垂直領(lǐng)導(dǎo)體制與檢察權(quán)獨(dú)立

    司法公正是人類法制建設(shè)中永恒的追求，而司法獨(dú)立是保障司法公正的必要前提，這已成為世界各國(guó)公認(rèn)的基本法治原則。1985年聯(lián)合國(guó)大會(huì)批準(zhǔn)的《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》中規(guī)定：“各國(guó)應(yīng)保證司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立，并將此項(xiàng)原則正式載入其本國(guó)的憲法或法律之中，尊重并遵守司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立，是各國(guó)政府機(jī)關(guān)及其他機(jī)構(gòu)的職責(zé)”。     我國(guó)《憲法》第131條也對(duì)司法獨(dú)立作了原則性的規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定，獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。但是獨(dú)立行使檢察權(quán)的現(xiàn)實(shí)與現(xiàn)代法制中司法獨(dú)立的合理性標(biāo)準(zhǔn)之間存在著兩方面的差距：“一是制度層面，即使在立法上做出了聲明和宣言式的規(guī)定，制度保障問(wèn)題亦未解決；二是實(shí)踐層面上，現(xiàn)實(shí)與設(shè)想的差距更為突出”。①筆者在此力圖通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制上的各種理念障礙進(jìn)行分析，從變革觀念入手，使司法獨(dú)立獲得真正的生命力。     一、對(duì)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的理性反思     現(xiàn)行《憲法》及《人民檢察院組織法》規(guī)定：人民檢察院在領(lǐng)導(dǎo)體制上實(shí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院及專門人民檢察院。這種規(guī)定表面上看實(shí)行的是一重領(lǐng)導(dǎo)，但事實(shí)上，根據(jù)正在運(yùn)行的各種法規(guī)、規(guī)章及政策規(guī)定，目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制難以定論，名曰直接領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)則管家太多�！吧霞�(jí)管指標(biāo)、黨委管紗帽、政府管錢袋、人大管選票”。具體表現(xiàn)在：     一是檢察權(quán)力地方化。長(zhǎng)期以來(lái)，我們國(guó)家按行政區(qū)劃設(shè)置地方各級(jí)檢察院，司法管轄區(qū)從屬于行政管轄區(qū)，檢察院對(duì)地方行政機(jī)關(guān)存在著機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)等依附關(guān)系，使設(shè)在行政轄區(qū)內(nèi)的國(guó)家檢察機(jī)關(guān)，實(shí)際上成為“地方檢察機(jī)關(guān)”，處于當(dāng)?shù)卣�府下屬的一個(gè)執(zhí)法部門的地位，造成了管人的不管事，管事的管不了人的不合理現(xiàn)象。不少部門和領(lǐng)導(dǎo)出于地方或個(gè)人的利益，利用手中管人、管錢、管物的權(quán)力直接干預(yù)檢察工作，而檢察機(jī)關(guān)亦往往出于自身生存發(fā)展的需要，不得不委曲求全。     二是檢察活動(dòng)功利化。由于目前檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)是由各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此地方財(cái)政收入的差異成為影響檢察系統(tǒng)內(nèi)部各地區(qū)經(jīng)費(fèi)保障不均衡的關(guān)鍵因素。于是，一些檢察機(jī)關(guān)在地方政府創(chuàng)收指標(biāo)和自身利益驅(qū)動(dòng)的雙重制約下，違心地將辦案與創(chuàng)收聯(lián)系起來(lái)，使得檢察權(quán)不得不向行政權(quán)妥協(xié)。     三是檢察官管理體制的行政化。我國(guó)幾千年來(lái)沿襲著以行政權(quán)為核心的管理模式，導(dǎo)致構(gòu)建我國(guó)檢察體制時(shí)也沿用了行政化的體制。諸如檢察官的職務(wù)、級(jí)制、晉升、獎(jiǎng)懲、工資、待遇等都參照行政機(jī)關(guān)公務(wù)員管理，特別是檢察人員的錄用，不僅要參加行政機(jī)關(guān)組織的公務(wù)員考試，而且要經(jīng)過(guò)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的審批，執(zhí)行著一套標(biāo)準(zhǔn)的行政人員錄用程序。     四是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的行政格式化。具體表現(xiàn)在：其一、上下級(jí)檢察院之間的行政化。例如疑難復(fù)雜案件向上級(jí)院請(qǐng)示、匯報(bào)，上級(jí)院對(duì)具體案件的批復(fù)、決定，實(shí)際上也是一種行政性指令。其二、檢察院內(nèi)部管理的行政化。各級(jí)檢察長(zhǎng)作為檢察機(jī)關(guān)的最高首長(zhǎng)，對(duì)黨務(wù)、隊(duì)伍、業(yè)務(wù)等承擔(dān)第一責(zé)任，院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，在自己管轄部門內(nèi)，也扮演同樣角色。其三、檢察機(jī)關(guān)辦案決策過(guò)程的行政化。目前檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的批案制度就是這種決策行政化的典型。這種建立在行政等級(jí)秩序上的批案制度，其弊端集中體現(xiàn)在：有案件決定權(quán)的人不直接審查案件，而直接承辦案件的檢察官又沒(méi)有最后決定權(quán)。即便是現(xiàn)行的主訴檢察官，其職權(quán)范圍內(nèi)作出的決定，同樣會(huì)受到檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)一定程度上的制約。     二、實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的必要性     鑒于以上論及的現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制與當(dāng)今的檢察實(shí)踐不相適應(yīng)的狀況，筆者建議實(shí)行省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，以確保檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立、公正、高效地履行法律監(jiān)督職能。其理由：     一是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的需要。黨的十五大已正式提出我國(guó)要實(shí)行依法治國(guó)的方略，依法治國(guó)的核心就是法律至上，依法辦事。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，肩負(fù)著維護(hù)法制統(tǒng)一的神圣任務(wù)，能否充分正確地履行職能是關(guān)鍵。     二是司法獨(dú)立的要求。作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家司法權(quán)的組織，應(yīng)該以獨(dú)立的物質(zhì)保障和地位保障來(lái)抗衡來(lái)自立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的各種干預(yù)，確保司法獨(dú)立這一原則的實(shí)現(xiàn)。在垂直領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察機(jī)關(guān)的真正“管家”只有一個(gè)，那就是上級(jí)院，從而可以擺脫地方保護(hù)主義的束縛和干擾，避免個(gè)別地方黨政領(lǐng)導(dǎo)插手辦案的現(xiàn)象，遠(yuǎn)離類似“查辦某級(jí)干部需某級(jí)黨委討論批準(zhǔn)”這樣不合法理的“地方保護(hù)制度”的制約，使檢察機(jī)關(guān)能真正獨(dú)立行使檢察權(quán)，確保司法公正。     三是入世的要求。加入WTO后，檢察工作肯定會(huì)遇到前所未有的困難和問(wèn)題。隨著進(jìn)出口貿(mào)易活動(dòng)的增加，與外貿(mào)相關(guān)的糾紛案件會(huì)進(jìn)一步增多，如何適用我國(guó)法律，參照國(guó)際慣例和公約處理涉外案件，給檢察工作提出了新的課題。而WTO三大基本原則：透明度、平等和市場(chǎng)準(zhǔn)入。要求國(guó)外企業(yè)與國(guó)內(nèi)企業(yè)一樣享受國(guó)民待遇，檢察機(jī)關(guān)只有擺脫對(duì)各級(jí)行政的依附，才能防止地方保護(hù)主義的干擾，從而平等地為境內(nèi)注冊(cè)的所有企業(yè)，包括各種形式的外資企業(yè)提供良好的法治環(huán)境。     四是充分發(fā)揮監(jiān)督職能的保證。“對(duì)其人生活有控制權(quán)，就等于對(duì)其意志有控制權(quán)”。如果檢察院在人、財(cái)、物上從屬于或受制于行政機(jī)關(guān)，在行使檢察權(quán)時(shí)就不得不考慮方方面面的關(guān)系，這勢(shì)必會(huì)影響檢察監(jiān)督職權(quán)的有效實(shí)施。     三、完善檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的構(gòu)想     增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，為此，無(wú)論是大陸法系還是英美法系國(guó)家及俄羅斯都有相關(guān)規(guī)定。英國(guó)議會(huì)1985年通過(guò)了犯罪起訴法，設(shè)定了獨(dú)立統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)，它以中央檢察長(zhǎng)為首長(zhǎng)，實(shí)行全國(guó)一體化且分層管理的原則，為了確保這種獨(dú)立得以實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)財(cái)政獨(dú)立，其經(jīng)費(fèi)由議會(huì)獨(dú)立掌管。其它發(fā)達(dá)國(guó)家也大體如此。筆者認(rèn)為，在我國(guó)實(shí)行檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制既有法律依據(jù)、也有實(shí)踐基礎(chǔ)和參考經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)《憲法》第136條和《人民檢察院組織法》第10條第二款的規(guī)定，就是實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)的法律依據(jù)。條文中的“領(lǐng)導(dǎo)……工作”字樣，不能狹隘地理解為“領(lǐng)導(dǎo)……業(yè)務(wù)工作”。前文已經(jīng)談到，若沒(méi)有管理人財(cái)物的權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)者是無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的，所以說(shuō)“領(lǐng)導(dǎo)……工作”應(yīng)理解為“全面領(lǐng)導(dǎo)”才切合實(shí)際，才能真正體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。另一方面，新中國(guó)成立后，我國(guó)曾于1949年、1954年兩次實(shí)行過(guò)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，有自己的實(shí)踐基礎(chǔ)和成功經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)，我們可以借鑒其他系統(tǒng)（如工商、稅務(wù)、海關(guān)）和其它國(guó)家檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的操作運(yùn)行程序和制度。具體構(gòu)想是：     1、實(shí)行檢察系統(tǒng)內(nèi)部的垂直領(lǐng)導(dǎo)，摒棄雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。下級(jí)檢察機(jī)關(guān)只對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并接受同級(jí)人大的必要監(jiān)督，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)對(duì)國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大及中共中央負(fù)責(zé)，地方各級(jí)黨政部門無(wú)權(quán)干預(yù)檢察機(jī)關(guān)的工作。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行黨組領(lǐng)導(dǎo)下的檢察官負(fù)責(zé)制。     2、實(shí)行檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政獨(dú)立，創(chuàng)立兩級(jí)檢察事業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大每年應(yīng)獨(dú)立核算檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)。中央級(jí)是由最高人民檢察院根據(jù)自身實(shí)際需要與財(cái)政部門會(huì)審后提出年度預(yù)算方案，報(bào)全國(guó)從大常委會(huì)審議決定，責(zé)成國(guó)務(wù)院財(cái)政部門按期專項(xiàng)給付。地方級(jí)由各省級(jí)檢察院根據(jù)本省級(jí)區(qū)劃內(nèi)的三級(jí)檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際需要，在與財(cái)政部門會(huì)審后提出年度預(yù)算方案，報(bào)該省級(jí)人大常委會(huì)審議決定，責(zé)成省級(jí)財(cái)政按期專項(xiàng)給付，再由各省級(jí)院由上而下按既定預(yù)算方案逐級(jí)分配該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，從而防止地方政府借經(jīng)費(fèi)問(wèn)題干預(yù)檢察機(jī)關(guān)工作。②     3、推行檢察官工作責(zé)任制。檢察長(zhǎng)及檢委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)更多地體現(xiàn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并確保檢察官的職務(wù)保障權(quán)、工資待遇權(quán)、人身、住所不受侵犯等應(yīng)有職權(quán)，最終達(dá)到使檢察官在工作中能夠公正履行自己職責(zé)的目的。     4、檢察機(jī)關(guān)實(shí)行分類管理，將業(yè)務(wù)部門和綜合部門相互剝離。把現(xiàn)有人員按照檢察官、檢察書記官、檢察行政官、司法警察計(jì)4個(gè)序列進(jìn)行分類管理，選拔一批素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精的骨干人員進(jìn)入檢察官序列。要研討和試行地區(qū)資深檢察官斷案權(quán)威制，資深檢察官可不受年齡限制，從而促進(jìn)檢察隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。     5、實(shí)行檢察人員良性互動(dòng)。檢察人員的錄用、任免應(yīng)堅(jiān)持“黨管干部”的原則，遵循《組織法》和《檢察官法》規(guī)定的程序進(jìn)行。要采取公開選拔、輪崗交流、實(shí)績(jī)考核、民主評(píng)議等各種方式強(qiáng)化檢察官的職業(yè)素質(zhì)與專業(yè)技能，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)自身良性的縱向人才流動(dòng)，上級(jí)院檢察官必須從下級(jí)院優(yōu)秀檢察官中產(chǎn)生，堅(jiān)決抵制將非專業(yè)人才安插進(jìn)檢察院的業(yè)務(wù)部門。     四、實(shí)行檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制必須堅(jiān)持的原則     1、堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則。檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，是指其在國(guó)家機(jī)構(gòu)組織系統(tǒng)中的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來(lái)談的，而絕非指其可以不接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。檢察工作必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是由我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位所決定的，任何時(shí)候我們都要堅(jiān)持這點(diǎn)不放松。實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制后，應(yīng)從檢察工作需要和實(shí)際出發(fā)，根據(jù)黨章的規(guī)定，在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立黨委，負(fù)責(zé)本院黨務(wù)工作，并受上級(jí)院黨委領(lǐng)導(dǎo)，形成一線而下的嚴(yán)密組織體制，從而既擺脫一些地方行政領(lǐng)導(dǎo)出于地區(qū)或個(gè)人利益而干預(yù)檢察工作，又能切實(shí)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證檢察工作的正常開展。     2、堅(jiān)持人大監(jiān)督原則。人民代表大會(huì)制是我國(guó)人民當(dāng)家作主管理國(guó)家的法定形式。一切國(guó)家權(quán)力屬于人民，由人民賦予、受人民監(jiān)督，檢察工作必須接受人大監(jiān)督，這是我國(guó)憲法規(guī)定的，也是由我國(guó)的國(guó)體和政體所決定的。只有虛心接受人大的監(jiān)督，檢察工作才能真正實(shí)現(xiàn)“三個(gè)代表”的要求，檢察人員才能真正做到恪盡職守、廉潔奉公。     3、下級(jí)服從上級(jí)的原則。下級(jí)檢察機(jī)關(guān)必須絕對(duì)服從上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，不得以地區(qū)或部門利益，以及籍口地方首長(zhǎng)的要求等，直接或間接地對(duì)抗上級(jí)檢察機(jī)關(guān)。

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