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市場監(jiān)管案件移送問題分析
劣質(zhì)奶粉成嬰兒“殺手”、有毒香腸危害群眾健康……一段時間以來，此類破壞市場經(jīng)濟秩序犯罪案件不斷涌現(xiàn)，其根源被追溯出后，一些行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法不嚴、以罰代刑、有罪不糾的問題再一次凸顯出來。對市場監(jiān)管案件移送中存在的問題進行分析，杜絕以罰代刑現(xiàn)象發(fā)生，認真執(zhí)行涉嫌犯罪案件移送制度，已成為肩負市場監(jiān)管職責的行政執(zhí)法機關(guān)的當務(wù)之急。 一、當前市場監(jiān)管案件移送中存在的問題 在全國范圍內(nèi)開展整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作中，專項整治活動取得了顯著成果，但也暴露了執(zhí)法、司法工作中的不少問題，具體表現(xiàn)為“四多四少”：即對破壞市場經(jīng)濟秩序的犯罪案件，實際發(fā)生多，查處少；行政處理多，移送司法機關(guān)追究刑事責任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯和查辦職務(wù)犯罪少；判緩刑多，判實刑少。近年來，盡管經(jīng)濟違法犯罪案件發(fā)案數(shù)逐年增長，行政執(zhí)法機關(guān)查處的案件也在增加，但移送司法機關(guān)啟動刑事訴訟程序的很少，可見當前市場監(jiān)管案件移送中尚存在不少問題。主要表現(xiàn)為： 一是行政執(zhí)法機關(guān)中以罰代刑現(xiàn)象較為嚴重。經(jīng)濟犯罪與普通刑事犯罪相比有其特殊性，一般是先由行政執(zhí)法機關(guān)查處再移送公安機關(guān)，公安機關(guān)立案多少很大程度上取決于行政機關(guān)移送多少。實踐中，有些行政執(zhí)法機關(guān)因受部門利益驅(qū)使等種種原因，把一些應(yīng)向司法機關(guān)移送的涉嫌構(gòu)成犯罪的案件不移送或者以行政處罰代替刑事處罰，搞以罰代刑，導(dǎo)致公安機關(guān)“無米下鍋”。 二是公安機關(guān)在立案環(huán)節(jié)上把關(guān)不嚴。雖然行政執(zhí)法機關(guān)已經(jīng)把涉嫌犯罪案件移送公安機關(guān)，但是一些公安機關(guān)在某些巨大的阻力面前，不排除其會在主觀上拖延立案的時間甚至根本不予立案的問題。其次，即使立了案，當案件告破，某些公安機關(guān)仍可能會采取“以罰代刑”的處置決定，通過對犯罪人的罰款來代替或者減輕其應(yīng)受的刑事處理，在刑事訴訟的前置環(huán)節(jié)上阻卻了對犯罪行為的追訴。 三是案件移送程序不夠完善。雖然早在2001年7月國務(wù)院就出臺了《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，但在具體操作中，仍存在一些漏洞。如行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法中認為當事人涉嫌刑事犯罪，移交公安機關(guān)處理，公安機關(guān)審查后認為不構(gòu)成犯罪，退回給行政執(zhí)法機關(guān)沒有相關(guān)的手續(xù)憑據(jù)。事后一旦發(fā)生問題，容易造成公安機關(guān)和行政執(zhí)法機關(guān)互相推卸責任。 四是檢察機關(guān)的監(jiān)督難以有效開展。根據(jù)我國刑事訴訟法，檢察機關(guān)對涉嫌犯罪案件是否進入刑事程序負有監(jiān)督職責，即行政執(zhí)法機關(guān)對涉嫌犯罪的案件不移送公案機關(guān)、公安機關(guān)應(yīng)當立案偵查而不立案偵查的，檢察機關(guān)有依法監(jiān)督的責任。然而在現(xiàn)實生活中，由于對行政機關(guān)執(zhí)法機關(guān)查處、移送涉嫌犯罪案件的情況不了解，知情渠道不暢通，檢察機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)涉罪案件移送和公安機關(guān)立案往往難以開展有效的監(jiān)督。 二、當前市場監(jiān)管案件移送現(xiàn)狀的成因分析 如前所述，市場監(jiān)管案件移送存在的諸多問題造成了行政執(zhí)法和刑事司法相脫節(jié)。筆者結(jié)合工作實踐，將從五個方面分析其成因。 （一）從執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)方面分析。首先從法律素質(zhì)方面。對各類破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序犯罪的認定與處罰，不但需要通曉本部門專業(yè)知識，而且需要有刑法學(xué)理論作為基礎(chǔ)。但是，在現(xiàn)實生活中，由于知識的專門化，人們往往是顧及一方面而不及其余。這致使行政執(zhí)法人員經(jīng)常注重于行政處罰案件的查處，而意識不到案件當事人已涉嫌構(gòu)成犯罪。其次從道德素質(zhì)方面。某些執(zhí)法人員或循私舞弊故意不移送應(yīng)該移送的涉罪案件，或玩忽職守嫌麻煩不去積極為之，導(dǎo)致應(yīng)該移送的案件沒有移送或者沒有予以偵查立案。 （二）從行政相對人的救濟權(quán)分析。市場監(jiān)管案件是行政機關(guān)依職權(quán)而采取的具體行政行為，市場監(jiān)管案件的雙方當事人是行政主體與行政相對人。在市場監(jiān)管案件中，行政相對人行使救濟權(quán)的方式通常是其申請?zhí)崞鹦姓䦶?fù)議或行政訴訟。由于不移送刑事案件的結(jié)果是將刑事責任降格為行政責任，明顯對行政權(quán)相對人有利，行政相對人不可能不服行政處罰而啟動行政復(fù)議或行政訴訟進行救濟，致使行政處罰的結(jié)果事實上是終局性的結(jié)果，其他機關(guān)甚至無從知道案件的發(fā)生。 （三）從行政處罰與刑事處罰的制度銜接方面分析。市場監(jiān)管有關(guān)的規(guī)范性文件對案件移送的標準規(guī)定不具體、統(tǒng)一，加上移送程序銜接不力，事實上給上述現(xiàn)象的存在留下了制度上的漏洞和可乘之機。 （四）從市場監(jiān)管移送案件中的執(zhí)法人員違法犯罪被打擊程度和數(shù)量分析。由于行政處罰是行政機關(guān)依職權(quán)采取的具體行政行為，處罰結(jié)果僅對特定對象產(chǎn)生法律效力，而且以罰代刑往往涉及權(quán)錢交易，暗箱操作，一般公眾無從了解，沒有渠道實施有效的監(jiān)督、舉報。加上檢察機關(guān)的監(jiān)督無法直接介入的具體運作模式，打擊力度不夠，導(dǎo)致應(yīng)該追究刑事責任的案件沒有移送，移送追究刑事責任的人員沒有被依法追究刑事責任等現(xiàn)象日趨嚴重。 （五）從行政執(zhí)法管轄的復(fù)雜性、發(fā)展性分析，面對市場經(jīng)濟活動中層出不窮的新情況、新問題，尤其是一些新類型的違法犯罪活動，客觀上增加了行政執(zhí)法的工作難度，致使較難把握行政處罰與刑事處罰之間的合理界限，這也是導(dǎo)致市場監(jiān)管案件移送出現(xiàn)問題的客觀原因之一。 三、解決市場監(jiān)管案件移送問題的對策 早在2001年4月，國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》，要求“加強行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、查處及時的打擊經(jīng)濟犯罪的協(xié)作機制，對構(gòu)成犯罪的，及時移送司法機關(guān)處理”。同年７月，國務(wù)院又實施了《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，確立了行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作機制的基本框架。后最高人民檢察院又牽頭起草了《關(guān)于加強行政執(zhí)法機關(guān)與公安機關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，提出加強部門協(xié)作，對解決市場監(jiān)管案件移送中存在的問題具有指導(dǎo)性和實踐性意義。在此基礎(chǔ)上，筆者認為還需完善以下工作，從而切實解決當前市場監(jiān)管案件移送中存在的問題，在行政處罰與刑事追究之間搭建一條“綠色通道”，促進行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的有效銜接。 1、建立信息交互機制。在查處破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的案件中，行政執(zhí)法機關(guān)對是否涉嫌犯罪、是否移送司法機關(guān)處理把握不準的，可以向公安機關(guān)、檢察機關(guān)咨詢。對于重大、復(fù)雜的涉嫌犯罪案件線索，可召開聯(lián)席會議，溝通情況，統(tǒng)一認識，協(xié)調(diào)解決疑難問題。對查處的經(jīng)濟違法違章案件，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)定期向檢察、公安機關(guān)進行通報。如南京市下關(guān)檢察院與工商分局就于2003年簽訂了“重大案件互相通報制度”，在充分發(fā)揮各自職能作用的基礎(chǔ)上，做到信息共享、密切合作，取得了較好的效果。 2、完善移送涉罪案件的工作程序。行政執(zhí)法機關(guān)在查處違法行為過程中，對依照法律規(guī)定已涉嫌犯罪，需要追究刑事責任的案件，應(yīng)及時向公安機關(guān)移送。公安機關(guān)必須在３日內(nèi)作出立案或不予立案的決定。行政執(zhí)法機關(guān)對公安機關(guān)不予立案的決定有異議的，可以提出復(fù)議，也可以建議檢察機關(guān)進行立案監(jiān)督。檢察機關(guān)認為公安機關(guān)不立案理由不成立的，公安機關(guān)必須在１５日內(nèi)立案。檢察機關(guān)對案件移送情況要跟蹤監(jiān)督。對行政執(zhí)法機關(guān)移送公安機關(guān)立案偵查的涉嫌重大復(fù)雜案件，可介入偵查，協(xié)助公安機關(guān)完善、固定證據(jù)，督促公安機關(guān)在法定期限內(nèi)偵查終結(jié)。另外，對于行政執(zhí)法機關(guān)不移送的涉嫌犯罪案件，如果有關(guān)單位、個人舉報或者群眾反映強烈的，檢察機關(guān)可向行政執(zhí)法機關(guān)查詢案件情況，還可派人員查閱案卷材料，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當予以配合。 3、強化學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度。依法移送涉嫌犯罪案件是一項涉及多個部門的嚴肅工作。廣大行政執(zhí)法人員應(yīng)迅速轉(zhuǎn)變觀念，加強業(yè)務(wù)和職業(yè)道德紀律培訓(xùn)，認真學(xué)習(xí)國家有關(guān)涉嫌移送的法律規(guī)定，特別是認真學(xué)習(xí)掌握刑事法律知識，提高廣大干部的執(zhí)法業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)操守，防止執(zhí)法人員主觀上故意不移送涉罪案件。 4、嚴格責任追究制度。要把有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、失職要追究的行政原則融入到對市場監(jiān)管案件的移送工作之中，嚴格執(zhí)行《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對涉嫌在移送案件工作中存在失職瀆職行為的，堅決予以嚴懲，決不姑息，從而在根本上杜絕違法行為的發(fā)生。 xx市xx區(qū)工商分局;杜敏 2004年6月
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