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普法驗收與未來展望
經(jīng)過全省各界的共同努力，“四五”普法取得了較好的階段性成果，“兩個轉(zhuǎn)變、兩個提高”的目標(biāo)正在逐步實現(xiàn)。即將開始的“四五”普法驗收如何進(jìn)行？未來的“五五”普法工作如何開展？結(jié)合安徽的具體實際，我們試將點滴思考行文奉出，以求教諸方。 1.1 準(zhǔn)確定位“四五”普法的檢查評估標(biāo)準(zhǔn) 我們以為，“四五”普法驗收標(biāo)準(zhǔn)與“四五”普法的目標(biāo)（實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變，兩個提高”）不應(yīng)是同一概念。從抽象的意義上看，目標(biāo)是前進(jìn)的方向，具有明確的導(dǎo)向性；實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變，兩個提高”，是法制宣傳教育工作的總體努力方向和目標(biāo)�！八奈濉逼辗ǖ尿炇赵u估標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)是檢驗普法規(guī)劃的目標(biāo)在實施過程中所達(dá)到的階段性成效的評價體系。驗收評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以規(guī)劃目標(biāo)為基準(zhǔn)，在規(guī)劃目標(biāo)的大框架之下，根據(jù)規(guī)劃的任務(wù)和要求來確定。我們不能脫離規(guī)劃目標(biāo)另外制定驗收標(biāo)準(zhǔn)，以避免檢查驗收工作脫離實際；更不能用目標(biāo)來代替驗收標(biāo)準(zhǔn)，以避免過分地拔高，無法對普法成效做出準(zhǔn)確客觀地評價。 為此，應(yīng)正確認(rèn)識驗收評估標(biāo)準(zhǔn)的作用。標(biāo)準(zhǔn)即尺度，普法的驗收評估標(biāo)準(zhǔn)是通過一系列的考核指標(biāo)來全面衡量普法工作客觀狀況，以便準(zhǔn)確評價其成敗得失，從而為下一步普法目標(biāo)的制定提供科學(xué)的依據(jù)。那么，作為尺度，不能把標(biāo)準(zhǔn)等同于實際工作已取得的成效，從而失去檢驗的意義。這就要求我們在制定檢查評估標(biāo)準(zhǔn)時合理設(shè)置考評內(nèi)容，力求完整系統(tǒng)；科學(xué)細(xì)化評估標(biāo)準(zhǔn)，增強可操作性，真正發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的客觀、公正的尺度作用。 在制訂“四五”普法的驗收評估標(biāo)準(zhǔn)時，還應(yīng)當(dāng)注意原則標(biāo)準(zhǔn)與地域差異的實際情況。就全國而言，政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是基本國情，各省以及地區(qū)之間同樣存在不平衡問題，這是客觀存在。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)普法工作在一定程度上受經(jīng)濟(jì)因素的制約。因此，在制定具體標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)考慮這一因素，本著實事求是、求真務(wù)實的原則，避免完全地套用同一標(biāo)準(zhǔn)，才能對普法工作做出客觀的評價，為今后普法的繼續(xù)深入提供科學(xué)參照。 1.2 科學(xué)的驗收評估方式是做好“四五”普法驗收工作的關(guān)鍵 根據(jù)普法工作的特點，貼近實際，找準(zhǔn)切入點。普法是一項規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，普法工作的全民性決定了驗收評估方式的多樣性；普法牽涉到社會的方方面面、上上下下，其復(fù)雜性決定了驗收評估方式的綜合性。普法效果在很多情況下表現(xiàn)為社會公眾對普法和法治狀況的實際感受，例如群眾對司法公正的滿意程度等。對此，可以通過聽、看、查、考、談、評、議等多種方式，聽實話、察實情、求實效，盡可能對普法工作情況做出全面、準(zhǔn)確的評價。 圍繞“四五”普法的目標(biāo)，采取適宜的驗收評估方式。應(yīng)當(dāng)明確，驗收評估是確保普法目標(biāo)實現(xiàn)的一個突顯成果的階段。同時，驗收評估本身也是一個在全社會宣傳普法工作重要性的過程。因此，“四五”普法驗收評估方式應(yīng)當(dāng)有利于調(diào)動社會各方面的積極參與、共同關(guān)注，要起到對普法工作進(jìn)行再宣傳、再發(fā)動的作用。驗收評估方式還應(yīng)體現(xiàn)階段性的特點，防止成為蜻蜓點水、走馬觀花式的“一次性”的活動；可以采取層層發(fā)動、分步實施、自查督查等方式，使驗收評估成為“四五”普法工作整體的一個有機組成部分。 1.3 驗收評估的幾種有效方式 一是要做好“條塊結(jié)合，以塊為主”的文章。開展普法依法治理工作是全社會的共同責(zé)任，其組織管理一般采取條塊結(jié)合、以塊為主的方式。普法工作的總結(jié)驗收，也應(yīng)采取行業(yè)（部門）自查驗收與塊塊的全面總結(jié)驗收相結(jié)合�？梢钥紤]采取下列的方式：先由各部門、各行業(yè)按照國家的《“四五”普法檢查驗收指導(dǎo)意見》要求，依據(jù)“四五”普法規(guī)劃和本部門、本行業(yè)的普法規(guī)劃，制定本部門、本行業(yè)驗收評估的具體方案和標(biāo)準(zhǔn)，自上而下地認(rèn)真組織。部門、行業(yè)制定的驗收評估方案和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合實際、突出特點。對于在驗收評估當(dāng)中查找出的問題，要及時加以整改。各部門、各行業(yè)的驗收評估及整改情況報普法主管部門。在此基礎(chǔ)上，全國從中央到地方按照《意見》要求，進(jìn)行全面的驗收評估。這種方式在時間上先后銜接，在內(nèi)容上各有側(cè)重，在效果上相得益彰，既能夠檢驗出普法工作的共同性成果，又可以較好地反映個性成果，能比較全面客觀地檢驗出普法工作的成績。應(yīng)當(dāng)注意的是，條條之間工作性質(zhì)同一，法定職責(zé)明確，因此，條條的檢查驗收方式不能完全照搬塊塊的方式，雖是自上而下，也不宜層層不落；應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)工作的特點，力求實效。為體現(xiàn)條塊結(jié)合，要將條條的檢查驗收的情況納入最終的綜合評定，并作為表彰“四五”普法先進(jìn)集體和先進(jìn)個人的重要依據(jù)之一。通過各部門、各行業(yè)自上而下的自查驗收，充分調(diào)動和發(fā)揮部門、行業(yè)的積極性，形成各負(fù)其責(zé)，齊抓共管的良好工作格局，進(jìn)一步全面推動普法工作，為塊塊的全面驗收和綜合評估打下良好基礎(chǔ)。 二是要點面結(jié)合，突出驗收評估的重點。“四五”普法規(guī)劃在推進(jìn)全民普法的同時，把領(lǐng)導(dǎo)干部、司法和行政執(zhí)法人員、青少年、企業(yè)經(jīng)營管理者作為重點對象。因此，驗收評估也應(yīng)點面結(jié)合，突出重點。通過對重點對象的驗收，客觀評估面上的普法工作成效和不足。對于重點對象的普法，中央的“四五”普法規(guī)劃作了總體要求，與此相配套，中央有關(guān)部門出臺了相關(guān)的四個規(guī)范性文件，對重點對象學(xué)法用法工作都作出了較為具體的要求�！八奈濉逼辗ǹ偨Y(jié)驗收也理應(yīng)把這幾個文件的貫徹落實情況作為重點，在檢查驗收時，應(yīng)當(dāng)分別對重點對象進(jìn)行專項檢查，聽取專項匯報；文件涉及的相關(guān)責(zé)任部門應(yīng)當(dāng)參加；除了聽取專項匯報，還應(yīng)當(dāng)采取隨機抽查、問卷調(diào)查、召開座談會等方式進(jìn)行專項驗收。專項檢查的情況作為全面總結(jié)評估的主要依據(jù)。采取這種方式能切實突出重點，易于細(xì)化深入，避免因時間緊、內(nèi)容多、范圍廣，容易出現(xiàn)“眉毛胡子一把抓”、難以抓住重點的情況。通過對普法重點對象的檢查，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，補差補缺，推動“四五”普法目標(biāo)任務(wù)的全面完成。 三是定性評估與量化考評相結(jié)合�！八奈濉逼辗ǖ目偰繕�(biāo)是實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變，兩個提高”，因此驗收評估工作應(yīng)緊扣這一主題，確定考核驗收的考點和考量，即考核驗收的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。從靜態(tài)的角度分析，定性與定量是兩個不同的概念，但在實際的考核驗收工作當(dāng)中難以截然分開�？己蓑炇盏膬�(nèi)容除了考核組織領(lǐng)導(dǎo)、工作保障、工作制度、工作手段等基本情況外，應(yīng)重點考核工作成效。通過對工作成效的考核來客觀評價“兩個轉(zhuǎn)變，兩個提高”的實現(xiàn)程度。對考核驗收的重點內(nèi)容特別是反映工作成效的考核內(nèi)容，既要有定性的標(biāo)準(zhǔn)，更要盡可能量化。如考核行政執(zhí)法人員和司法人員用法情況，既要有依法行政、公正司法的定性標(biāo)準(zhǔn)，也要有“行政訴訟案件敗訴率”、“錯案率”、“群眾對行政執(zhí)法、公正司法的滿意率”等量化標(biāo)準(zhǔn)，并采取百分制考評辦法，分項確定分值和扣分標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)考核打分情況，對驗收對象的工作績效作出綜合、客觀的評價。 四是普法驗收與依法治理評估相結(jié)合。學(xué)法的關(guān)鍵在于運用，學(xué)法用法的效果必須由依法治理的成效來體現(xiàn)，因此普法驗收應(yīng)把是否堅持學(xué)法與用法相結(jié)合，法制宣傳教育與法制實踐相結(jié)合，作為一項重要內(nèi)容。在驗收標(biāo)準(zhǔn)中，要突出體現(xiàn)在履行各自職責(zé)的過程中，如何開展普法工作以及取得的成效。從內(nèi)容上，既要包括是否制定依法治理的法規(guī)性、政策性文件，是否建立健全依法治理相關(guān)制度，以及組織保障、人員保障、經(jīng)費保障、辦事機構(gòu)建設(shè)等情況，也要包括是否針對群眾關(guān)心的熱點、難點問題開展專項治理活動等內(nèi)容。在評估過程中，既要聽取本單位的匯報，又要調(diào)查了解群眾的意見，更好的反映學(xué)法用法的真實效果。 2.1 對“五五”普法的展望 四個五年普法，總的趨勢是普法逐漸向縱深發(fā)展，向推進(jìn)法治方向延伸，其內(nèi)涵不斷豐富，層次逐漸提高，領(lǐng)域不斷拓展，影響更加深遠(yuǎn)。普法宣傳工作是一項宏大的社會系統(tǒng)工程，影響深遠(yuǎn)，任務(wù)艱巨。對于即將開始的“五五”普法，我們要以黨的十六大精神為指導(dǎo)，從建設(shè)政治文明的高度認(rèn)識普法工作，緊扣時代的主題，從我國現(xiàn)實的法治進(jìn)程出發(fā)，找準(zhǔn)切入點，既要符合實際情況，又必須體現(xiàn)普法的前導(dǎo)性和超前性。 我們設(shè)想，“五五”普法的目標(biāo)應(yīng)該是：通過普法，進(jìn)一步提高全民的法律素質(zhì)，在全社會形成崇尚法治的社會文化氛圍，推動政治文明建設(shè)和依法治國的進(jìn)程。 2.2 “五五”普法的理論出發(fā)點和時代特征 法治作為一種先進(jìn)的治國方式，要求整個國家以及社會生活均依法而治，它要求把法律至上，樹立崇高的法治權(quán)威作為基本原則。如果說日趨完備的法律體系和日益健全的法律制度，正在中國現(xiàn)代化建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用的話，那么，中國的法治之路還只能說剛剛開始，其中最突出的問題在于憲法和法律還沒有真正樹立起應(yīng)有的權(quán)威。從法治發(fā)展的一般規(guī)律，特別是中國的歷史和現(xiàn)實看，我們認(rèn)為，在全社會形成崇尚法治的意識應(yīng)該成為中國法治之路的必經(jīng)過程。 實現(xiàn)法治最根本的、也是最困難的是法律文化的創(chuàng)新和建設(shè)。其中，對于法治的崇尚和觀念的建立是實現(xiàn)法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而人民群眾的思想信仰、觀念的轉(zhuǎn)變不能靠強制的辦法，只能靠人們通過社會實踐來實現(xiàn)觀念轉(zhuǎn)換�！拔逦濉逼辗繕�(biāo)的確立應(yīng)當(dāng)是對前四個五年普法的承繼和延伸。在全面提高公民法律素質(zhì)和全社會法治化管理水平的基礎(chǔ)上，普法的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)著重于樹立法律的至上權(quán)威，培育對于法治的崇尚意識，即在公民懂法用法、提高法律素質(zhì)的基礎(chǔ)上，形成正確的法律價值觀，樹立現(xiàn)代法律意識，形成崇尚法治的社會氛圍。 良好的法律制度和法律知識不能替代法律意識。普及法律應(yīng)該涉及更深的層次，既要解決法律意識的問題，更應(yīng)當(dāng)在依法治國的大背景下解決法治精神的問題。雖然法治已經(jīng)寫進(jìn)憲法，但是要達(dá)到這個目標(biāo)還需要全民長期不懈的努力。為完成這一過程，倡導(dǎo)政府依法行政自然是不言而喻的，同時更需要人們用自己的行動推動政府行為受法制約�，F(xiàn)代法治尤以尊重和保障人的權(quán)利為特征，現(xiàn)代法治以權(quán)利為本位也就是尊重公民作為法律關(guān)系主體的資格和地位，強調(diào)法治的力量和作用就在于充分調(diào)動和發(fā)揮作為社會主體及法律關(guān)系主體的廣大人民群眾的主動性、積極性、創(chuàng)造性。崇尚法治就是要著眼于從人的內(nèi)在需要出發(fā)來規(guī)范、調(diào)整和引導(dǎo)人的自覺的社會行動和行為。 要用法治來推進(jìn)政治文明建設(shè)。政治活動的運作要以公共利益的實現(xiàn)、社會秩序的維護(hù)為最終目的。法治提供了政治文明的基本運作方式，是政治文明的必然選擇，。第一，要建設(shè)政治文明，就必須倡導(dǎo)法治反對人治。法治通過預(yù)先制定的規(guī)則來劃分政府和個人的權(quán)利范圍，建立決策和解決糾紛的程序�？v觀新中國成立以來所走過的曲折發(fā)展里程，可以清楚地看到，我們黨和國家出現(xiàn)的種種嚴(yán)重失誤，都同“一人說了算”，國家缺乏可靠的法治保障機制有關(guān)。要建設(shè)政治文明，就必須堅持依法制約權(quán)力，保障權(quán)利。根治權(quán)力腐敗問題的根本途徑，也唯有法治；要做到這一點，最重要的是“一切政府機關(guān)都必須依法行政”。 2.3 要實現(xiàn)“五五”普法的目標(biāo)，關(guān)鍵在于通過普法和法治實踐形成政府與民眾的良性互動 二十多年改革正反兩方面的事實告訴我們，成功的改革大都是自上而下與自下而上的結(jié)合。推動社會主義的法治進(jìn)程也必須要有廣大民眾的參與。應(yīng)該通過普法，逐步引導(dǎo)、促進(jìn)法治價值在人民群眾中的確立，使人民群眾對實行法治的必要性有清醒的認(rèn)識，形成人民群眾與政府在市場體制下的良性互動，促進(jìn)法律制度的完善和法治的確立。要通過普法，動員民眾參與法治的進(jìn)程，讓廣大民眾從被動的被管理者，成為法治建設(shè)的依靠者、參與者和實踐者，進(jìn)而形成自下而上的監(jiān)督和促進(jìn)，成為推動法治進(jìn)程的強大動力。 法治被看作一種培育自由、控制權(quán)力的方法，法治使法律本身成為公民個人生存發(fā)展的一個穩(wěn)定、可靠的基礎(chǔ)，尊重人包括尊重他們的意愿，尊重他們抉擇自己未來的權(quán)利。作為法治的核心價值追求，民主和人權(quán)應(yīng)該貫穿于整個法律體系、法律制度和法治實踐。法律要想更全面更準(zhǔn)確地代表和實現(xiàn)最廣大人民群眾的意愿，必須重視民意的表達(dá)、公眾的聲音。特別是當(dāng)公眾對某一項法律問題反應(yīng)十分強烈的時候，更不能忽視。應(yīng)當(dāng)主動疏通渠道，傾聽民意民聲，汲取民言民智，及時做出回應(yīng)，實現(xiàn)良性互動，才能促使公眾更自覺主動地配合法律實施，擁護(hù)法律，遵守法律，而不是消極、被迫地服從法律。畢竟，制定法律本身并不是目的，更重要的在于執(zhí)行法律、實施法律。 人民群眾是法治的主體，是實現(xiàn)法治最深厚的基礎(chǔ)。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會前進(jìn)的主要動力，這是歷史唯物主義的基本觀點。人民群眾對法治的愿望，是法治強大而持久的動力。要通過弘揚民主、平等的法治精神，積極推動依法行政、公正司法，讓廣大民眾深切地感受到法律對其維護(hù)自身權(quán)益的重要作用。普法要通過倡導(dǎo)培育、積極引導(dǎo)和教育的方法，而不是強制、灌輸和行政命令的方法，啟迪法治意識，引導(dǎo)人們理解法治認(rèn)識法治，逐步培育對法治的崇尚意識。 2.4 與時俱進(jìn)，開創(chuàng)“五五”普法的新局面 在普法的歷史過程中，一直存在著形式與內(nèi)容、主動與被動、目標(biāo)與效果的反差問題，要在新的歷史時期盡可能減少這種反差，必須有新的舉措和方法。 第一、樹立依法普法的理念，加強制度規(guī)范建設(shè)。歷經(jīng)二十年的普法工作，其內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)大，已成為國家法治建設(shè)中重要的先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性的工程，承載了越來越廣泛的職能，越來越成為真正的、涉及面廣泛的全社會系統(tǒng)工程。隨著國家法治程度的不斷提高，必須通過地方先行立法并最終形成國家統(tǒng)一立法，規(guī)范各國家機關(guān)的職責(zé)，才能使普法工作進(jìn)一步納入法制化的軌道。根據(jù)統(tǒng)一立法的基本精神，各地再結(jié)合實際建立完善的制度規(guī)范，從制度的層面上規(guī)范普法的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織建設(shè)、職能分工、保障機制等各個方面，分解職能，明確責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，制訂操作性較強的考評標(biāo)準(zhǔn)，借鑒社會治安綜合治理的成功模式，齊抓共管，各盡其職，明確獎懲，形成合力。 第二，突出普法的全民性，關(guān)注社會民眾的需求。普法的主體是全體民眾，而不僅僅是國家機關(guān)和普法職能部門的事情。普法的對象也不僅僅是部分人群，而是全體公民。要通過立法和獎懲，調(diào)動社會各方面的積極性，整合整個社會資源來開展普法。要通過宣傳和引導(dǎo)，動員廣大民眾關(guān)心和主動參與普法工作，在參與普法中不斷提高自身的法律素質(zhì)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各利益主體都要追求自身利益的最大化，法律權(quán)威的樹立，最生動、最有說服力的是公民自身受到法律的關(guān)懷。公民最為關(guān)切的是涉及他們自身的權(quán)益。因此，應(yīng)根據(jù)廣大民眾的需要和關(guān)注開展普法，惟其如此，普法才能贏得廣大公眾的主動參與。普法除了普及一些適用于所有公眾的普遍的法律知識、法治思想和法治方法之外，更重要的是根據(jù)不同對象的層次、不同文化和宗教背景、不同受教育程度群體等的特點，施以不同的內(nèi)容。普法不僅在內(nèi)容上要貼近民眾的需求，在形式上也要生動活潑，易于公眾理解和參與。 第三，通過參與法治實踐來普法，形成普法與法治實踐的互動。要真正提高公民法律意識、法律素質(zhì)，僅靠普法宣傳是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；僅靠空洞的說教，單純的灌輸，也難以使人們相信法律，進(jìn)而崇尚法治。人們評判一個法律制度是通過法律實踐活動來進(jìn)行的，注重的是“活法”。實踐證明，法治國家的實踐本身就是最好的普法活動。廣大民眾通過參與立法、司法、執(zhí)法活動，通過在自己的工作和生活當(dāng)中實際的行使民主權(quán)利、監(jiān)督權(quán)利，通過身邊的人、身邊的事學(xué)好用好法律知識，培養(yǎng)對法律的興趣，從而，使“要我學(xué)法”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獙W(xué)法”，把普法的單向灌輸關(guān)系變?yōu)殡p向互動關(guān)系，公眾才會在法治實踐的過程中理解法律的意義、理解法治活動、理解法律與自身及與未來的關(guān)系，受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地培養(yǎng)崇尚法治的行為習(xí)慣，形成良好社會的法治氛圍。一個真正厲行法治的社會就是最好的普法課堂。國家公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹立法律至上的理念，通過法治實踐活動傳播法治文明、彰顯法治精神。諸如，針對法治實踐中群眾關(guān)心的難點、熱點問題，嚴(yán)格履行職責(zé)，維護(hù)社會正義，促進(jìn)建立良好的法律秩序；規(guī)范行政審批制度，提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步完善行政服務(wù)中心和“政務(wù)超市”建設(shè)；在行政訴訟領(lǐng)域，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)通過出庭應(yīng)訴，進(jìn)一步提高法律意識，深入了解本機關(guān)依法行政過程中存在的問題，有的放矢地采取改進(jìn)措施，并借此途徑了解人民群眾的意愿和呼聲，通過具體的參與法治實踐活動樹立法治的權(quán)威。
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