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對我縣財(cái)政國庫集中收付制度改革的思考
一、我縣財(cái)政國庫管理制度改革概況國庫集中收付制度是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政基本框架的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是財(cái)政支出管理方式的重大變革。====年，財(cái)政部開始提出建立現(xiàn)代國庫管理制度，====年=月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部、人民銀行《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》（財(cái)庫〔====〕==號(hào)），要求“十五”期間要全面推行財(cái)政國庫集中收付制度改革。我省省級單位已于====年正式啟動(dòng)，市級也于====年==月正式啟動(dòng)，市人民政府在各次財(cái)稅工作會(huì)議上要求我市各縣必須在今年全面推行國庫集中收付制度。為此，根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于財(cái)政國庫管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》（國辦函〔====〕==號(hào)）和遵義市財(cái)政局《遵義市縣（區(qū)、市）級財(cái)政國庫管理制度改革指導(dǎo)意見》（遵財(cái)庫[====]==號(hào)）等有關(guān)政策精神，縣人民政府研究決定于====年在縣直單位全面推行國庫集中收會(huì)制度改革，經(jīng)過國庫管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組的辛勤工作，于====年=月==日召開改革動(dòng)員大會(huì)，=月進(jìn)入試運(yùn)行階段，==月已全面啟動(dòng)，至==月==日止，實(shí)際發(fā)生支出業(yè)務(wù)===筆、支出金額達(dá)===萬元，收入業(yè)務(wù)==筆、收入金額===萬元。
（一）財(cái)政國庫集中收付制度改革的背景
====年以來，我國財(cái)政預(yù)算管理模式逐步轉(zhuǎn)向“公共財(cái)政”理財(cái)思路上來，提出要通過深化各項(xiàng)財(cái)政改革，逐步建立起適合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下的公共財(cái)政基本框架�，F(xiàn)階段我國財(cái)政資金運(yùn)作方式比較落后，日益顯現(xiàn)出越來越不適應(yīng)公共財(cái)政的發(fā)展要求，存在著許多弊端：一是多重、分散開設(shè)賬戶，導(dǎo)致在途資金多、閑置資金量大，財(cái)政收支活動(dòng)透明度不高，不利于實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督；二是財(cái)政資金撥付環(huán)節(jié)多，各級預(yù)算單位均在商業(yè)銀行開設(shè)財(cái)政性資金賬戶，層層撥付，致使財(cái)政收支信息反饋遲緩，難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀調(diào)控提供可靠的依據(jù)；三是資金分散撥付，預(yù)算單位按資金的不同性質(zhì)開設(shè)多個(gè)銀行賬戶，造成相當(dāng)規(guī)模的財(cái)政資金滯留在預(yù)算單位；四是收入執(zhí)行中征管不嚴(yán)，大量財(cái)政收入通過征收機(jī)關(guān)設(shè)置的過渡性賬戶收繳，而不是直接繳入國庫，入庫時(shí)間延滯，退庫不規(guī)范，財(cái)政收入流失問題時(shí)有發(fā)生。因此，現(xiàn)行以多頭設(shè)置賬戶為基礎(chǔ)，層層分散進(jìn)行的資金繳撥方式，不適應(yīng)新形勢下加強(qiáng)預(yù)算管理的需要，也不適應(yīng)國庫管理制度的發(fā)展要求，必須從根本上進(jìn)行改革。而國庫集中收付制度是“最終規(guī)范政府性資金收付的最徹底、最完善、最可靠的模式”。建立國庫集中收付制度，能夠改變目前財(cái)政資金分散的局面，實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金集中化管理，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算資金使用效益，促進(jìn)預(yù)算編制統(tǒng)一、規(guī)范，促使財(cái)政管理工作科學(xué)化、規(guī)范化，從而強(qiáng)化依法理財(cái)觀念；可以有效地克服財(cái)政性資金運(yùn)行信息反饋遲緩、透明度不高的現(xiàn)象，使財(cái)政能夠了解財(cái)政性資金運(yùn)行的整體狀況，保證財(cái)政收支信息反饋及時(shí)、真實(shí)、可靠，為預(yù)算編制、政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供決策依據(jù)；能夠從根本上改變預(yù)算資金的管理方式和預(yù)算執(zhí)行的方式，使預(yù)算監(jiān)督變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督，從源頭上控制腐敗行為的發(fā)生，是監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行最有效的手段
（二）財(cái)政國庫集中收付制度改革的基本原則
=、有利于規(guī)范操作原則。在不改變預(yù)算單位資金使用權(quán)限前提下，合理確定相關(guān)部門的管理職責(zé)，使所有的財(cái)政性資金都按規(guī)定程序在國庫單一賬戶體系內(nèi)規(guī)范運(yùn)作。
=、有效管理監(jiān)督原則。在不改變預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行主體和會(huì)計(jì)核算主體權(quán)限前提下，使收入繳庫和支出撥付的整個(gè)過程都處于有效的管理監(jiān)督之下，增強(qiáng)財(cái)政收支活動(dòng)透明度。
=、方便單位用款原則。通過改變現(xiàn)行財(cái)政性資金繳撥方式，減少資金撥付環(huán)節(jié)，使預(yù)算單位用款更加及時(shí)和便利。
=、全面啟動(dòng)的原則。====年全面啟動(dòng)縣級全額預(yù)算單位國庫集中支付制度改革，并逐步完善和規(guī)范。
（三）財(cái)政國庫付集中收付制度改革的主要內(nèi)容
財(cái)政國庫集中收付制度改革就是建立國庫單一賬戶體系，將各類財(cái)政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財(cái)政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系的有關(guān)賬戶直接支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位的銀行賬戶。
=、建立國庫單一賬戶體系。國庫單一賬戶體系是財(cái)政國庫集中收付制度改革的核心內(nèi)容。
=、規(guī)范收入繳納程序。一是現(xiàn)行預(yù)算收入的繳款方式分為直接繳庫、集中匯繳兩種方式；二是擴(kuò)大了財(cái)政收入收繳管理范圍。按目前執(zhí)行中的劃分方法，財(cái)政性收入分為稅收收入和非稅收收入兩大類。在收繳程序上，不僅對預(yù)算內(nèi)資金收繳程序作出了規(guī)范，也對政府非稅收入資金收繳程序作了規(guī)范。
=、規(guī)范支出撥付程序。根據(jù)支出管理的要求，預(yù)算單位的支出劃分為工資支出、購買支出、零星支出、轉(zhuǎn)移支出等四類，從支付性質(zhì)看，工資支出、購買支出、零星支出均屬于購買性支出。依照規(guī)范操作、加強(qiáng)監(jiān)督、方便單位用款和提高支付效率原則要求，不同的支出類型實(shí)行不同的支付方式和程序。財(cái)政性資金的支付方式為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種。財(cái)政直接支付方式，指依據(jù)部門預(yù)算和資金使用月度用款計(jì)劃，在預(yù)算單位提出用款申請后，由財(cái)政部門開具支付令，通過代理銀行將財(cái)政資金直接支付到收款人或用款單位賬戶。實(shí)行財(cái)政直接支付方式的主要包括預(yù)算單位的工資支出、購買支出（集中采購部分）和轉(zhuǎn)移支出；財(cái)政授權(quán)支付方式，指經(jīng)財(cái)政部門授權(quán)，由預(yù)算單位在批準(zhǔn)的用款額度內(nèi)自行開具支付令，通過預(yù)算單位零余額賬戶將資金撥付到收款人賬戶。實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付方式的主要包括預(yù)算單位日常零星的小額支出。所有財(cái)政性資金均由代理銀行先行支付后，再向人行國庫和財(cái)政相關(guān)業(yè)務(wù)股室進(jìn)行清算。
（四）財(cái)政國庫管理制度改革配套措施
=、建立財(cái)政國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在實(shí)行國庫集中收付制度后，將政府非稅收入資金納入國庫集中收繳；財(cái)政撥款由原來只對一級預(yù)算單位逐步改變?yōu)槊嫦蚋骷夘A(yù)算單位，撥款單位范圍成倍增加；特別是這些單位的絕大部分財(cái)政性支出業(yè)務(wù)將采取國庫單一賬戶直接支付的方式，相應(yīng)地原由各預(yù)算單位辦理的撥款業(yè)務(wù)將集中于財(cái)政預(yù)算總會(huì)計(jì)，財(cái)政預(yù)算總會(huì)計(jì)工作量將成倍數(shù)增加。同時(shí)，與之相適應(yīng)地監(jiān)督管理和會(huì)計(jì)核算工作也將同步增長。依靠現(xiàn)有的總預(yù)算會(huì)計(jì)人員顯然難以完成，為了便于管理、借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，于====年=月建立專門的機(jī)構(gòu)（財(cái)政國庫集中收付中心）辦理具體的收付工作，并從原有會(huì)計(jì)人員中考調(diào)相應(yīng)人員具體辦公。
=、加快推進(jìn)預(yù)算編制改革�，F(xiàn)代財(cái)政國庫管理制度，是以科學(xué)規(guī)范的預(yù)算編制為基礎(chǔ)和依據(jù)，只有把預(yù)算編制細(xì)化到部門，才能將大類支出按部門分解到具體開支項(xiàng)目。于====年=月在全縣全面實(shí)行了部門預(yù)算制度。
=、制定相關(guān)管理制度和辦法，為建立現(xiàn)代國庫管理制度提供法律保障。
=、建立財(cái)政管理信息系統(tǒng)。建立現(xiàn)代國庫管理制度的目的，是提高財(cái)政收支透明度，加強(qiáng)財(cái)政管理監(jiān)督，提高資金使用效率。同時(shí)，由于財(cái)政收付的范圍大，支付項(xiàng)目明細(xì)化后，支付信息量非常大，對財(cái)政集中支付過程的管理和監(jiān)督提出了更高的要求。因此，為保證這項(xiàng)改革的有效運(yùn)行，通過招投標(biāo)，建立了預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、非稅收入管理系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)等，并與代理銀行同系統(tǒng)操作，為財(cái)政國庫管理制度的安全、高效運(yùn)作提供基礎(chǔ)條件和技術(shù)支撐。
=、建立健全監(jiān)督制約機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制主要包括四方面內(nèi)容：一是財(cái)政部門對預(yù)算單位和用款單位的監(jiān)督；二是財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督制約；三是審計(jì)等部門的外部審計(jì)監(jiān)督；四是中國人民銀行余慶縣支行對代理財(cái)政支付清算業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的資信、資金清算業(yè)務(wù)的監(jiān)督。
=、選擇代理銀行。為了減少改革成本，必須按照市場經(jīng)濟(jì)原則，通過招投標(biāo)選擇資金實(shí)力雄厚、資金運(yùn)行安全、清算系統(tǒng)發(fā)達(dá)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)設(shè)施健全的商業(yè)銀行作為財(cái)政國庫集中收付制度改革過程中財(cái)政資金支付業(yè)務(wù)的代理銀行。
=、清理整頓銀行賬戶。清理預(yù)算單位銀行賬戶是國庫管理制度改革必須進(jìn)行的基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作，財(cái)政部門應(yīng)密切配合紀(jì)檢、監(jiān)察等部門，嚴(yán)格按照黨中央、國務(wù)院深入開展反腐敗工作的總體部署和要求，切實(shí)做好賬戶的清理整頓工作，為建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的財(cái)政國庫集中收付制度改革做好充分的準(zhǔn)備。
二、對我縣財(cái)政國庫集中收付改革的建議
（一）正確看待財(cái)政國庫集中收付制度改革給財(cái)務(wù)管理工作帶來的影響
=．正確認(rèn)識(shí)財(cái)政國庫集中收付制度改革。第一，財(cái)政資金是國家的，由國庫統(tǒng)一管理是理所當(dāng)然的，國際上發(fā)達(dá)國家也都是這樣操作的。第二，財(cái)政國庫集中收付制度是建立現(xiàn)代國庫管理制度的需要。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)行規(guī)范化、制度化管理已成為必須。財(cái)政管理體制的改革就是要朝著建立公共財(cái)政框架努力，而財(cái)政國庫集中收付制度改革就是為了推動(dòng)公共財(cái)政框架所應(yīng)支持的重點(diǎn)。建立公共財(cái)政框架對我縣來說是有利的，我們應(yīng)該積極支持這項(xiàng)制度改革；另外，在規(guī)范財(cái)政行為上另一個(gè)重大舉措就是加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的建設(shè)。====年為了配合《會(huì)計(jì)法》的實(shí)施，專門制定頒發(fā)了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》，這是解決一些單位內(nèi)部管理松懈，控制弱化的重要措施，也是適應(yīng)我國加入WT=的客觀要求。====年出臺(tái)了《關(guān)于深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理的意見》，進(jìn)一步加強(qiáng)政府非稅收入資金管理。我縣財(cái)政部門正在從各個(gè)方面進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理，使全縣的財(cái)政，財(cái)務(wù)管理更加規(guī)范化、制度化。第三，從財(cái)務(wù)部門、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員的角度看，應(yīng)該積極支持財(cái)政國庫集中收付制度改革。這對一個(gè)單位的財(cái)務(wù)工作人員有好處，可以解決多年來財(cái)務(wù)工作上下為難的問題，難在一是沒有錢，二是有錢不能隨便花，三是往往跟單位領(lǐng)導(dǎo)及其他部門有矛盾．過去解決的辦法是多向財(cái)政部門要錢，或多創(chuàng)收一點(diǎn)，使得手里機(jī)動(dòng)財(cái)力多一點(diǎn)，有了錢就可以幫助單位、幫助領(lǐng)導(dǎo)及其他部門解決問題，就有政績，就能受到領(lǐng)導(dǎo)的贊揚(yáng)。事實(shí)并非如此，多年來的實(shí)踐證明了財(cái)務(wù)部門越這樣弄，矛盾越多。另外權(quán)和責(zé)是并存的，要這個(gè)權(quán)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，有了問題就要承擔(dān)責(zé)任。實(shí)行國庫集中收付制度改革以后，財(cái)務(wù)部門工作主動(dòng)了，今后花錢都是預(yù)算說了算，有預(yù)算就有錢，沒有預(yù)算就沒有錢；列入預(yù)算的可以花，沒有列入預(yù)算的就不能花，領(lǐng)導(dǎo)說了都不算。實(shí)行部門預(yù)算，單位只有一本收支預(yù)算，財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理，領(lǐng)導(dǎo)也好，各個(gè)部門也好，要花錢，必須經(jīng)財(cái)務(wù)部門報(bào)預(yù)算，按定額按編制按任務(wù)來編報(bào)預(yù)算，財(cái)務(wù)部門處在主動(dòng)的位置，而不是被動(dòng)的位置。
=．正確認(rèn)識(shí)國庫集中收付的規(guī)則。實(shí)行國庫集中收付以后，財(cái)務(wù)部門的工作量增加，手續(xù)繁瑣、復(fù)雜了，從試點(diǎn)初期來說，確實(shí)是這樣。實(shí)行國庫集中支付后，必須按月層層編報(bào)用款計(jì)劃，然后再層層批復(fù)下去。二是直接支付申請必須經(jīng)過財(cái)政專辦人員審核蓋章，多了一道手續(xù)。三是授權(quán)支付后預(yù)算部門要填財(cái)政授權(quán)支付憑證，國庫部門要填寫銀行支付憑證，同時(shí)，而且要分別按款項(xiàng)類別來填。以前一張銀行支付憑證能撥出去的，現(xiàn)在要填五、六張，甚至十多張。四是與代理銀行、財(cái)政專辦人員等有關(guān)人員的協(xié)調(diào)工作增加了，另外還有零余額賬用款額度的調(diào)整增加，與銀行國庫的對賬，授權(quán)支付過程中還有很多繁雜的事。工作量的增加和手續(xù)上的復(fù)雜相對而言客觀存在的，但管理體制更加規(guī)范化、制度化。隨著改革措施的配套，工作人員業(yè)務(wù)的熟悉，支付信息系統(tǒng)的建立，相信國庫集中收付會(huì)更順利、快捷。
=．正確按支付制度的程序運(yùn)作。實(shí)行國庫集中支付后，時(shí)間長，影響工程用款問題，只要預(yù)算單位提前做好用款計(jì)劃，按照工程進(jìn)度安排好用款，就不會(huì)耽誤時(shí)間。按照規(guī)定，當(dāng)月度用款計(jì)劃都在上月末前十天就要報(bào)財(cái)政部門審核批復(fù)，并保證在月末下達(dá)到用款單位，這就看各個(gè)單位的用款計(jì)劃報(bào)送是否及時(shí)和按規(guī)定程序填報(bào)，而且管理辦法中也規(guī)定了特殊情況下的特殊處理方式。財(cái)政與單位、銀行間支付程序可以更加規(guī)范一些，如取消支票的使用等，上下聯(lián)系配合加強(qiáng)一些，時(shí)間是可以適當(dāng)縮短，是可以做到不影響單位用款的。
（二）規(guī)范界定財(cái)政部門內(nèi)部各股室的工作職能。
隨著財(cái)政國庫集中收付制度的實(shí)施，新的財(cái)政資金繳撥方式正式運(yùn)作，同時(shí)財(cái)政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)隨之調(diào)整變化，各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)也發(fā)生變化，應(yīng)重新界定和規(guī)范各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，合理調(diào)配人力資源,提高工作效率。根據(jù)改革后財(cái)政工作的實(shí)際，建立健全內(nèi)部機(jī)構(gòu)，重新制定和界定各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作職責(zé)，確保財(cái)政內(nèi)部同心同德，步調(diào)一致。在現(xiàn)實(shí)工作中,我縣財(cái)政部門的國庫股與預(yù)算股、行財(cái)股與社保股實(shí)質(zhì)上合二為一，人員只有=—=人，既要擔(dān)負(fù)繁重的財(cái)政性資金收支撥款、會(huì)計(jì)核算、資金調(diào)度、月旬報(bào)工作，又要擔(dān)負(fù)預(yù)算的匯審工作，同時(shí)還要應(yīng)付一些突發(fā)性事件和中心工作，哪里還有時(shí)間全方位、深層次地對整個(gè)預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)的連續(xù)過程及積累進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查研究？因此對預(yù)算執(zhí)行情況分析只能是流于形式和表面的收支數(shù)據(jù)羅列，對政府決策提供的服務(wù)極其有限。應(yīng)盡快建立健全財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，把國庫股和預(yù)算股、行財(cái)股和社保股分離開，建立預(yù)算執(zhí)行分析定期調(diào)研、會(huì)談和專人負(fù)責(zé)制。
（三）加強(qiáng)財(cái)政隊(duì)伍建設(shè)，合理調(diào)配人力資源。
財(cái)政國庫集中收付制度的實(shí)施，財(cái)政部門面臨的工作業(yè)務(wù)量將增大，應(yīng)要在充分考慮運(yùn)用現(xiàn)代信息手段的基礎(chǔ)上，按照從嚴(yán)從緊控制人員編制的原則，相應(yīng)增加財(cái)政人員、編制，并選拔優(yōu)秀人員隨改革進(jìn)程逐步配備到位。實(shí)行財(cái)政國庫集中收付后，所有收支都是通過操作現(xiàn)代工具實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)積極采取“送出去”或“請進(jìn)來”的方式，抓好財(cái)政隊(duì)伍的建設(shè)培訓(xùn)，通過學(xué)歷教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、參觀考察等多種形式，提高其綜合素質(zhì)。同時(shí)合理調(diào)配人力資源，充分調(diào)動(dòng)整個(gè)隊(duì)伍的積極性、主動(dòng)性，為縣委縣政府決策提供更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
（四）各部門、單位要切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。
實(shí)行財(cái)政國庫集中收付制度改革，是對財(cái)政資金的賬戶設(shè)置和收支繳撥方式是根本性變革，改革的實(shí)施不僅涉及到深化部門預(yù)算改革、建立健全銀行清算系統(tǒng)、加強(qiáng)“金財(cái)工程”建設(shè)等必須的配套措施和規(guī)定，而且涉及到改變傳統(tǒng)觀念、改革舊的管理模式等問題。因此，改革不單單是財(cái)政部門的事情，而且是關(guān)系整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大事，各有關(guān)部門、單位要從大局意識(shí)出發(fā)，切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，重視和支持財(cái)政國庫集中收付制度改革。財(cái)政國庫集中收付制度改革，不改變預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算權(quán)限，在收支繳撥方式改變后，預(yù)算單位仍然是預(yù)算執(zhí)行的主體，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)管理，做好收支繳撥憑證的傳遞、記賬、歸檔工作。改革前預(yù)算單位有賬戶、有會(huì)計(jì)、有出納，改革后會(huì)計(jì)在單位，出納在財(cái)政，崗位分設(shè)，形成一種制約機(jī)制，這是從單位內(nèi)部的相互制約變?yōu)樨?cái)政和預(yù)算單位間的相互制約。各部門要通過強(qiáng)化預(yù)算管理，規(guī)范資金管理程序，防止違法違紀(jì)行為的發(fā)生，提高資金使用效率。各部門領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)一步重視和支持財(cái)務(wù)管理工作，在充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，為順利實(shí)施改革試點(diǎn)提供必要的保證。
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