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市郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制調研報告
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家政權的基礎，也是黨在基層的重要組織層次。隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟體制的建立完善，尤其是在農村完成稅費改革和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)之后，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已經(jīng)不能適應農村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能亟待轉變，需要進行重新定位。為此，我們對全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制情況進行了深入細致的調研，深深感到在過渡轉型時期充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能作用的重要性和緊迫性。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀與存在問題
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本情況
郊區(qū)現(xiàn)轄8個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，185個行政村，總人口23萬人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設事業(yè)單位共計56個，分別是：農業(yè)綜合服務站、經(jīng)營統(tǒng)計站、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、文化體育站、計劃生育服務站、會計服務中心、勞動保障事務所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制212名，實有210名(其中：蔭營鎮(zhèn)38人，河底鎮(zhèn)35人，平坦鎮(zhèn)30人，義井鎮(zhèn)28人，李家莊鄉(xiāng)23人，楊家莊鄉(xiāng)19人，西南舁鄉(xiāng)18人，舊街鄉(xiāng)19人)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制200名，實有190名(其中：蔭營鎮(zhèn)37人，河底鎮(zhèn)35人，平坦鎮(zhèn)28人，義井鎮(zhèn)24人，李家莊鄉(xiāng)18人，楊家莊鄉(xiāng)14人，西南舁鄉(xiāng)20人，舊街鄉(xiāng)14人)。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在的問題
在調研中，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能正在逐步削弱，過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的大部分行政職能已喪失殆盡，可以說現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已由過去的全能政府轉變?yōu)橛邢拚�，而其組織結構和運行機制仍然是過去計劃經(jīng)濟時期的基本框架，由此帶來了一系列問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊分割嚴重，關系難以理順。在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制中，名義上實行條塊結合，實際上是權力在“條”，責任在“塊”。上級的各項工作任務都下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又缺乏與其職能相適應的權力。條塊分割，責權利不統(tǒng)一，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能，出現(xiàn)了條塊互相推諉扯皮現(xiàn)象。如工商、稅務、派出所、土地等行政執(zhí)法單位上劃后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要精力都放在了與這些部門的協(xié)調配合上，工作十分被動，尤其是隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，一些部門為了自身利益的最大化，權力只收不放，而服務卻跟不上，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權而有責，造成事權不分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務職能的加大，本是好事，但由于缺乏應有的職權和手段，使服務成為一句空話，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務只是停留在口頭上的泛泛而談，即使辦了幾件實事，也是由上面資金支持才能辦成，同時也不可避免有向企業(yè)和農民進行攤派的現(xiàn)象發(fā)生。這種情況在現(xiàn)行體制下，表現(xiàn)的由為突出。如市、縣(區(qū))政府下達任務，必然壓至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級交辦的任務，只能是千方百計，各顯神通，這樣就很容易產(chǎn)生上述問題。[本文轉載自范文先生網(wǎng)-http://www.wmxz.cn]要想改變這種局面，就應當以農村稅費改革為契機，重新反思政府角色，解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該干什么的問題。
(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力弱化，必要的事業(yè)支出難以保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是最基層的財政，是支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行的財力基礎，也是國家財政的重要組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從構成上主要分為預算內、預算外和自籌三部分。其中預算內收入大多是“吃飯財政”，只好從預算外和自籌部分來解決問題。稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入主要有兩大塊，即：鄉(xiāng)統(tǒng)籌費和鎮(zhèn)辦企業(yè)管理費。稅費改革后，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，加之大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私有化，管理費用微乎其微。對于極為短缺的農村教育、衛(wèi)生、交通和計劃生育等事業(yè)經(jīng)費來講，無疑是雪上加霜，必要的事業(yè)支出難以保障。雖然說，從中央到省、市、區(qū)都拿出一部分資金支持鄉(xiāng)村，搞轉移支付。通過減人減支和轉移支付，也許能確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的即期平衡，但如不建立解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的增長機制，則仍無法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。
(3)領導職數(shù)過多，官兵比例失調。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)一般都有15人左右。這樣龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子，使工作難以高效運行。會議難召集，工作難協(xié)調，意見難統(tǒng)一�，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制一般在21—38人之間，官多兵少，比例失調，真正做實際工作的人寥寥無幾。由于行政職能的弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子主要工作就放在應付上級檢查上，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位經(jīng)費嚴重不足，服務功能很不完善，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能被動的應付上級檢查。這樣，出現(xiàn)混崗等現(xiàn)象也就不足為奇了。
(4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所行政化，人員結構不合理。究其原因：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自己的職能把握不準，職能轉變不到位；二是一些事業(yè)站所的領導觀念陳舊，沒有認識到事業(yè)站所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的重要作用，習慣于行政管理那一套，體現(xiàn)不出服務性質，因此造成多數(shù)事業(yè)站所行政化傾向。三是經(jīng)費不足，穩(wěn)定不住專業(yè)技術人員，很多工作無法開展。四是受編制限制，真正懂專業(yè)技術的人員很難分進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，而原在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的較高水平專業(yè)技術人員年齡和知識結構老化。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在過渡轉型時期存在的必要性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為黨和國家聯(lián)系農村最基層的一級政權，從長遠看，隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，法律法規(guī)的逐步健全和社會保障體制等制度的逐步完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府無保留必要，也就是說，在大改革的前提下，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權力的上移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全可以作為縣區(qū)派出機構，代表政府行使部分權力，但在這一過渡階段，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)利大于弊。究其原因主要是：
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，仍然有其存在的必要性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的一級政權組織，直接與最基層的農村、農民打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管不組織生產(chǎn)，但黨的方針政策仍然需要這一級政府去貫徹執(zhí)行，如農村稅費改革、退耕還林、計劃生育、小城鎮(zhèn)建設、社會勞動保障等政策的執(zhí)行。就以“農村稅費改革”為例，為確保農村稅費改革工作的順利進行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農村稅費改革領導小組和工作機構，制定切合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際的農村稅費改革實施意見，做宣傳、搞培訓，為農村稅費改革順利進行奠定了重要基礎。村民委員會作為村民的自制組織是無法替代的。
2、經(jīng)過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置漸趨合理，人員結構逐步優(yōu)化。近年來，我區(qū)基層政權建設工作取得了許多成績，同時，也遇到了不少新情況、新問題。一是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小，人口不到兩三萬人。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置不合理，“麻雀雖小，五臟俱全”。三是管理體制不順，條塊分割，職責模糊，效率不高。四是人員臃腫，人員結構不合理。這些問題的存在，嚴重影響基層政權的鞏固和建設，妨礙社會主義市場體制的正常運行，對此，我區(qū)于2000年大刀闊斧地進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，將原有13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(其中：鎮(zhèn)4個，鄉(xiāng)9個)，撤并為4鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，減幅為38.46％。全區(qū)8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所由原來的12至13個，精簡為8至9個，其中財政供養(yǎng)的行政人員由原來的339人精簡為212人，事業(yè)人員由原來的269人精簡為215人，共分流人員181人(其中：提前退休、退養(yǎng)、辭職81人，一次性結算24人，整體轉移20人，進入“鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個中心”56人)。與撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)前相比，在職數(shù)內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部由過去的125人減少為80人，減幅為36％。
3、農村稅費改革，客觀上杜絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)加重農民負擔的可能性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務功能進一步加強。稅費改革前，鄉(xiāng)村兩級干部常年忙于催收農業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，耗費了大量人力、物力，且每年都有部分拖欠，激化了干群矛盾。稅費改革后，多費變一稅，農民納稅意識增強，鄉(xiāng)村干部不再為催糧收款而頭痛，使鄉(xiāng)村干部騰出手來全身心投入到帶領農民增收致富上。引導農民創(chuàng)市場、跑項目、調結構，真正發(fā)揮了基層政府的服務功能。在農機服務、計劃生育、農村養(yǎng)老保險等方面，想方設法為農民提供優(yōu)質的服務。如西南舁鄉(xiāng)政府組建了“陽泉市果農協(xié)會”，鄉(xiāng)政府率領村支兩委干部，兵分多路，廣摸行情，組織營銷網(wǎng)絡，創(chuàng)品牌，為搞好產(chǎn)后營銷，舉辦蘋果節(jié)，為果協(xié)取得了山西省產(chǎn)品產(chǎn)地無公害雙認證，赴北京參加了國家農業(yè)產(chǎn)品博覽會。通過創(chuàng)辦協(xié)會，使果農年增加純收入45萬元。
4、改革是方向，促發(fā)展是目標，保穩(wěn)定更是前提。在基層農村，上訪等事件時有發(fā)生，要采取有效措施，把各種矛盾和糾紛解決在最基層、解決在萌芽狀態(tài)。爭取小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極主動地做好維護穩(wěn)定的各項工作，進一步鞏固經(jīng)濟發(fā)展的良好局面。如我區(qū)以農村稅費改革為契機，全區(qū)8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計服務中心”為載體，全面推行“村賬鄉(xiāng)代理”的農村財務管理新體制，這一新的財務管理體制的實行，提高了農村財務規(guī)范化水平，化解了基層矛盾，密切了黨群、干群關系，有力促進了農村經(jīng)濟發(fā)展和農村社會穩(wěn)定。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在轉變職能中應注意的幾個問題
黨的十六大提出了深化行政管理改革的戰(zhàn)略任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府如何建立創(chuàng)新、親民、務實的政府是擺在我們面前的一個重要課題。要建立創(chuàng)新、親民、務實的政府，就必須深化改革，執(zhí)政為民，面向基層，實現(xiàn)四個轉變。
第一是實現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”的轉變。全能政府是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是指政府無所不包，無所不攬，政府主導經(jīng)濟，包攬一切，表現(xiàn)為無限責任。市場經(jīng)濟和WTO規(guī)則要求構建有限責任政府，由“運動員”向“裁判員”轉變，從“越位”的地方退位，從“缺位”的地方補位。逐步形成一個高能、高效、親民、務實的“有限政府”。
第二是實現(xiàn)從“管理政府”向“服務政府”的轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應逐漸成為服務主體，立足于服務農村、服務農民、服務企業(yè)，不再是高高在上、指手劃腳的統(tǒng)治者，而應成為腳踏實地的服務者。積極推進軟環(huán)境建設，實現(xiàn)服務水平的全面提升。一是營造穩(wěn)定的社會環(huán)境，化解矛盾，為經(jīng)濟建設提供了強有力的保障。二是營造優(yōu)質的服務環(huán)境，為農村、農民、企業(yè)開辟綠色通道。三是營造寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，開創(chuàng)了一個全民招商引資，全民干事創(chuàng)業(yè)的新天地。
第三是實現(xiàn)從“龐大政府”向“精干政府”的轉變。“細職能，大政府”的行政體制是一種典型的計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。它導致機構龐大、人浮于事、效率低下。因此，切實轉變政府職能，實現(xiàn)從龐大政府向精干政府的轉變，就必須變“細職能，大政府”，建立“小政府，大服務”的新型管理體制。為適應這一需要，政府的機構設置要“精”，編制數(shù)量要“少”，機關工作人員素質要“高”，人員結構要合理，形成一個寬職能、高效率、小政府、大服務的政府行政管理模式。
第四是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所“非法人”向“法人”的轉變。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站的法人實體地位，全權管理自身業(yè)務，自主開展業(yè)務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只管法人代表，不包攬事業(yè)單位具體業(yè)務。事業(yè)單位每年與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂目標責任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責監(jiān)督指導。而事業(yè)單位的主要任務是為發(fā)展農村經(jīng)濟和社會事業(yè)服務，定位應該是服務，而不是管理，應變管理為服務，以服務促管理。與此同時，提高事業(yè)站人員素質，合理配備專業(yè)技術人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在選人時要選擇那些懂業(yè)務、專業(yè)對口的大中專畢業(yè)生充實到事業(yè)站所。要創(chuàng)造寬松環(huán)境，使其學有所用，一門心思搞業(yè)務。
總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在改革和發(fā)展的新形勢下，其功能弱化已逐步顯現(xiàn)出來，加強縣區(qū)一級，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已是必然趨勢，但就目前而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍發(fā)揮著過渡時期不可替代的職能和作用，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式上的存在是非常必要的，這樣可以保證基層各項改革的順利進行，促進農村社會經(jīng)濟全面、和諧、健康發(fā)展。
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