，創(chuàng)造動力源。 二、根據(jù)民主與法治、依法治國的實踐要求，創(chuàng)新發(fā)揮司法行政職能軌跡。 加強(qiáng)民主與法制建設(shè)，推進(jìn)民主與法治，實施依法治國，這既是司法行政工作的理論根據(jù)，也是司法行政的實踐目標(biāo)。司法行政機(jī)關(guān)必須創(chuàng)新發(fā)揮司法行政職能軌跡，實現(xiàn)這一實踐目標(biāo)。 （一）圍繞目標(biāo)，創(chuàng)新司法行政工作內(nèi)容，促進(jìn)司法行政職能充分發(fā)揮。 黨的“十六大”為司法行政工作指明了方向，提出了新的更高要求，我們要有效發(fā)揮司法行政部門職能作用，完成時代賦予司法行政工作新目標(biāo)，當(dāng)前應(yīng)緊緊依靠黨委，并結(jié)合司法行政工作的實際重點解決好六個方面的問題。 1、大力開展普法宣傳教育。這是發(fā)揮司法行政職能的基礎(chǔ)。圍繞“四五”普法“兩個提高，兩個轉(zhuǎn)變”目標(biāo)，認(rèn)真組織“四五”普法規(guī)劃的實施，著力提高公職人員的法律素質(zhì)和公民的法律意識。重點突出四個方面： 一是采用普發(fā)法律常識讀本、媒體宣傳、法律講座、法律咨詢、以案釋法等豐富多彩的形式多樣的為群眾喜聞樂見的方式廣泛深入地開展法律宣傳活動。（1）結(jié)合農(nóng)村民主與法制模范村的創(chuàng)建活動，把村（居）民學(xué)法、法律考試納入創(chuàng)建范圍，組織村（居）民學(xué)法活動，以對村（居）民學(xué)法情況考試的形式推動村（居）民學(xué)法活動；（2）在廣播、電視臺、報紙等媒體上開設(shè)“法治園地”，系統(tǒng)性地、有針對性開展法制宣傳；（3）組織重點普法對象開設(shè)法律講座課堂，邀請法學(xué)專家授課；（4）舉辦法律“148”廣場咨詢活動；（5）建立律師、法律服務(wù)者、公證員擔(dān)任各執(zhí)法單位、市場主體的法律顧問制度，使其在為各主體單位作有償服務(wù)的過程中以案釋法的形式開展法律宣講活動。 二是推動建立采用學(xué)法考試與公務(wù)員評定、執(zhí)法資格確認(rèn)、職務(wù)任免相結(jié)合的制度。公職人員必須系統(tǒng)了解中國法律基本常識，熟悉掌握執(zhí)法活動的所涉及的實體法知識。每年度系統(tǒng)組織一次學(xué)法考試，考試成績與公務(wù)員績效評定、執(zhí)法資格確認(rèn)、職務(wù)任免相掛鉤�？荚嚦煽儾患案癫坏迷u定為稱職公務(wù)員，不能獲得執(zhí)法資格，不得提拔任免，實行一票否決制。以此推動公務(wù)員學(xué)法，提高公職人員的法律素質(zhì)和執(zhí)法水平。同時，在青年后備干部培養(yǎng)過程中開展法律知識培訓(xùn)活動。 三是在中學(xué)教育中增設(shè)法律常識課。訂制法律常識課教材讀本、每周開設(shè)二至三課時法制課，并組織學(xué)法考試，成績納入學(xué)生考評中。以此培養(yǎng)學(xué)生的法制觀念，加強(qiáng)對中學(xué)生的法制教育，提高學(xué)生的法制意識。 四是充分發(fā)揮政府對市場主體宏觀調(diào)控、政策指導(dǎo)的職能。依法對市場主體的經(jīng)營活動合法性開展監(jiān)督檢查，以此開展對企業(yè)經(jīng)營業(yè)主及其內(nèi)部管理人員、生產(chǎn)工人的普法宣傳教育活動。 2、努力推動依法行政。這是政府行政部門對社會各領(lǐng)域，各群體依法實施行政管理的重要特征，也是司法行政職能能否充分發(fā)揮的關(guān)鍵。積極促進(jìn)政府及各行政執(zhí)法部門增強(qiáng)法律意識和提高法律素質(zhì)，嚴(yán)格按照“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則，嚴(yán)格依法辦事，依法行政。重點抓住四個環(huán)節(jié)：一是協(xié)調(diào)組織對執(zhí)法單位的執(zhí)法活動開展執(zhí)法監(jiān)督檢查。推動人大、政協(xié)、新聞、社會對行政執(zhí)法的監(jiān)督。二是協(xié)調(diào)組織對執(zhí)法單位公職人員適用專業(yè)法律知識考試。考試不及格的取消其執(zhí)法資格，離崗培訓(xùn)。對執(zhí)法單位執(zhí)法人員法律知識考試40%以上不及格的暫停其執(zhí)法活動，進(jìn)行適用法律知識培訓(xùn)，督促其提高。三是推動實行執(zhí)法首長負(fù)責(zé)制、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制。對執(zhí)法單位發(fā)生嚴(yán)重執(zhí)法過錯的，單位主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)過錯連帶責(zé)任；對執(zhí)法過錯直接責(zé)任人視情節(jié)予以責(zé)任追究。四是推動建立行政過錯責(zé)任庭審制、人民法院庭審與行政執(zhí)法活動聯(lián)系制度。人民法院對行政執(zhí)法對象投訴的，必須依法受理并依法開展庭審活動依法作出裁定或判決，執(zhí)法單位必須依法執(zhí)行人民法院的裁定和判決。 3、維護(hù)公正司法。這是發(fā)揮司法行政職能的重要一環(huán)。司法公正是民主與法制精神的重要標(biāo)志。法律從業(yè)人員要積極參與司法機(jī)關(guān)的司法活動，維護(hù)司法機(jī)關(guān)獨立的公正司法權(quán)力，以維護(hù)法律的權(quán)威和統(tǒng)一，充分發(fā)揮司法行政系統(tǒng)的法律服務(wù)參與司法訴訟的功能，推動司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案，秉公辦案，防止徇私舞弊，執(zhí)法犯法，維護(hù)司法公正。 4、法律維權(quán)和法律援助。這是法人和自然人依法維護(hù)自身合法權(quán)益的根本要求，也是發(fā)揮司法行政職能的具體實踐，體現(xiàn)了民主與法制的本質(zhì)精神。法律面前人人平等，無論是任何組織、法人還是公民個人都具有法律賦予的權(quán)利和義務(wù)，并依照法律維護(hù)其自身的合法權(quán)利。為體現(xiàn)法律面前人人平等的精神，切實維護(hù)法人和自然人的合法權(quán)利不受侵害，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極發(fā)揮法律維權(quán)和法律援助的職能，建立統(tǒng)一完善的法律維權(quán)中介機(jī)構(gòu)，受理法人和公民的維權(quán)請求，指派法律從業(yè)人員為申請人提供法律服務(wù)或法律援助，以法律切實維護(hù)法人和公民的合法權(quán)益不受侵害。同時對老、少、困、病、殘等社會弱勢群體及軍人開展法律援助，使他們同樣能夠獲得法律的保護(hù)，合法權(quán)益依法得到維護(hù)。同時，加大對法律援助工作的宣傳，增加對法律援助工作的經(jīng)費投入，使法律援助成為法律維權(quán)的重要渠道，成為黨和政府維護(hù)弱勢群體及軍人合法權(quán)益的重要窗口。 5、法律服務(wù)。這不僅是直接的普法形式，而且是維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，保證經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，推進(jìn)依法治理的重要載體，同時也是司法行政職能重要體現(xiàn)。法律服務(wù)市場繁榮與否，能夠突出反映一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量，更顯示地區(qū)的法制秩序和法制化水平。它是經(jīng)濟(jì)建設(shè)軟環(huán)境的一個重要組成部分，是對外經(jīng)濟(jì)活動的法制文明的窗口。因此，建立完善的充滿活力的法律服務(wù)市場，是加強(qiáng)司法行政職能，凸現(xiàn)司法行政功能的重要手段。因此應(yīng)充分發(fā)揮法律服務(wù)隊伍在發(fā)揮司法行政職能中的積極作用。一是推選律師擔(dān)任政府及各行政執(zhí)法管理部門的法律顧問，引導(dǎo)其參與政府及各行政部門重大的行政、經(jīng)濟(jì)決策活動，發(fā)揮其法律專業(yè)知識在政府及其行政執(zhí)法部門行政決策、經(jīng)濟(jì)活動中的積極作用。二是推動法律服務(wù)滲入市場主體的經(jīng)營活動中，這是市場主體合法經(jīng)營、正常進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的法律保證。在為市場主體提供法律服務(wù)的過程中，通過法制宣傳，提高經(jīng)營決策者的法制意識，引導(dǎo)市場主體提高依法經(jīng)營和依法維權(quán)的意識，促使法律服務(wù)滲入市場主體的經(jīng)營活動中，以此來提高市場主體經(jīng)營活動規(guī)范化、法制化。三是廣泛開展依法公證活動。合法公證是審查確認(rèn)經(jīng)濟(jì)活動和其他社會活動合法性和支持訴訟活動的有效法律手段，是提高法人和自然人法制意識和維權(quán)意識，推動依法治理的有效方法。四是推動法律服務(wù)成為依法治理的有效載體。 6、基層民主與法制建設(shè)。這是依法治理的實質(zhì)內(nèi)容，也是加強(qiáng)和充分發(fā)揮司法行政職能的主陣地。今年初，司法部、民政部聯(lián)合下發(fā)了在全國廣泛開展“民主與法制模范村”創(chuàng)建活動的意見，我們應(yīng)按照8項標(biāo)準(zhǔn)：（1）創(chuàng)建活動組織網(wǎng)絡(luò)健全；（2）堅持依法建章立制；（3）普法教育取得成效；（4）民主管理規(guī)范有序；（5）村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大；（6）矛盾調(diào)解得力有效；（7）社會治安環(huán)境優(yōu)良；（8）村干部團(tuán)結(jié)廉潔。十項制度：（1）依法治村制度；（2）民主選舉制度；（3）村委會工作制度；（4）村民代表會議制度；（5）村務(wù)公開制度；（6）民主評議村干部制度；（7）村干部勤政廉政制度；（8）民主理財制度；（9）村干部年度及離任審計制度；（10）普法教育有制度，全面推動基層民主與法制建設(shè)的開展。同時加強(qiáng)基層人民調(diào)解工作。人民調(diào)解是一項社會主義法律制度，我國《憲法》、《民事訴訟法》和《人民調(diào)解委員會組織條例》確立了其法律地位。它在化解民間糾紛，消除不穩(wěn)定因素和社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用，也是依法治理、實現(xiàn)群眾自治及基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，要積極探索適應(yīng)形勢要求科學(xué)的人民調(diào)解新機(jī)制，從配齊配強(qiáng)司法所及基層人民調(diào)解委員會人員，加強(qiáng)人民調(diào)解員素質(zhì)培訓(xùn)，運用激勵政策激發(fā)司法干警及人民調(diào)解員工作熱情，加強(qiáng)司法所規(guī)范化、現(xiàn)代化建設(shè)等方面來推動人民調(diào)解工作向規(guī)范化、科學(xué)化、法制化發(fā)展。通過民主與法制模范村的創(chuàng)建活動和人民調(diào)解工作的加強(qiáng)，凸現(xiàn)和充分發(fā)揮司法行政的職能作用。 綜上所述，司法行政職能是包含著以上6個方面有機(jī)組成的系統(tǒng)工程。只要我們緊扣這6個系統(tǒng)環(huán)節(jié)，創(chuàng)新司法行政工作內(nèi)容，就能有力地促進(jìn)司法行政職能的充分發(fā)揮。 （二）圍繞目標(biāo)，創(chuàng)新司法行政工作方式方法，促進(jìn)司法行政職能的充分發(fā)揮。 當(dāng)今時代，科學(xué)知識廣泛運用于社會實踐中，我們欲有效發(fā)揮司法行政職能作用，實現(xiàn)既定目標(biāo)，必須積極引用現(xiàn)代科學(xué)知識，創(chuàng)新思維、創(chuàng)新作為，只有這樣才能取得事半功倍的效果。司法行政工作就其職能而言是一項長遠(yuǎn)的、漸進(jìn)的社會性系統(tǒng)工作，只有通過充分發(fā)揮司法行政組織協(xié)調(diào)的功能，廣泛組織協(xié)調(diào)社會各系統(tǒng)、各群體的廣泛參與，保持與各社會系統(tǒng)的廣泛聯(lián)系，相互促進(jìn)，才能產(chǎn)生事半功倍的積極效果。 1、系統(tǒng)內(nèi)部各部門的相互聯(lián)系和促進(jìn)，是發(fā)揮司法行政職能整體功能的內(nèi)在要求。 普法工作是司法行政工作的基本職能，法律知識的普及宣傳為其它各項職能發(fā)揮創(chuàng)造法律素質(zhì)源體；依法治理不僅促進(jìn)治理對象法律素質(zhì)的提高，而且為其它職能的發(fā)揮提供物質(zhì)動力資源；人民調(diào)解職能的發(fā)揮為其它職能發(fā)揮提供生命源泉；監(jiān)改監(jiān)教為其它職能發(fā)揮提供重要輔助；法律援助為其它職能提供民主與法治的精神力量。由此可見，司法行政系統(tǒng)內(nèi)各職能部門緊密聯(lián)系、相輔相成、互為促進(jìn)，結(jié)合成一個有機(jī)整體。因此必須加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)各職能部門緊密協(xié)作、相互貫通，發(fā)揮司法行政系統(tǒng)的整體功能。同時，司法行政系統(tǒng)各職能部門還必須與其它社會系統(tǒng)部門保持密切聯(lián)系。如法律援助工作必須與婦聯(lián)、法院、民政等部門保持密切聯(lián)系；又如，公證工作與社會各個系統(tǒng)密不可分等。 2、司法行政系統(tǒng)與社會各系統(tǒng)緊密聯(lián)系，相輔相成。 無論是普法宣傳、依法治理、人民調(diào)解，還是法律服務(wù)、法律援助、監(jiān)改監(jiān)教，都與社會各個部門有著密切聯(lián)系，相輔相成。 由此可見，司法行政系統(tǒng)由其職能社會性所決定，與其它各社會系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，因此，司法行政職能的發(fā)揮應(yīng)積極運用系統(tǒng)理論知識和其它相關(guān)理論知識，創(chuàng)新工作理念和方式方法，廣泛有效地組織社會各部門的積極參與，才能使司法行政職能得以充分發(fā)揮，整體功能才能夠凸現(xiàn)。 三、運用現(xiàn)代管理知識，創(chuàng)新司法行政隊伍建設(shè)和司法行政保障功能，促進(jìn)司法行政職能的充分發(fā)揮。 當(dāng)前，司法行政隊伍人員、思想素質(zhì)、技能結(jié)構(gòu)千差萬異，包括管理體制、運行機(jī)制也各不相同，人員緊缺，經(jīng)費緊缺，裝備落后狀況普遍，要保障司法行政職能的充分發(fā)揮，必須緊密結(jié)合實際，堅持實事求是、一切從實際出發(fā)的原則，積極利用現(xiàn)有條件，引用現(xiàn)代管理科學(xué)知識，建立系統(tǒng)的目標(biāo)考核管理獎懲機(jī)制和嚴(yán)格的制度管理機(jī)制，不斷改善人員、裝備、經(jīng)費保障狀況，研究黨的“十六大”精神貫徹落實過程中產(chǎn)生的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)。探索適應(yīng)時代要求的司法行政新的體制和運行機(jī)制，來保證司法行政職能的充分發(fā)揮，保證司法行政機(jī)關(guān)更好地為“三個文明”協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)。 2005年6月18日
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