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工商行政執(zhí)法問題解析
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，工商部門監(jiān)管市場(chǎng)的任務(wù)不斷加重，特別是我國(guó)入世后，對(duì)工商行政管理執(zhí)法的要求不斷提高。近年來，全國(guó)工商體制改革成果卓著，工商行政管理執(zhí)法也以此為契機(jī)，取得了較大幅度的發(fā)展，但通過我科對(duì)經(jīng)檢大隊(duì)和各工商所的調(diào)研，從當(dāng)前的實(shí)踐情況來看，工商執(zhí)法辦案工作仍然存在著諸多的矛盾和問題、面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 一、執(zhí)法環(huán)境難題突出 1.地方行政干預(yù)依然存在。工商行政體制改革后，省以下工商機(jī)關(guān)雖然實(shí)現(xiàn)了垂直領(lǐng)導(dǎo)，但工商行政執(zhí)法往往沖不破人情網(wǎng)、跳不出地方保護(hù)主義的怪圈。職能部門與地方政府因其所處的位置不同，擔(dān)負(fù)責(zé)任不同，這就決定了思維方式、目標(biāo)定位、工作方法等方面的差異，加之一些市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者與地方政府關(guān)系好，從而導(dǎo)致某些地方領(lǐng)導(dǎo)將行政執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境對(duì)立起來，要求工商部門對(duì)納稅大戶和骨干企業(yè)不能查、行政壁壘不能動(dòng)。 2.執(zhí)法管轄交叉、錯(cuò)位。工商部門與許多專職執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、商檢等部門職能重疊，執(zhí)法范圍模糊不清，常常出現(xiàn)某些領(lǐng)域的交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法或監(jiān)管的盲區(qū)和空白地帶。 3.執(zhí)法手段匱乏，強(qiáng)制性行政措施難于實(shí)施。過去某些工商法規(guī)中規(guī)定的“強(qiáng)行劃撥權(quán)”、“物品扣留”等強(qiáng)制措施，現(xiàn)在已全部或者部分地退出執(zhí)法程序，這就使工商執(zhí)法的權(quán)威和力度受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。 二、執(zhí)法水平良莠不齊，部分執(zhí)法人員素質(zhì)偏低 許多執(zhí)法人員以前從事的是個(gè)體專管工作，從來沒有查處過案件，這就導(dǎo)致他們不熟悉法律、法規(guī)，不懂得執(zhí)法程序、執(zhí)法技巧及有關(guān)查帳、取證等專業(yè)知識(shí)，因此，這一部分人在辦案過程中往往問題不斷。 （一）重罰輕糾 實(shí)踐中，一些辦案機(jī)構(gòu)在辦案時(shí)，只注重對(duì)當(dāng)事人罰款，而對(duì)違法行為可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果及如何采取有效措施去糾正重視程度還不夠，這在執(zhí)法中就走進(jìn)了“重罰輕糾”的誤區(qū)。這一現(xiàn)象的表現(xiàn)形式有1.只罰不糾。即對(duì)市場(chǎng)上銷售假冒偽劣商品的行為只罰款，對(duì)已售出的存在嚴(yán)重隱患的產(chǎn)品不認(rèn)真追查；2.罰款放行。對(duì)查獲的不合格產(chǎn)品或國(guó)家規(guī)定的違禁物品，違反法律、法規(guī)的規(guī)定，采取罰款放行的錯(cuò)誤做法。3.只打不追。只對(duì)查到的問題進(jìn)行處理，而對(duì)表面現(xiàn)象背后的隱患問題不注意追查。4.手段單一。部分執(zhí)法人員對(duì)行政法律規(guī)定的處罰與教育相結(jié)合的原則不領(lǐng)會(huì)，處罰決定書的處罰條款往往只有罰款一項(xiàng)，不會(huì)運(yùn)用警告、通報(bào)批評(píng)、限期改正、責(zé)令停業(yè)整頓等措施，致使某些違法人員誤認(rèn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)只要罰款，不管糾正。綜觀這些執(zhí)法誤區(qū)，究其原由，可歸納為以下幾點(diǎn)： 一是少數(shù)辦案單位和執(zhí)法人員思想偏差，存在一切向“錢”看的傾向，對(duì)已經(jīng)流向市場(chǎng)、存在隱患的涉案物品的危害性認(rèn)識(shí)不足，而且存在怕麻煩、怕費(fèi)事、怕人情、怕出錯(cuò)的消極畏難情緒，認(rèn)為差不多就可以了，沒有必要深究不放。 二是綜合執(zhí)法手段不強(qiáng)，工商執(zhí)法依據(jù)不足。在眾多工商執(zhí)法法規(guī)中，有執(zhí)法力度和強(qiáng)制措施的甚少，而且可操作性不強(qiáng)，這就導(dǎo)致行政執(zhí)法依據(jù)不足，手段不硬，難以達(dá)到理想的執(zhí)法效果。 三是部分執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理和考核存在偏差，將罰沒款數(shù)與工作業(yè)績(jī)和獎(jiǎng)懲掛鉤，從而導(dǎo)致辦案人員片面追求罰款數(shù)量、忽視辦案質(zhì)量。 （二）重實(shí)體、輕程序 長(zhǎng)期以來，有部分執(zhí)法人員憑經(jīng)驗(yàn)辦事，采取經(jīng)驗(yàn)主義，認(rèn)為程序問題是工作上的步驟和方法的問題，只要實(shí)體上合法，程序上無所謂；還有的人認(rèn)為，即使程序錯(cuò)了，也不影響案件的定性和處罰。但是許多行政處罰案件被訴到人民法院之后，不是因?yàn)閷?shí)體問題，往往是因?yàn)槌绦虿缓戏ǘ怀蜂N，因此，程序合法絕對(duì)不能丟。這些輕程序的人員在工作中常有以下表現(xiàn)： 1.隨意簡(jiǎn)化程序。一是將一般程序案件作簡(jiǎn)易程序案件處理。簡(jiǎn)易程序只適用于罰款和警告兩類，而且罰款的幅度法律也有明確規(guī)定，但在執(zhí)法實(shí)踐中，有的執(zhí)法人員將沒收財(cái)物、停業(yè)整頓的案件作為簡(jiǎn)易程序案件，有的將罰款幾千元的案件也以簡(jiǎn)易程序處理，一味圖簡(jiǎn)單省事。二是任意簡(jiǎn)化某個(gè)程序中的某些環(huán)節(jié)。程序是一個(gè)連續(xù)性的過程 ，一環(huán)緊扣另一環(huán)，如果簡(jiǎn)化這些環(huán)節(jié)就會(huì)構(gòu)成程序違法，一旦被起訴到法院，這樣的行政處罰將不堪一擊。三是隨意簡(jiǎn)化法定程序中的某些手續(xù)，如在簡(jiǎn)易程序案件中，有的執(zhí)法人員往往就只給當(dāng)事人開一張?zhí)幜P決定書，省略了亮證、告知等。 2.有意規(guī)避法定程序。一是對(duì)行政處罰案件進(jìn)行變通處理來規(guī)避法定程序。一些被處罰的當(dāng)事人為了自身利益和聲譽(yù)，要求工商部門不要下處罰決定，自己以變通的方法交罰沒款，如交贊助費(fèi)或交管理費(fèi)等，這樣既可以將不計(jì)入成本的罰款變?yōu)橛?jì)入成本的各項(xiàng)費(fèi)用逃避稅收，又可以抓住工商部門的把柄，牽制工商部門以后對(duì)自己的查處。二是執(zhí)法人員主動(dòng)與當(dāng)事人協(xié)商來規(guī)避法律。由于目前執(zhí)法環(huán)境不好，來自社會(huì)各方面的壓力很大，一些執(zhí)法人員為了盡快結(jié)案、息事寧人，就主動(dòng)和當(dāng)事人協(xié)商行政處罰的種類和幅度，只要談妥，就憑當(dāng)事人的認(rèn)識(shí)材料處罰。但這種行政處罰只要當(dāng)事人提起復(fù)議或訴訟，工商部門將必?cái)o疑。 3.故意違反法定程序。這些程序包括回避程序、調(diào)查程序、告知程序、時(shí)效程序等。有利害關(guān)系的不回避、進(jìn)行調(diào)查時(shí)不亮證、勘驗(yàn)后不請(qǐng)鑒證人簽名、符合聽證條件的不告知聽證權(quán)、采取先行登記保存超時(shí)限，這些問題許多執(zhí)法人員覺得無所謂，但在訴訟中往往就是這些小細(xì)節(jié)成為工商部門的死穴，只要當(dāng)事人訴諸法律，工商部門也必?cái)o疑。 （三）重證據(jù)、輕規(guī)范 由于歷史的原因，目前不少工商行政管理執(zhí)法人員法學(xué)功底不扎實(shí)，難以適應(yīng)新形式下的執(zhí)法和辦案工作，適用法律隨心所欲，不知所以然。在法律適用上，知道特別規(guī)定優(yōu)于普通規(guī)定，但不知道這一原則只適用于同一機(jī)關(guān)制定的法，而且特別規(guī)定出臺(tái)的時(shí)間必須晚于一般規(guī)定；知道新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定，但不知道如果新的規(guī)定是一般規(guī)定，而舊的規(guī)定是特別規(guī)定就不能簡(jiǎn)單適用這一原則，不能確定時(shí)，應(yīng)按《立法法》第85條和86條執(zhí)行；知道“上位法優(yōu)于下位法”，但不知道這一原則適用的無條件性。當(dāng)然，當(dāng)下位法和上位法一致時(shí)可以使用下位法，但是使用上位法可以減少許多麻煩，適用下位法，當(dāng)事人經(jīng)常會(huì)提出異議，一旦進(jìn)入復(fù)議、訴訟程序還要先證明與上位法相同，而如果直接適用上位法就可免去類似的麻煩。此外，即使適用同一部法律時(shí)，某些執(zhí)法人員對(duì)于應(yīng)該適用哪一條也模糊不清，有些執(zhí)法人員使用的條款竟然與案件風(fēng)馬牛不相及。 法律文書的制作在實(shí)踐中也不夠規(guī)范，主要有以下問題： 1.有的文書執(zhí)法人員不簽名； 2.有的案件當(dāng)事人在文書上不簽字，只按手�。� 3.有的詢問筆錄修改過后不要求當(dāng)事人簽名； 4.處罰決定書和罰沒收據(jù)上的當(dāng)事人不一致； 5.收集的證據(jù)沒有提供人簽字，證據(jù)來源不清； 6.現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄和詢問筆錄內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，不反映違法事實(shí)和違法現(xiàn)場(chǎng)涉案物品的數(shù)量、質(zhì)量和狀態(tài)； 7.復(fù)議期間和復(fù)議機(jī)關(guān)交代不準(zhǔn)確。 三、解決問題的對(duì)策 （一）提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)、夯實(shí)依法行政基礎(chǔ) 工商行政管理是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要提高工商行政管理執(zhí)法水平，首先必須提高這支執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)，而加強(qiáng)學(xué)習(xí)是提高素質(zhì)的必然途徑。學(xué)習(xí)的方式方法很多，“三個(gè)一”學(xué)習(xí)制度就是比較科學(xué)的學(xué)習(xí)方法之一。“三個(gè)一”即：一年一期一培訓(xùn)、一季一法一考試、一月一案一分析。一年一期一培訓(xùn)就是每年由法治部門邀請(qǐng)法學(xué)教授或市局、省局法治處領(lǐng)導(dǎo)作專題講座，講解依法行政的新形勢(shì)、講解依法行政中的疑難問題、執(zhí)法人員交流各自在案件辦理核審等工作中的經(jīng)驗(yàn)，培訓(xùn)班融理論學(xué)習(xí)、案例分析、工作交流于一體，從而有效促進(jìn)依法行政水平的提高。一季一法一考試是指每個(gè)季度確定一部法律為考試內(nèi)容，執(zhí)法人員以自學(xué)為主，考試成績(jī)納入工作考核，以此營(yíng)造起執(zhí)法人員在業(yè)余時(shí)間自覺學(xué)習(xí)法律知識(shí)的氛圍。一月一案一分析指利用分局的計(jì)算機(jī)局域網(wǎng)，每月進(jìn)行一次案例討論分析，可由法治科會(huì)同業(yè)務(wù)科室選擇疑難案例和新穎案例上網(wǎng)介紹案情，各部門和工商所提出見解上網(wǎng)交流，法治科最后公布答案與得分。 除此之外，分局還可以積極組織開展與法院系統(tǒng)的工作研討活動(dòng)，探索增強(qiáng)執(zhí)法辦案技能的新途徑。平時(shí)執(zhí)法過程中執(zhí)法部門雖然狠抓依法行政，但是由于工商機(jī)關(guān)監(jiān)管的范圍比較廣，涉及的法律、法規(guī)和規(guī)章比較多，法律的競(jìng)合現(xiàn)象比較普遍，加之執(zhí)法人員的法律素質(zhì)參差不齊，對(duì)一些案件在證據(jù)的引用和法律條文的適用上有時(shí)不夠準(zhǔn)確，這不僅影響了行政執(zhí)法的質(zhì)量，也引發(fā)了許多行政訴訟。開展與法院系統(tǒng)的工作研討，不僅有助于辦案人員對(duì)工商法律、法規(guī)的理解和運(yùn)用，而且還可以通過相互溝通，在一些問題上形成共識(shí)。開展研討活動(dòng)主要是選好課題，這可以由法治科根據(jù)案件核審、行政復(fù)議和行政訴訟中發(fā)現(xiàn)的突出問題整理出研討課題，然后在網(wǎng)上公布，請(qǐng)辦案部門先行準(zhǔn)備，待時(shí)機(jī)成熟邀請(qǐng)法院研討。 （二）加大執(zhí)法監(jiān)督，完善、創(chuàng)新法制建設(shè) 權(quán)力沒有制約就會(huì)形成腐敗，這就需要制度的監(jiān)督，具體可以從三個(gè)方面著手：一是加強(qiáng)行政缺位的監(jiān)督。行政缺位實(shí)質(zhì)上就是一種執(zhí)法不到位的表現(xiàn)，應(yīng)該管理的事務(wù)沒有管理，或者應(yīng)該嚴(yán)格管理好的沒有管理好，“重罰輕糾”就是表現(xiàn)之一，這就需要制定明確的執(zhí)法責(zé)任制，如《重大事項(xiàng)備案制》、《工商所以分局名義實(shí)施行政處罰的實(shí)施辦法》、《工商所以自己名義實(shí)施行政處罰的實(shí)施辦法》、《案件領(lǐng)導(dǎo)小組工作制度》、《案件核審制度》等，將不同崗位的職責(zé)、任務(wù)和目標(biāo)明確下來，按照要求檢驗(yàn)執(zhí)法的績(jī)效，加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)瀆職行為追究行政和法律責(zé)任。二是做好內(nèi)部橫向監(jiān)督。在執(zhí)法監(jiān)督工作中，往往上級(jí)對(duì)下級(jí)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督似乎順理成章，而一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部同級(jí)機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督容易產(chǎn)生矛盾和摩擦，更容易流于形式，實(shí)際上橫向監(jiān)督更容易及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)防止和糾正錯(cuò)案更便捷。三是對(duì)行政處罰案件中對(duì)扣留、罰沒的財(cái)物去要進(jìn)行全程的監(jiān)督，可以制定《扣留、封存、罰沒款物的管理規(guī)定》以便防止執(zhí)法中的腐敗現(xiàn)象。此外，制定《行政處罰案件申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定》、《查詢、暫停結(jié)算違法當(dāng)事人在金融機(jī)構(gòu)存款的管理規(guī)定》等，對(duì)執(zhí)法過程中涉及的一些其他事項(xiàng)作出規(guī)定。 （三）健全制度、完善辦案機(jī)制 1.建立案件主辦人制度。分局可以通過考試篩選，將業(yè)務(wù)骨干作為案件主辦人，可以賦予案件主辦人在案件查辦過程中的組織協(xié)調(diào)、調(diào)查取證、應(yīng)急處理、定性處罰等方面的權(quán)力，并實(shí)行案件主辦人限時(shí)辦結(jié)案件和錯(cuò)案責(zé)任追究制。每個(gè)案件可以明確一名案件主辦人為組長(zhǎng)組成辦案組，依據(jù)法定程序查辦案件，組長(zhǎng)對(duì)整個(gè)案件辦理負(fù)總責(zé)，這樣可以增強(qiáng)案件主辦人的責(zé)任心、提高辦案的實(shí)效。 2.推行等級(jí)辦案制度。分局可以將辦案人員分等級(jí)，讓大家競(jìng)爭(zhēng)辦案等級(jí)，從而建立激勵(lì)機(jī)制。對(duì)不同等級(jí)的辦案人員實(shí)行不同的辦案獎(jiǎng)勵(lì)，而未取得辦案員資格的則不予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)等級(jí)辦案員實(shí)行年度考評(píng)，一年一聘，逐年通過考試聘用或晉升。 3.案件回訪制度。行政處罰后，絕對(duì)不能一罰了之，必要時(shí)可以聘請(qǐng)行風(fēng)監(jiān)督員對(duì)被處罰的當(dāng)事人進(jìn)行回訪，了解案件實(shí)體和程序有無瑕疵、辦案人員是否廉潔自律、是否有徇私枉法和吃、拿、卡、要的情形等。 面對(duì)機(jī)遇和挑戰(zhàn)，工商行政管理執(zhí)法建設(shè)任重道遠(yuǎn)，只有全面提高執(zhí)法水平、加大執(zhí)法監(jiān)督、健全各項(xiàng)制度，才能擔(dān)負(fù)起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士的重任。
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