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拓展農(nóng)村法律服務(wù)的思考
一、拓展農(nóng)村法律服務(wù)是貫徹“三個(gè)代表”重要思想的本質(zhì)要求
“三個(gè)代表”重要思想是新世紀(jì)全面推進(jìn)黨的建設(shè)的偉大綱領(lǐng)，是我們黨的立黨之本、執(zhí)政之基、力量之源。貫徹“三個(gè)代表”重要思想，關(guān)鍵在堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，核心在堅(jiān)持黨的先進(jìn)性，本質(zhì)在堅(jiān)持執(zhí)政為民。“三個(gè)代表”歸根到底是代表中國(guó)最廣大人民的根本利益。在現(xiàn)實(shí)的中國(guó)離開了9億農(nóng)村人口這個(gè)龐大的社會(huì)群體，也就無所謂廣大而言。解決中國(guó)的問題，在很大意義上就是解決農(nóng)村的問題。從這個(gè)意義上講，研究和解決農(nóng)村法律服務(wù)問題是一項(xiàng)具有時(shí)代特征的巨大工程，其重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義必將在依法治國(guó)的偉大進(jìn)程中顯現(xiàn)出來。
早在改革開放之初，鄧小平同志就深刻指出，要使中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，至少有兩點(diǎn)是必須看到的：第一是底子薄，第二是人口多，耕地少。因此中國(guó)式的現(xiàn)代化，必須從中國(guó)的特點(diǎn)出發(fā)。中國(guó)的許多問題都可以從人口多而且是農(nóng)民人口多，底子薄即經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后這個(gè)基本事實(shí)中找到存在問題的根源。我國(guó)目前法律服務(wù)市場(chǎng)主體失衡的現(xiàn)象，并非全部是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化落后，法律需求匱乏造成的，恰恰相反應(yīng)當(dāng)從立法和體制上進(jìn)行深刻地反思。實(shí)踐表明，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法治的推進(jìn)，廣大農(nóng)村群眾所遇到的法律問題與日俱增，廣大農(nóng)民群眾迫切需要法律的指導(dǎo)、幫助，法律服務(wù)市場(chǎng)前景十分廣闊。小到家庭婚姻糾紛、鄰里糾紛、財(cái)產(chǎn)糾紛，大到土地承包、開發(fā)，農(nóng)產(chǎn)品種植加工、銷售，乃至申領(lǐng)許可證、工商登記等多種形式的非訴訟法律事務(wù)，正在向市場(chǎng)化、多樣化、法制化的方向發(fā)展。
按照十六大的要求，改革與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府需樹立“無法律便無行政”、“無授權(quán)則無行政”的行政法治的基本觀念，克服依利行政、依情行政、依權(quán)行政、依人行政等不良意識(shí)，杜絕“公事私辦”、“私事公辦”、“公私兼辦”等不良現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)保障最廣大農(nóng)村群眾的根本利益即合法權(quán)益。推進(jìn)法治進(jìn)程是長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)，其前提是必須建立起一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍(包括司法官員)，同時(shí)也必須建立起一支與其相適應(yīng)的法律服務(wù)隊(duì)伍，形成與之相適應(yīng)的法律服務(wù)市場(chǎng)。僅限于目前松散的、淺層次的基層法律服務(wù)現(xiàn)狀是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從體制上根本解決農(nóng)村法律服務(wù)資源短缺，服務(wù)水平服務(wù)質(zhì)量偏低的問題。這個(gè)論點(diǎn)也代表了廣大農(nóng)村群眾的強(qiáng)烈呼聲。
二、拓展農(nóng)村法律服務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)法治進(jìn)程的迫切需要
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)。中國(guó)法治建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)均在農(nóng)村。這兩個(gè)方面對(duì)法律服務(wù)業(yè)都有著迫切要求和特定的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前法律服務(wù)市場(chǎng)主體在實(shí)際運(yùn)作中是“雙軌制”的模式，即在大中城市包括少數(shù)發(fā)達(dá)的縣城，主要是由10余萬名律師(執(zhí)業(yè)公證員)來提供法律服務(wù)，在欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村則有號(hào)稱7萬余人的基層法律服務(wù)工作者作為法律服務(wù)市場(chǎng)的補(bǔ)充。這是我國(guó)在特定的社會(huì)歷史發(fā)展階段出現(xiàn)的情況。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成與發(fā)展，社會(huì)法治進(jìn)程的推進(jìn)，尤其是在我國(guó)加入WTO之后，農(nóng)村的法律服務(wù)明顯地滯后和不適應(yīng)。一是法律服務(wù)主體量少質(zhì)弱，不適應(yīng)農(nóng)村法律服務(wù)的需要。全國(guó)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所20771家，法律服務(wù)工作者7萬余人。全國(guó)目前共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)39240個(gè)，一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一所都沒有達(dá)到，必須特別說明的是，在7萬余名法律服務(wù)工作者中多數(shù)是兼職，嚴(yán)格地講是指持證人數(shù)，而不是專職從業(yè)人數(shù)。僅以海南為例，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所114家，基層法律服務(wù)工作者145人，其中專職人員12人，僅占持證人數(shù)的8.3％。受各方面因素的影響，真正在一線從事法律服務(wù)的人員，就全國(guó)而言也不超過3萬人，實(shí)際從業(yè)的法律服務(wù)工作者與農(nóng)村人口的比例不足萬分之0.3。法律服務(wù)工作者中具有大專以上學(xué)歷的僅為62.9％（其中還有不少水分）。多數(shù)沒有受過全面系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，能承擔(dān)的法律服務(wù)業(yè)務(wù)十分有限。有許多從業(yè)多年的人員從未接受過專業(yè)培訓(xùn)。二是政事不分，法律服務(wù)所缺乏自我發(fā)展的機(jī)制和活力。大部分法律服務(wù)所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是兩塊牌子一套人馬。大部分法律服務(wù)工作者同時(shí)又是政府公務(wù)員。法律服務(wù)所的工作受制于司法所，司法所必須服從黨委政府名目繁多的中心工作，真正從事法律服務(wù)的時(shí)間十分有限，不僅如此，在法律服務(wù)事項(xiàng)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面相當(dāng)一部分是聽命于行政領(lǐng)導(dǎo)。由于法律服務(wù)受制于行政管理，不可能按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，這是造成農(nóng)村法律服務(wù)市場(chǎng)長(zhǎng)期弱化、徘徊不前的根本原因。三是法律服務(wù)所和法律服務(wù)工作者的地位和執(zhí)業(yè)活動(dòng)，在立法上缺乏足夠的支持，僅依據(jù)“兩個(gè)部令”，其法律的權(quán)威性和社會(huì)的認(rèn)知度與法治社會(huì)對(duì)法律活動(dòng)的要求不相適應(yīng)。因此，有人把法律服務(wù)所說成為：“在名稱上不倫不類，在工作上不死不活”。雖不一定準(zhǔn)確，但也不無道理。
現(xiàn)今發(fā)達(dá)國(guó)家律師多集中在城市從業(yè)是一種普遍現(xiàn)象，其主要原因是由城市化水平所決定的。目前世界發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平已達(dá)80％— 90％，中等發(fā)達(dá)國(guó)家在60％以上，即使某些發(fā)展中國(guó)家也達(dá)到45％左右，而我國(guó)目前才達(dá)到33％。樂觀地看，即或我們以較快的速度達(dá)到60％至少也要20年的時(shí)間乃至更長(zhǎng)的時(shí)間。依目前的33％的城市化水平，85％律師集中在城市，這絕對(duì)不是一種正常的現(xiàn)象。更不能成為阻礙法律服務(wù)業(yè)亦即律師制度改革創(chuàng)新的理由和屏障。首先，法律服務(wù)業(yè)要求服務(wù)主體必須具備系統(tǒng)的法律知識(shí)和熟練的法律操作技能，對(duì)服務(wù)主體的素質(zhì)有特定的標(biāo)準(zhǔn)和要求。第二，法律服務(wù)作為一種社會(huì)行業(yè)，在城市與農(nóng)村，服務(wù)主體的服務(wù)區(qū)域、服務(wù)對(duì)象雖有所不同，但法律的要求、法律的適用則是相同的，不論是城市還是農(nóng)村的法律服務(wù)都同屬一個(gè)行業(yè)，在主體的名稱上應(yīng)該力求統(tǒng)一，在主體的管理上也應(yīng)該統(tǒng)一于一部法律，不存在哪個(gè)重要，哪個(gè)次要的問題。第三，“法律服務(wù)工作者”這個(gè)稱呼本身并不準(zhǔn)確。從廣義上講，法律服務(wù)工作者是一個(gè)大概念，其中也包括律師在內(nèi)，但又不限于律師。還應(yīng)包括公證員、法律顧問等�！盎鶎臃煞⻊�(wù)工作者”這一名稱是在特定的歷史條件下，一種無奈的選擇。
扭轉(zhuǎn)我國(guó)目前法律服務(wù)市場(chǎng)主體失衡狀態(tài)，必須立足于城鄉(xiāng)差別，人口比例，從立法上加以改革，從體制上大膽創(chuàng)新，從制度上尋找突破口。客觀地講，我國(guó)目前的司法考試制度其重大意義，突出表現(xiàn)在為保證司法官員的基本素質(zhì)奠定了前提基礎(chǔ)，基本上滿足了城市法律服務(wù)主體的需求，但并沒有真正解決廣大農(nóng)村法律服務(wù)主體的需求問題。在現(xiàn)行的司法考試制度下，歷盡千辛萬苦獲取了法律專業(yè)資格的人，有幾個(gè)愿意和安心扎根在基層農(nóng)村從事法律服務(wù)呢?按照“自主擇業(yè)”的原則，我們不可能以行政命令的手段讓某一個(gè)律師到某個(gè)地方去執(zhí)業(yè)，所以“失衡”也就勢(shì)所必然。僅以海南省為例：全省目前共有執(zhí)業(yè)律師626名，其中在�？�、三亞兩個(gè)地級(jí)市執(zhí)業(yè)的599名，占執(zhí)業(yè)律師總數(shù)的95.7％。在其它16個(gè)縣(市)從業(yè)的僅有27名，只占總數(shù)的4.3％，其中有10個(gè)縣(市)至今因?yàn)槁蓭煍?shù)量不足3人不能設(shè)立律師事務(wù)所，只好由廳里動(dòng)員省會(huì)市較大的律師所設(shè)立分所，才勉強(qiáng)填補(bǔ)了空白。
上述情況足以說明，改革開放20多年來，一方面在城市法律服務(wù)業(yè)有了重大的發(fā)展和進(jìn)步，另一方面在廣大農(nóng)村，法律服務(wù)業(yè)卻又徘徊不前，明顯不適應(yīng)。只要我們冷靜地分析和思考，在我國(guó)現(xiàn)階段，那種將法律服務(wù)業(yè)歸為同一標(biāo)準(zhǔn)，單一模式的想法肯定是不現(xiàn)實(shí)，也是做不到的。同樣，固守于目前基層法律服務(wù)的模式也顯然不合時(shí)宜，不會(huì)有大的作為，必須進(jìn)行重大的改革。在體制上為農(nóng)村法律服務(wù)構(gòu)建一個(gè)平臺(tái)，為眾多的法律專業(yè)人才進(jìn)入農(nóng)村開創(chuàng)一條新路。
三、拓展農(nóng)村法律服務(wù)的改革構(gòu)想
如果把實(shí)際情況比作“地形”，理論就是“地圖”，當(dāng)實(shí)際情況發(fā)生很大變化的時(shí)候，我們不要企望按照“地圖”來修改“地形”，而只能是根據(jù)“地形”來接近“地圖”，我們必須從當(dāng)代實(shí)踐和人類一切文明成果中吸取營(yíng)養(yǎng)，不斷創(chuàng)新理論，才能科學(xué)地解釋并正確地指導(dǎo)新的實(shí)踐。我國(guó)農(nóng)村法律服務(wù)體制上的創(chuàng)新，不僅關(guān)系到立法的改革，而且要顧及到國(guó)際上的通行做法。
通觀國(guó)際上法律服務(wù)業(yè)的模式和類型，在學(xué)術(shù)界普遍的區(qū)分為“單一制”與“多元制”，亦有“一元制”與“二元制”之說。前者相對(duì)于訴訟的參與權(quán)而言，后者相對(duì)于律師群體的內(nèi)部分類而言。
所謂單一制，是指法律服務(wù)必須由執(zhí)業(yè)律師（執(zhí)業(yè)公證人）來提供的體制，也是現(xiàn)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的模式，其中以美國(guó)和日本最為典型。
美國(guó)的律師制度淵源于英國(guó)，但卻不像英國(guó)那樣實(shí)行二元制，而是“一元制”，“LAWYER”是律師的統(tǒng)稱。其鮮明特征是主體資格的一致性和充分的擇業(yè)自由性。根據(jù)律師的任職情況，有人將美國(guó)的律師分為三種：政府機(jī)關(guān)雇傭的律師、企業(yè)公司雇傭的律師和開辦律師事務(wù)所的律師。前兩種是政府或企業(yè)公司的雇員，他們僅處理本政府機(jī)關(guān)、本公司企業(yè)的法律服務(wù)，并不接受社會(huì)上當(dāng)事人的委托。后者是在社會(huì)上執(zhí)行律師職務(wù)，為社會(huì)上不特定多數(shù)人服務(wù)，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，所以又稱“掛牌律師”。
“二元制”律師制度以英國(guó)和法國(guó)最為典型。具有英國(guó)特色的二元制律師制度，將執(zhí)行律師職務(wù)的人分為兩類，即大律師和小律師。大律師在英國(guó)稱為“BARRISTER”,中文名稱除大律師外，還有譯為“巴律師”、“高級(jí)律師”、“出庭律師”、“辯護(hù)律師”、“專門律師”等等。大律師是指能在英國(guó)上級(jí)法院執(zhí)行律師職務(wù)的律師。一般都是精通某門法律或某類案件的專家，具有較高的社會(huì)地位，取得資格的條件十分嚴(yán)格。小律師，在英國(guó)被稱為“SOLICITOR”，中文除譯為小律師外，還譯為沙律師、撰狀律師、訴訟律師、初級(jí)律師、事務(wù)律師等等。小律師是指直接受當(dāng)事人委托，在下級(jí)法院及訴訟外執(zhí)行律師職務(wù)，為當(dāng)事人提供多種法律服務(wù)的人。大律師和小律師是英國(guó)兩種不同類型的律師。二者無隸屬關(guān)系，有各自的活動(dòng)范圍和工作方式。因此，有人將大律師和小律師的關(guān)系比喻為�？漆t(yī)生和一般醫(yī)生的關(guān)系。
法國(guó)的律師制度受羅馬法影響較大，采用傳統(tǒng)的二元主義，有律師和代訴師之分。律師有兩種，一種是由政府任命的在最高法院執(zhí)行職務(wù)的律師，另一種是在其他法院執(zhí)行代理和辯護(hù)職務(wù)以及在非訴訟事件中為社會(huì)提供法律服務(wù)的律師。前者在法國(guó)只有60人，其前身是法國(guó)舊王朝的王室參事院律師。這種律師除在最高法院執(zhí)行職務(wù)外，還在最高行政法院執(zhí)行職務(wù)，地位較高。后一種律師除在最高法院外，可以在任何法庭進(jìn)行代理和辯護(hù)，也為社會(huì)提供非訴訟方面法律服務(wù)。按照法國(guó)《律師法》規(guī)定，代訴師是指附屬于一定法院，主要為當(dāng)事人提供庭外服務(wù)的法律工作者。代訴師是專職的公務(wù)人員，他由法務(wù)大臣任命。代訴師的職責(zé)是為訴訟當(dāng)事人辦理各種訴訟手續(xù)和按照訴訟當(dāng)事人的意愿撰寫書狀。
準(zhǔn)確地說，我國(guó)目前的法律服務(wù)業(yè)主體應(yīng)當(dāng)是“混合制”。從立法上看，全部訴訟活動(dòng)并非只有律師才能作為委托代理人參與訴訟。從事法律代理活動(dòng)的主體是多元化的，從廣義上說都應(yīng)歸為法律服務(wù)行為。這是由我國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)、社會(huì)基礎(chǔ)決定的。農(nóng)村的基層法律服務(wù)體制也正是在這樣的社會(huì)前提下產(chǎn)生和存在的。
隨著改革開放的不斷深化和擴(kuò)大，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。傳統(tǒng)的基層法律服務(wù)行政性、公益性、義務(wù)性理念不僅在財(cái)力上無法保證其正常運(yùn)行，而且與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律相背，故而難以長(zhǎng)久地存在和健康發(fā)展。這是我們必須首先改變的觀念，一方面我們應(yīng)當(dāng)適度地考慮到農(nóng)民的承受力問題，另一方面更應(yīng)該從市場(chǎng)的角度和法律的層面來思考問題，因?yàn)槌惺芰κ窍鄬?duì)的、可變的，而市場(chǎng)和法律則是相對(duì)穩(wěn)定的。
我國(guó)農(nóng)村法律服務(wù)體制的改革必須從國(guó)情出發(fā)，面對(duì)現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，也要借鑒國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，注重于同國(guó)際接軌。美國(guó)、日本的模式，我國(guó)在較長(zhǎng)的時(shí)期還達(dá)不到那個(gè)水平。英國(guó)、法國(guó)的模式也同樣解決不了中國(guó)的問題。但是研究和分析國(guó)際上的一些通行做法則有助于我們開闊視野，準(zhǔn)確定位。我國(guó)農(nóng)村法律服務(wù)體制的改革十分艱難，難就難在沒有現(xiàn)成的模式可以替代。世界上沒有完美無缺的東西。所以改革不能理想化，不能苛求，針對(duì)我國(guó)目前農(nóng)村法律服務(wù)的現(xiàn)狀及發(fā)展前景，我認(rèn)為，改革的總體思路應(yīng)該是八個(gè)字，即“主體并軌、分類管理”。具體設(shè)想是：
1、修改《律師法》，將律師分為兩大類，即普通律師和基層律師。普通律師即通過全國(guó)司法統(tǒng)一考試，獲取律師資格，在全國(guó)范圍內(nèi)自主擇業(yè)的律師�；鶎勇蓭熂赐ㄟ^全國(guó)統(tǒng)一的基層律師考試，獲取基層律師資格，在限定的區(qū)域和限定的領(lǐng)域內(nèi)從事法律服務(wù)的律師。在律師法中設(shè)立“基層律師”專章，明確基層律師的法律地位、權(quán)利義務(wù)、服務(wù)領(lǐng)域、法律限定等具體規(guī)定，其它如法律要求，職業(yè)道德、職業(yè)紀(jì)律等方面基本原則受律師法的統(tǒng)一規(guī)范。其執(zhí)業(yè)區(qū)域應(yīng)當(dāng)以縣級(jí)行政區(qū)劃為限，固定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)在現(xiàn)實(shí)中行不通，也沒有必要。其服務(wù)范圍除了審級(jí)上的限定，只能代理基層法院一審案件，其它可以完全放開。取消現(xiàn)行的“基層法律工作者”稱謂，統(tǒng)稱“基層律師”，還給他們一個(gè)更加準(zhǔn)確的合法身份，調(diào)動(dòng)他們的積極性，為農(nóng)村法治建設(shè)做出積極的貢獻(xiàn)。
2、將現(xiàn)有的“××鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所”更名為“××法律事務(wù)所”，作為基層律師的執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)�！胺墒聞�(wù)所”只能在縣和縣級(jí)市的行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)立，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所徹底分離，成為依法自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人。同時(shí)撤銷大中城市街道和社區(qū)的“基層法律服務(wù)所”，為大中城市提升法律服務(wù)水平，規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
3、將基層律師的考試納入現(xiàn)行的全國(guó)統(tǒng)一司法考試制度之中。可以設(shè)想將全國(guó)司法考試分為A、B兩類。A類即現(xiàn)行的全國(guó)法律職業(yè)資格考試，B類即全國(guó)統(tǒng)一的基層律師資格考試，每年進(jìn)行一次。并重點(diǎn)解決好三個(gè)方面的問題：(1)對(duì)現(xiàn)有的基層法律服務(wù)工作者，有志于從事法律服務(wù)專業(yè)的，經(jīng)過相對(duì)嚴(yán)格的全國(guó)統(tǒng)一考試考核，可以授予基層律師資格。(2)鼓勵(lì)和支持高等院校畢業(yè)生報(bào)考“基層律師”，在政策上予以扶持。我國(guó)現(xiàn)有近200萬高校畢業(yè)臨時(shí)就業(yè)或找不到穩(wěn)定工作，其中家在農(nóng)村的至少有100萬以上，利用好這方面人才資源，既解決了農(nóng)村法律服務(wù)人才的素質(zhì)問題又能大量增加就業(yè)，是一舉兩得的好事。(3)在制度上，為“基層律師”創(chuàng)造一定的發(fā)展空間，對(duì)已取得基層律師資格并在基層從業(yè)的人員，其服務(wù)年限、工作業(yè)績(jī)可以作為在全國(guó)統(tǒng)一司法考試中加分的條件，使他們有望通過自身的努力奮斗，加入普通律師乃至基層司法官員行列，當(dāng)然具體問題要仔細(xì)研究。
4、在修改《律師法》的基礎(chǔ)上，由司法部制訂《“基層律師”管理實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定基層律師的具體管理事項(xiàng)。亦可以設(shè)立“基層律師協(xié)會(huì)”，實(shí)行自我管理行業(yè)自律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所不宜再作為一層管理機(jī)構(gòu)，淡化行政色彩，努力同市場(chǎng)接軌。
5、確定不同地區(qū)基層律師的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)定上限，協(xié)調(diào)國(guó)家稅務(wù)部門制訂相對(duì)優(yōu)惠合理的稅收標(biāo)準(zhǔn)，扶持農(nóng)村法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展和壯大。
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