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社 會 保 障 立 法 之 探 索
社 會 保 障 立 法 之 探 索 社會保障制度在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的作用。任何社會保障制度比較成熟的國家，都是通過社會保障立法，使社會保障制度得以確立；通過社會保障法的實(shí)施，使社會保障制度得以規(guī)范；通過社會保障法的修改，使社會保障制度得以完善。 我國的社會保障制度現(xiàn)正處于初創(chuàng)階段。改革的深化與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，呼喚著具有中國特色的社會保障制度的建立。根據(jù)我國國情，社會保障制度的建立必須堅(jiān)持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實(shí)施也會遇到大量十分復(fù)雜的困難。我國《勞動法》的頒布以及國務(wù)院制定的《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等4個(gè)法規(guī)， 已經(jīng)在社會保障法制建設(shè)方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會保障法通則》，使之對相應(yīng)法規(guī)起到綜合、統(tǒng)領(lǐng)的作用，定能為我國改革的深化和經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障體系。 一、社會保障立法的法理分析 目前我國在社會保障制度方面尚無綜合性的法律，除近年來頒布的法規(guī)外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會保障法通則》的立法形式，明確我國社會保障制度的基本原則、構(gòu)建框架、運(yùn)行規(guī)則、適用范圍、籌資方式、管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制、糾紛調(diào)處、訴訟程序等方面的內(nèi)容卻是極為必要和可行的。以《社會保障法通則》作為規(guī)范國家、單位、個(gè)人等社會保障相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)的綜合性法律，有關(guān)勞動就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規(guī)與之配套，才能逐步形成具有中國特色的社會保障法律體系。 我國社會保障立法的依據(jù)是我國憲法第45條的規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家確認(rèn)公民取得社會保障的權(quán)利，同時(shí)意味國家承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)，社會保障制度的建立，是國家為了充分實(shí)現(xiàn)公民的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)所應(yīng)盡的義務(wù)。對公民而言，社會保障制度不是國家的恩賜，而是對公民理應(yīng)享有的法定權(quán)利的保障，它意味著國家通過履行自己不可推卸的義務(wù)而實(shí)現(xiàn)公民的基本人權(quán)。所以，公民具有不可剝奪的社會保障獲取權(quán)，國家的基本義務(wù)是社會保障制度建立和存在的基礎(chǔ)。 社會保障制度的建立，充分地體現(xiàn)了國家對其基本義務(wù)的承擔(dān)。然而這不等同于國家作為單一主體要在該制度中承擔(dān)全部責(zé)任和履行全部義務(wù)。首先，國家沒有能力作為單一主體履行義務(wù)。其次，社會保障制度的義務(wù)主體具有多元化特征。我們說國家義務(wù)是社會保障制度存在的基礎(chǔ)，這并不意味著國家是履行義務(wù)的唯一主體。最后，國家在多元義務(wù)主體中的主要義務(wù)人地位，決定其必須作為保障公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的第一義務(wù)人。眾所周知，在法治的國度里，權(quán)利并不來源于權(quán)力的賜予，而權(quán)力恰恰需要法律的制約。依法治國的本質(zhì)含義在于依法治權(quán)。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)既需要國家的認(rèn)可與支持，也需要通過立法和執(zhí)法對國家權(quán)力予以必要的限制。獲取社會保障既然是公民的權(quán)利，那么，這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在客觀上就必須要求以法律形式確認(rèn)國家義務(wù)并防止國家權(quán)力的濫用。就權(quán)利義務(wù)的雙方而言，任何一方義務(wù)的不履行或不充分履行，都是對相對方權(quán)利的剝奪或部分剝奪。我國的社會保障體系能否真正建立，從內(nèi)部控制力而言，是國家能否有效地實(shí)現(xiàn)自我約束；從外部控制力而言，是對國家權(quán)力的制約是否到位。社會保障法的突出特點(diǎn)有： （一）義務(wù)的多方履行與權(quán)利的單方享受 在社會保障制度中，履行義務(wù)的主體可以是國家、企事業(yè)單位和雇主、勞動者，而享受權(quán)利的主體只有公民一方。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，當(dāng)國家履行義務(wù)的時(shí)候不存在任何直接的收益。首先，國家為履行自己的義務(wù)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；其次，當(dāng)國家為退崗勞動者支付養(yǎng)老金時(shí)，只有資金的付出而不可能有資金的回報(bào)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付的過程中，企事業(yè)單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動時(shí)就已經(jīng)獲得了。因此，在為退崗勞動者支付養(yǎng)老金的過程中，國家只存在義務(wù)的履行。而作為公民個(gè)人來說，其在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中以連續(xù)繳納保險(xiǎn)基金的方式承擔(dān)一部分義務(wù)，到需要社會為其養(yǎng)老時(shí)則無條件享受這一權(quán)利。 （二）受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一 堅(jiān)持受益人即獲得保障的公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一是社會保障立法的基本原則。受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一應(yīng)從兩個(gè)層面上來理解：其一，任何符合條件的公民必須依法繳納其應(yīng)付的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)基金費(fèi)用，才能在法定事由出現(xiàn)之時(shí)得到相應(yīng)的保障，這是一般意義上受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。對大多數(shù)公民來說，在社會保障制度中；繳納保險(xiǎn)基金是他們必須履行的義務(wù)，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，倘若這一基本義務(wù)得不到充分履行，那么他們也一定不可能充分實(shí)現(xiàn)其在社會保障制度中相應(yīng)的權(quán)利。其二，對于那些對國家、社會有特殊貢獻(xiàn)的公民，因?yàn)樗麄冊谔囟ǖ膷徫簧蠟閲衣男辛颂貏e的義務(wù)、做出了特殊的貢獻(xiàn)而應(yīng)享有優(yōu)于一般公民的社會保障，這是特殊意義上權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。 （三）義務(wù)的現(xiàn)實(shí)履行與權(quán)利的未來享受 社會保險(xiǎn)是社會保障制度的一個(gè)重要組成部分。出于社會保險(xiǎn)有類似于“零存整取”儲蓄的特征，就使得社會保障制度中公民的部分權(quán)利與義務(wù)具有義務(wù)現(xiàn)實(shí)履行與權(quán)利未來享受的特殊性。以我國正在建立的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)為例，這三種保險(xiǎn)基金的重要來源之一就是公民以每月收入的一定比例繳入個(gè)人帳戶進(jìn)行積累。在實(shí)施積累的過程中，公民必須現(xiàn)實(shí)且持續(xù)地履行繳費(fèi)的義務(wù)，而給付卻要等待法定事由的出現(xiàn)，這就形成了履行義務(wù)（現(xiàn)在時(shí)）與享受權(quán)利（將來時(shí)）的時(shí)間差。形象地說，當(dāng)勞動者處于青壯年階段，只要不出現(xiàn)疾病、傷殘、失業(yè)、死亡等意外情況，其獲得社會保障的權(quán)利就處于休眠狀態(tài)，而當(dāng)以上意外出現(xiàn)或年老退休時(shí)，其休眠的權(quán)利就會“蘇醒”，而這種權(quán)利的享受又是以其長時(shí)間持續(xù)不斷地履行勞動和繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)等義務(wù)為前提的。 （四）公平原則指導(dǎo)下的有限按需分配 公平與效率是社會發(fā)展中必須妥善處理的一對矛盾。根據(jù)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，在我國現(xiàn)階段只能建立城市居民最低生活保障制度，在農(nóng)村還只能提倡家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、儲蓄養(yǎng)老和互助養(yǎng)老，對比較富裕地區(qū)的農(nóng)民則鼓勵通過商業(yè)保險(xiǎn)解決自身保障等問題。這種面對我國國情、實(shí)事求是的作法本身就體現(xiàn)了公平原則，如果提出不切實(shí)際的保障標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)間盲目攀比，只會形成新的、更大程度上的不公平。從社會保障面向社會全體成員這一點(diǎn)看，其貫徹的是“按需分配”原則；即“幫助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到綜合國力和資金統(tǒng)籌能力的限制，我國現(xiàn)階段的社會保障并不是陽光普照式的“逢需必助”，而是在公平原則指導(dǎo)下有限度的、漸進(jìn)式的“按需分配”。如我國現(xiàn)階段只能向城市居民提供最低生活保障，即便對殘疾人、孤兒、孤老提供的特殊福利及社會扶助，也只能以滿足其基本生活需要為準(zhǔn)則。這就是說，社會保障雖然具有一定的國民收入再分配的作用，但這種再分配對調(diào)節(jié)收入差距懸殊的作用是極其有限的，其公平性主要體現(xiàn)在保障基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)上。 二、我國社會保障的立法難點(diǎn) 我國亟待制定《社會保障法通則》，不僅因?yàn)槲覈F(xiàn)有的社會保障法規(guī)零散而不成體系，有的地方性社會保障法規(guī)的出臺頗有應(yīng)急色彩；更重要的原因是社會保障費(fèi)用支付困難、管理混亂等情況已在一定程度上影響了改革的深化。依筆者之見，建立有中國特色的社會保障制度，首先要處理好以下幾個(gè)難題： （一）資金缺乏與人口眾多 我國是一個(gè)人口大國，生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，在世界上屬于低收入國家。一個(gè)更為嚴(yán)峻的形勢是，到下世紀(jì)30年代我國人口可能達(dá)到16億，而屆時(shí)工薪階層的退休人數(shù)亦將達(dá)到高峰，退休人員將相當(dāng)于在職人員的40％以上�？梢灶A(yù)見，到下世紀(jì)我國社會保障金支付能力不足與保障對象眾多的突出矛盾將成為最大難題。為了最大可能地緩解矛盾，一是要想辦法“節(jié)流”，如盡可能減少管理費(fèi)用開支；二是要在“開源”上做好文章，資金來源多渠道是我國社會保障制度改革的目標(biāo)之一。為此，我國的社會保障制度必須實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是社會保障模式由“國家型”向“保險(xiǎn)型”轉(zhuǎn)變，二是社會保障基金籌集模式由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“國家積累制”轉(zhuǎn)變，三是由被動地實(shí)施社會救濟(jì)向積極地推進(jìn)“再就業(yè)”工程轉(zhuǎn)變。 （二）用工與養(yǎng)老 目前，我國正在建立由國家、用人單位、勞動者三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)施的最常見難題是：有的固定制用人單位借口經(jīng)濟(jì)效益不好等實(shí)際困難停付、減付、欠付養(yǎng)老金，臨時(shí)用工企業(yè)又想方設(shè)法逃避為雇員繳納養(yǎng)老金。為了改變這一現(xiàn)狀，我們必須從明確養(yǎng)老金屬性、強(qiáng)制企事業(yè)單位和雇主繳納與喚醒勞動者自我保障意識三方面著手。首先，養(yǎng)老金在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的基本屬性可以概括為“與勞動者的工資一樣，屬于勞動力再生產(chǎn)費(fèi)用的一部分，也是勞動力價(jià)格或價(jià)值的實(shí)現(xiàn)形式，是勞動者必要勞動時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造的，是勞動者一生勞動報(bào)酬分期支付中的延期支付部分�！笨梢�，企事業(yè)單位和雇主應(yīng)當(dāng)支付勞動者的部分養(yǎng)老費(fèi)用。其次，對企事業(yè)單位和雇主來說，在用工與養(yǎng)老的問題上存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系。雇員在其在職期間向企事業(yè)單位和雇主提供一定數(shù)量與質(zhì)量的勞動，企事業(yè)單位和雇主就在一定時(shí)間享受到了獲得勞動者提供勞動的權(quán)利，而勞動力的雇傭金理應(yīng)包括兩大部分：一是即時(shí)領(lǐng)取的工資，二是延遲領(lǐng)取的養(yǎng)老金。因此，企事業(yè)單位和雇主必須在使用現(xiàn)實(shí)勞動者的同時(shí)，承擔(dān)為自己的雇傭者繳納部分養(yǎng)老費(fèi)用的義務(wù)，形成“誰用工、誰付薪、誰養(yǎng)老”的良性循環(huán)格局。最后，勞動者自身也必須明確：雇主支付的養(yǎng)老金既來源于勞動者在“必要勞動”中創(chuàng)造價(jià)值的一部分，又是雇主履行義務(wù)的必要形式，一定要在“必要勞動”所創(chuàng)造的價(jià)值中預(yù)先提��；國家對拒不繳納雇員養(yǎng)老金的雇主應(yīng)當(dāng)依法懲處；被雇傭者也決不能因?yàn)橐呀?jīng)得到了不菲的工資而忽視未來的養(yǎng)老問題。 （三）保障與褒揚(yáng) 從我國現(xiàn)行的社會保障制度來看，優(yōu)撫安置是主要由國家財(cái)政支付資金，對軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等有功人員實(shí)施救助與保障的制度。與社會保險(xiǎn)等涉及絕大多數(shù)社會成員的保障方式不同，優(yōu)撫安置的對象只能是特定的群體。與社會救濟(jì)等以扶危濟(jì)困為目的的保障方式不同，優(yōu)撫安置必須體現(xiàn)國家的政治褒揚(yáng)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。然而，我國現(xiàn)行的優(yōu)撫安置政策已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)際需要。 對象范圍過窄。把優(yōu)撫安置對象的外延限定為軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等顯然有利于解決戰(zhàn)爭年代的遺留問題，而事實(shí)上只要不發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭，這部分優(yōu)撫對象的數(shù)量必然趨于減少。 重公平超過了重效率。我國現(xiàn)行的優(yōu)撫安置制度雖然也考慮到依貢獻(xiàn)大小確定保障的層次和標(biāo)準(zhǔn)，然而，該制度最主要還是體現(xiàn)國家對全體保障對象應(yīng)負(fù)的責(zé)任，貢獻(xiàn)大者高保障、貢獻(xiàn)少者低保障的褒揚(yáng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面未得到應(yīng)有的體現(xiàn)。 （四）先富與共享 改革開放之初，鄧小平同志提出“讓一部分人先富起來”的觀點(diǎn)。改革開放以來，確有一部分人實(shí)現(xiàn)了超出社會平均水平若干倍的致富速度與程度。我們實(shí)施鼓勵一部分人先富起來的政策的根本目的在于實(shí)現(xiàn)全社會的共同富裕。但在當(dāng)今中國，也出現(xiàn)了分配不公等嚴(yán)重的社會問題。少數(shù)人超前消費(fèi)、揮霍浪費(fèi)，而較多的人無法滿足最低消費(fèi)的兩極分化現(xiàn)象已經(jīng)在一定程度上影響了改革、發(fā)展的進(jìn)程。筆者認(rèn)為，未來的中國已不宜繼續(xù)鼓勵“先富”，而應(yīng)致力于“共富”的實(shí)現(xiàn)，最低生活保障制度的全民共享則是共富的必要前提。社會保障不應(yīng)是給先富者“錦上添花”，而應(yīng)是對普通勞動者的“雪中送炭”。當(dāng)前， 三、對我國社會保障法立法的幾點(diǎn)建議 社會保障立法既是社會保障制度發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，又是社會保障體系建立的必然要求。對我國來說，鑒于基本國情和未來即將面臨的嚴(yán)峻形勢，我國社會保障立法工作更加任重道遠(yuǎn)。為此，我們不僅要立足現(xiàn)實(shí)，放眼未來，更要借鑒當(dāng)今世界各國在社會保障立法方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，才能制定出一整套集科學(xué)性、前瞻性、可行性、操作性為一體的具有中國特色的社會保障法律體系。 （一）養(yǎng)老金給付時(shí)必須考慮貨幣貶值因素 由于社會保障制度中公民的部分權(quán)利義務(wù)具有權(quán)利未來享受與義務(wù)現(xiàn)實(shí)履行的特殊性，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，這一時(shí)間差更是長達(dá)幾十年。因此，國家為了防止被保險(xiǎn)人利益因貨幣貶值而受到損害，就不能不在給付養(yǎng)老金時(shí)根據(jù)通貨膨脹率對養(yǎng)老金實(shí)行補(bǔ)貼。 （二）社會保障基金只能在無風(fēng)險(xiǎn)的前提下實(shí)現(xiàn)增值 鑒于我國社會保障基金籌集模式將從原有的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”過渡到“國家積累制”，必然會有大量的保障基金在政府手中積淀。但是，從本質(zhì)而言，社會保障基金的所有權(quán)屬于全體勞動者，而非當(dāng)?shù)卣拇怼睦碚撋现v，大量的保障基金積淀在政府有關(guān)部門手中，是公民在社會保障制度中履行義務(wù)與享受權(quán)利的時(shí)間差達(dá)成的。社會保障基金必須保值、增值這是不言自明之理。 （三）應(yīng)通過立法在社會保障制度中建立褒揚(yáng)與懲罰機(jī)制 國家應(yīng)當(dāng)給為公共利益作出特殊貢獻(xiàn)者以特別保障，這樣既可以解決這部分人的后顧之憂，又有助于褒揚(yáng)奉獻(xiàn)精神。 （四）對領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的限制 在各國的失業(yè)保險(xiǎn)制度中，大多都對享受失業(yè)保險(xiǎn)金規(guī)定了嚴(yán)格的限制條件，其中“非因本人原因?qū)е率I(yè)”是大多數(shù)國家的共同規(guī)定。 （五）企業(yè)為員工足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金應(yīng)成為勞動合同必載條款 在我國現(xiàn)階段，有的企業(yè)對為員工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金存在抵觸情緒，大多勞動者也尚未意識到企業(yè)為自己養(yǎng)老提供保障的必要性。因此，國家必須通過嚴(yán)格的制約機(jī)制和強(qiáng)制手段，保證資金的多渠道籌集。為此，建議在《勞動法》中新增一條勞動合同的必載條款，即企業(yè)必須及時(shí)、足額地為員工繳納該員工在崗期間企業(yè)應(yīng)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。這一條款的增加，不但使企業(yè)繳納職工養(yǎng)老金有了充分的法律依據(jù)，更形成了職工對企業(yè)的制約機(jī)制，在法律上真正明確了“誰用工、誰養(yǎng)老”的權(quán)利義務(wù)關(guān)系 xxx街道司法所 二00四年五月
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