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工商行政執(zhí)法問題解析
隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，工商部門監(jiān)管市場的任務不斷加重，特別是我國入世后，對工商行政管理執(zhí)法的要求不斷提高。近年來，全國工商體制改革成果卓著，工商行政管理執(zhí)法也以此為契機，取得了較大幅度的發(fā)展，但通過我科對經(jīng)檢大隊和各工商所的調(diào)研，從當前的實踐情況來看，工商執(zhí)法辦案工作仍然存在著諸多的矛盾和問題、面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。 一、執(zhí)法環(huán)境難題突出 1.地方行政干預依然存在。工商行政體制改革后，省以下工商機關(guān)雖然實現(xiàn)了垂直領(lǐng)導，但工商行政執(zhí)法往往沖不破人情網(wǎng)、跳不出地方保護主義的怪圈。職能部門與地方政府因其所處的位置不同，擔負責任不同，這就決定了思維方式、目標定位、工作方法等方面的差異，加之一些市場經(jīng)營者與地方政府關(guān)系好，從而導致某些地方領(lǐng)導將行政執(zhí)法與經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境對立起來，要求工商部門對納稅大戶和骨干企業(yè)不能查、行政壁壘不能動。 2.執(zhí)法管轄交叉、錯位。工商部門與許多專職執(zhí)法機構(gòu)，如質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、商檢等部門職能重疊，執(zhí)法范圍模糊不清，常常出現(xiàn)某些領(lǐng)域的交叉執(zhí)法、重復執(zhí)法或監(jiān)管的盲區(qū)和空白地帶。 3.執(zhí)法手段匱乏，強制性行政措施難于實施。過去某些工商法規(guī)中規(guī)定的“強行劃撥權(quán)”、“物品扣留”等強制措施，現(xiàn)在已全部或者部分地退出執(zhí)法程序，這就使工商執(zhí)法的權(quán)威和力度受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。 二、執(zhí)法水平良莠不齊，部分執(zhí)法人員素質(zhì)偏低 許多執(zhí)法人員以前從事的是個體專管工作，從來沒有查處過案件，這就導致他們不熟悉法律、法規(guī)，不懂得執(zhí)法程序、執(zhí)法技巧及有關(guān)查帳、取證等專業(yè)知識，因此，這一部分人在辦案過程中往往問題不斷。 （一）重罰輕糾 實踐中，一些辦案機構(gòu)在辦案時，只注重對當事人罰款，而對違法行為可能產(chǎn)生的嚴重后果及如何采取有效措施去糾正重視程度還不夠，這在執(zhí)法中就走進了“重罰輕糾”的誤區(qū)。這一現(xiàn)象的表現(xiàn)形式有1.只罰不糾。即對市場上銷售假冒偽劣商品的行為只罰款，對已售出的存在嚴重隱患的產(chǎn)品不認真追查；2.罰款放行。對查獲的不合格產(chǎn)品或國家規(guī)定的違禁物品，違反法律、法規(guī)的規(guī)定，采取罰款放行的錯誤做法。3.只打不追。只對查到的問題進行處理，而對表面現(xiàn)象背后的隱患問題不注意追查。4.手段單一。部分執(zhí)法人員對行政法律規(guī)定的處罰與教育相結(jié)合的原則不領(lǐng)會，處罰決定書的處罰條款往往只有罰款一項，不會運用警告、通報批評、限期改正、責令停業(yè)整頓等措施，致使某些違法人員誤認為執(zhí)法機關(guān)只要罰款，不管糾正。綜觀這些執(zhí)法誤區(qū)，究其原由，可歸納為以下幾點： 一是少數(shù)辦案單位和執(zhí)法人員思想偏差，存在一切向“錢”看的傾向，對已經(jīng)流向市場、存在隱患的涉案物品的危害性認識不足，而且存在怕麻煩、怕費事、怕人情、怕出錯的消極畏難情緒，認為差不多就可以了，沒有必要深究不放。 二是綜合執(zhí)法手段不強，工商執(zhí)法依據(jù)不足。在眾多工商執(zhí)法法規(guī)中，有執(zhí)法力度和強制措施的甚少，而且可操作性不強，這就導致行政執(zhí)法依據(jù)不足，手段不硬，難以達到理想的執(zhí)法效果。 三是部分執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部管理和考核存在偏差，將罰沒款數(shù)與工作業(yè)績和獎懲掛鉤，從而導致辦案人員片面追求罰款數(shù)量、忽視辦案質(zhì)量。 （二）重實體、輕程序 長期以來，有部分執(zhí)法人員憑經(jīng)驗辦事，采取經(jīng)驗主義，認為程序問題是工作上的步驟和方法的問題，只要實體上合法，程序上無所謂；還有的人認為，即使程序錯了，也不影響案件的定性和處罰。但是許多行政處罰案件被訴到人民法院之后，不是因為實體問題，往往是因為程序不合法而被撤銷，因此，程序合法絕對不能丟。這些輕程序的人員在工作中常有以下表現(xiàn)： 1.隨意簡化程序。一是將一般程序案件作簡易程序案件處理。簡易程序只適用于罰款和警告兩類，而且罰款的幅度法律也有明確規(guī)定，但在執(zhí)法實踐中，有的執(zhí)法人員將沒收財物、停業(yè)整頓的案件作為簡易程序案件，有的將罰款幾千元的案件也以簡易程序處理，一味圖簡單省事。二是任意簡化某個程序中的某些環(huán)節(jié)。程序是一個連續(xù)性的過程 ，一環(huán)緊扣另一環(huán)，如果簡化這些環(huán)節(jié)就會構(gòu)成程序違法，一旦被起訴到法院，這樣的行政處罰將不堪一擊。三是隨意簡化法定程序中的某些手續(xù)，如在簡易程序案件中，有的執(zhí)法人員往往就只給當事人開一張?zhí)幜P決定書，省略了亮證、告知等。 2.有意規(guī)避法定程序。一是對行政處罰案件進行變通處理來規(guī)避法定程序。一些被處罰的當事人為了自身利益和聲譽，要求工商部門不要下處罰決定，自己以變通的方法交罰沒款，如交贊助費或交管理費等，這樣既可以將不計入成本的罰款變?yōu)橛嬋氤杀镜母黜椯M用逃避稅收，又可以抓住工商部門的把柄，牽制工商部門以后對自己的查處。二是執(zhí)法人員主動與當事人協(xié)商來規(guī)避法律。由于目前執(zhí)法環(huán)境不好，來自社會各方面的壓力很大，一些執(zhí)法人員為了盡快結(jié)案、息事寧人，就主動和當事人協(xié)商行政處罰的種類和幅度，只要談妥，就憑當事人的認識材料處罰。但這種行政處罰只要當事人提起復議或訴訟，工商部門將必敗無疑。 3.故意違反法定程序。這些程序包括回避程序、調(diào)查程序、告知程序、時效程序等。有利害關(guān)系的不回避、進行調(diào)查時不亮證、勘驗后不請鑒證人簽名、符合聽證條件的不告知聽證權(quán)、采取先行登記保存超時限，這些問題許多執(zhí)法人員覺得無所謂，但在訴訟中往往就是這些小細節(jié)成為工商部門的死穴，只要當事人訴諸法律，工商部門也必敗無疑。 （三）重證據(jù)、輕規(guī)范 由于歷史的原因，目前不少工商行政管理執(zhí)法人員法學功底不扎實，難以適應新形式下的執(zhí)法和辦案工作，適用法律隨心所欲，不知所以然。在法律適用上，知道特別規(guī)定優(yōu)于普通規(guī)定，但不知道這一原則只適用于同一機關(guān)制定的法，而且特別規(guī)定出臺的時間必須晚于一般規(guī)定；知道新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定，但不知道如果新的規(guī)定是一般規(guī)定，而舊的規(guī)定是特別規(guī)定就不能簡單適用這一原則，不能確定時，應按《立法法》第85條和86條執(zhí)行；知道“上位法優(yōu)于下位法”，但不知道這一原則適用的無條件性。當然，當下位法和上位法一致時可以使用下位法，但是使用上位法可以減少許多麻煩，適用下位法，當事人經(jīng)常會提出異議，一旦進入復議、訴訟程序還要先證明與上位法相同，而如果直接適用上位法就可免去類似的麻煩。此外，即使適用同一部法律時，某些執(zhí)法人員對于應該適用哪一條也模糊不清，有些執(zhí)法人員使用的條款竟然與案件風馬牛不相及。 法律文書的制作在實踐中也不夠規(guī)范，主要有以下問題： 1.有的文書執(zhí)法人員不簽名； 2.有的案件當事人在文書上不簽字，只按手印； 3.有的詢問筆錄修改過后不要求當事人簽名； 4.處罰決定書和罰沒收據(jù)上的當事人不一致； 5.收集的證據(jù)沒有提供人簽字，證據(jù)來源不清； 6.現(xiàn)場檢查筆錄和詢問筆錄內(nèi)容過于簡單，不反映違法事實和違法現(xiàn)場涉案物品的數(shù)量、質(zhì)量和狀態(tài)； 7.復議期間和復議機關(guān)交代不準確。 三、解決問題的對策 （一）提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)、夯實依法行政基礎(chǔ) 工商行政管理是一項專業(yè)性很強的工作，要提高工商行政管理執(zhí)法水平，首先必須提高這支執(zhí)法隊伍的素質(zhì)，而加強學習是提高素質(zhì)的必然途徑。學習的方式方法很多，“三個一”學習制度就是比較科學的學習方法之一�！叭齻�一”即：一年一期一培訓、一季一法一考試、一月一案一分析。一年一期一培訓就是每年由法治部門邀請法學教授或市局、省局法治處領(lǐng)導作專題講座，講解依法行政的新形勢、講解依法行政中的疑難問題、執(zhí)法人員交流各自在案件辦理核審等工作中的經(jīng)驗，培訓班融理論學習、案例分析、工作交流于一體，從而有效促進依法行政水平的提高。一季一法一考試是指每個季度確定一部法律為考試內(nèi)容，執(zhí)法人員以自學為主，考試成績納入工作考核，以此營造起執(zhí)法人員在業(yè)余時間自覺學習法律知識的氛圍。一月一案一分析指利用分局的計算機局域網(wǎng)，每月進行一次案例討論分析，可由法治科會同業(yè)務科室選擇疑難案例和新穎案例上網(wǎng)介紹案情，各部門和工商所提出見解上網(wǎng)交流，法治科最后公布答案與得分。 除此之外，分局還可以積極組織開展與法院系統(tǒng)的工作研討活動，探索增強執(zhí)法辦案技能的新途徑。平時執(zhí)法過程中執(zhí)法部門雖然狠抓依法行政，但是由于工商機關(guān)監(jiān)管的范圍比較廣，涉及的法律、法規(guī)和規(guī)章比較多，法律的競合現(xiàn)象比較普遍，加之執(zhí)法人員的法律素質(zhì)參差不齊，對一些案件在證據(jù)的引用和法律條文的適用上有時不夠準確，這不僅影響了行政執(zhí)法的質(zhì)量，也引發(fā)了許多行政訴訟。開展與法院系統(tǒng)的工作研討，不僅有助于辦案人員對工商法律、法規(guī)的理解和運用，而且還可以通過相互溝通，在一些問題上形成共識。開展研討活動主要是選好課題，這可以由法治科根據(jù)案件核審、行政復議和行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的突出問題整理出研討課題，然后在網(wǎng)上公布，請辦案部門先行準備，待時機成熟邀請法院研討。 （二）加大執(zhí)法監(jiān)督，完善、創(chuàng)新法制建設(shè) 權(quán)力沒有制約就會形成腐敗，這就需要制度的監(jiān)督，具體可以從三個方面著手：一是加強行政缺位的監(jiān)督。行政缺位實質(zhì)上就是一種執(zhí)法不到位的表現(xiàn)，應該管理的事務沒有管理，或者應該嚴格管理好的沒有管理好，“重罰輕糾”就是表現(xiàn)之一，這就需要制定明確的執(zhí)法責任制，如《重大事項備案制》、《工商所以分局名義實施行政處罰的實施辦法》、《工商所以自己名義實施行政處罰的實施辦法》、《案件領(lǐng)導小組工作制度》、《案件核審制度》等，將不同崗位的職責、任務和目標明確下來，按照要求檢驗執(zhí)法的績效，加強監(jiān)督，對瀆職行為追究行政和法律責任。二是做好內(nèi)部橫向監(jiān)督。在執(zhí)法監(jiān)督工作中，往往上級對下級的執(zhí)法行為進行監(jiān)督似乎順理成章，而一個機關(guān)內(nèi)部同級機構(gòu)之間的監(jiān)督容易產(chǎn)生矛盾和摩擦，更容易流于形式，實際上橫向監(jiān)督更容易及時發(fā)現(xiàn)問題，對防止和糾正錯案更便捷。三是對行政處罰案件中對扣留、罰沒的財物去要進行全程的監(jiān)督，可以制定《扣留、封存、罰沒款物的管理規(guī)定》以便防止執(zhí)法中的腐敗現(xiàn)象。此外，制定《行政處罰案件申請法院強制執(zhí)行規(guī)定》、《查詢、暫停結(jié)算違法當事人在金融機構(gòu)存款的管理規(guī)定》等，對執(zhí)法過程中涉及的一些其他事項作出規(guī)定。 （三）健全制度、完善辦案機制 1.建立案件主辦人制度。分局可以通過考試篩選，將業(yè)務骨干作為案件主辦人，可以賦予案件主辦人在案件查辦過程中的組織協(xié)調(diào)、調(diào)查取證、應急處理、定性處罰等方面的權(quán)力，并實行案件主辦人限時辦結(jié)案件和錯案責任追究制。每個案件可以明確一名案件主辦人為組長組成辦案組，依據(jù)法定程序查辦案件，組長對整個案件辦理負總責，這樣可以增強案件主辦人的責任心、提高辦案的實效。 2.推行等級辦案制度。分局可以將辦案人員分等級，讓大家競爭辦案等級，從而建立激勵機制。對不同等級的辦案人員實行不同的辦案獎勵，而未取得辦案員資格的則不予獎勵。對等級辦案員實行年度考評，一年一聘，逐年通過考試聘用或晉升。 3.案件回訪制度。行政處罰后，絕對不能一罰了之，必要時可以聘請行風監(jiān)督員對被處罰的當事人進行回訪，了解案件實體和程序有無瑕疵、辦案人員是否廉潔自律、是否有徇私枉法和吃、拿、卡、要的情形等。 面對機遇和挑戰(zhàn)，工商行政管理執(zhí)法建設(shè)任重道遠，只有全面提高執(zhí)法水平、加大執(zhí)法監(jiān)督、健全各項制度，才能擔負起社會主義市場經(jīng)濟衛(wèi)士的重任。
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