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我區(qū)農業(yè)及農村環(huán)境保護現(xiàn)狀與對策初探
我區(qū)農業(yè)及農村環(huán)境保護現(xiàn)狀與對策初探建設社會主義新農村，構建更加和諧的生態(tài)家園，農村的發(fā)展任重道遠。長期的二元結構模式，使農村的公共設施建設和城市差了一大截，農村環(huán)境難盡人意。我區(qū)是老少邊窮地區(qū)，雖然隨著旅游業(yè)的發(fā)展，我區(qū)的經濟逐漸取得了一定的成績，但我區(qū)的農村涉及面廣，一些邊遠小村依然非常落后。為了改善農村的居住環(huán)境，提高農民的生活質量，促進農業(yè)及農村經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展�，F(xiàn)就我區(qū)在社會主義新農村建設過程中，如何保護農村生態(tài)環(huán)境、防治農業(yè)面源污染，作出初步研究和探討。
一、當前我區(qū)農業(yè)及農村環(huán)境保護現(xiàn)狀
（一）當前我區(qū)農業(yè)及農村環(huán)境保護取得的成績。
我區(qū)農業(yè)及農村環(huán)境保護取得了一定成績。改革開放以來，區(qū)委區(qū)政府高度重視農業(yè)及農村環(huán)境保護工作，采取了一系列保護和改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境的重大舉措，加大了農業(yè)及農村生態(tài)環(huán)境建設力度，使全區(qū)農業(yè)及農村生態(tài)環(huán)境得到了有效保護和改善。主要表現(xiàn)在植樹造林、水土保持、小流域治理、水庫加固、國土整治、礦山整頓、改水改廁、、改灶改路、能源建設等方面；重點區(qū)域天然林資源保護和退耕還林工程開始啟動；建立了一批不同類型的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)和森林公園；生態(tài)農業(yè)試點示范、綠色有機食品基地建設穩(wěn)步發(fā)展。近幾年來，政府花了大力氣，加大和環(huán)境治理力度，綜合整治農村畜禽污染，推行無公害的農業(yè)種養(yǎng)方式，尤其是在農村沼氣建設工程方面，“生態(tài)示范村（鎮(zhèn)）創(chuàng)建工程”、“環(huán)境優(yōu)美村鎮(zhèn)創(chuàng)建工程”、“農村廢棄物綜合利用示范工程”等先后在全區(qū)鋪開。
（二）當前我區(qū)農業(yè)及農村環(huán)境保護仍然存在的問題
我區(qū)農業(yè)及農村環(huán)境狀況仍面臨嚴峻形勢。目前，我區(qū)廣大農村地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢和農業(yè)面源污染還沒有得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境破壞和面源污染的范圍在擴大，程度在加劇，危害在加重。突出表現(xiàn)在：澧水流域永定段及其支流生態(tài)環(huán)境惡化呈加速趨勢，轄區(qū)重要水庫、濕地日趨萎縮，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)域河水斷流、地下水位下降嚴重，加劇了干旱、洪澇災害的危害和植被退化、山地石漠化；有林地、多林區(qū)的亂砍濫伐，致使林草植被遭到破壞，生態(tài)功能衰退，水土流失加��；礦產資源的亂采濫挖，尤其是沿河、沿坡的開發(fā)不當，導致崩塌、滑波、泥石流、地面塌陷、沉降等地質災害頻繁發(fā)生；全區(qū)野生動植物物種豐富區(qū)的面積不斷減少，棲息地環(huán)境惡化，珍貴藥用野生植物數(shù)量銳減，生物資源總量下降；河（庫）污染嚴重，漁業(yè)資源衰遏，河岸侵蝕問題嚴重；農藥、化肥和農用薄膜的大量不合理使用，導致土質降低，農業(yè)面源污染加��；生活污水、垃圾的隨意傾倒、堆放，導致農村人居環(huán)境質量下降。農業(yè)和農村生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化將嚴重制約我區(qū)的社會主義新農村建設。
（三）當前我區(qū)農業(yè)及農村污染加劇與生態(tài)環(huán)境惡化的原因分析。
1、目前環(huán)境管理體系及農技推廣體系難以應對污染問題。我區(qū)的農村現(xiàn)代化進程有兩個明顯的特點：一是工業(yè)優(yōu)先增長和依托工業(yè)的現(xiàn)代化農業(yè)逐漸發(fā)展，二是居民在空間分布上逐漸集中。這使我區(qū)農村的產業(yè)結構從自然和諧型轉變成自然危害型，農村原有的具有強大環(huán)境自凈能力的自然循環(huán)被破壞，原本可以自然消納的生活污染物因超出環(huán)境自凈能力成害。不僅如此，近幾年來，我區(qū)農村的各類環(huán)境污染也呈現(xiàn)出與城市污染迥異的特點。農業(yè)生產導致的面源污染具有排放主體分散、隱蔽，排污隨機、不確定、不易監(jiān)測。這使得對面源污染的管理存在成本過高，因此存在著只能對受害地監(jiān)測，很難監(jiān)控排污源的現(xiàn)狀。我區(qū)的環(huán)境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的，對農村污染及其特點重視不夠，加之農村環(huán)境治理體系的發(fā)展滯后于農村現(xiàn)代化進程，導致其在解決農村環(huán)境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。另外，農業(yè)技術的選擇缺乏環(huán)境政策制約機制，農業(yè)技術推廣體系幾乎失效：以前農業(yè)技術服務體系改革是以減少農技推廣經費和鼓勵自我創(chuàng)收為特點的。由于得不到足夠的財政撥款，農技推廣系統(tǒng)不得不從事與業(yè)務無關的經營活動以獲取收入，包括賣化肥和農藥等。由于激勵不相容，導致一些推廣人員對指導農民提高農藥和化肥使用效率缺乏積極性，以致化肥、農藥不合理施用情況一直在加劇。
2、財政渠道的資金來源不夠，導致污染治理不力。我區(qū)在環(huán)境保護建設中，嚴重存在著城鄉(xiāng)獲取資源、利益與承擔環(huán)保責任上的不協(xié)調問題。長期以來，我區(qū)污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市。城市環(huán)境污染向農村擴散，而農村從財政渠道卻幾乎得不到污染治理和環(huán)境管理能力建設資金，也難以申請到用于專項治理的排污費。由于農村土地等資源產權關系不明晰，致使農村的環(huán)境資源具有一定的“公共屬性”，造成幾乎沒有有效的經濟手段，對農業(yè)生產中社會收益大于私人收益的部分給予一定補償，對社會成本大于私人成本的部分收取一定費用，實際上鼓勵了農村居民采用掠奪式生產方式。由于環(huán)境保護尤其農村環(huán)境保護本身是一項公共事業(yè)，屬于責任主體難以判別或責任主體太多、公益性很強、沒有投資回報或投資回報率較小的領域，對社會資金缺乏吸引力，政府必須發(fā)揮主導投資作用。另外，目前我區(qū)在實施農業(yè)和農村環(huán)境保護建設項目上，還存在著資金分散、重復建設和“自上而下”的決策等現(xiàn)象。例如，面源污染的治理資金分散到農業(yè)、水利、環(huán)保等部門，導致一個需要環(huán)環(huán)相扣才可能行之有效的治理方案變成各部門步調不一致的局部行動，自然效果不佳；由于采用“自上而下”的決策機制，在政治目標最大化的激勵下，對于能增加政績的公共服務，呈現(xiàn)出一種較高的供給熱情。而人居環(huán)境基礎設施這樣沒有進入地方官員政績考核體系的公共服務，即便農民已經有了需求，也很難提到地方政府的操作層面上來。
3、扶持措施不力，導致農村污染治理的市場化機制難以建立。我區(qū)對城市和規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)污染治理，制定了許多優(yōu)惠政策，而對農村各類環(huán)境污染治理，卻沒有類似政策。由于農村污染治理的資金本來就匱乏，建立收費機制困難，又缺少扶持政策，導致農村污染治理基礎設施建設和運營的市場機制難以建立。
4、治理模式不適，導致農村污染治理效率不高。農村的三類環(huán)境污染，套用解決城市污染和規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)污染的主要手段——末端治理——都存在技術、經濟障礙。除了面源污染難以收集污染物外，其它類污染用末端治理常會出現(xiàn)既治不起，也治不凈的情況：規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相對的單一性和企業(yè)經營相對的大規(guī)模等特點，末端治理方法在多數(shù)情況下是適用的甚至惟一的。而農村的生活污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染以及集約化畜禽養(yǎng)殖場污染，采用末端治理則會因為污染治理設施建設和運行的最小經濟規(guī)模限制以及高折舊率限制而不可行。
5.農村環(huán)保法制不健全，使我區(qū)環(huán)境保護缺乏有利保障。主要表現(xiàn)在三個方面：一、農村環(huán)保立法滯后，法律體系不健全。改革開放20多年來，我國的環(huán)境保護立法，初步形成了一個以1989年12月通過實施的{中華人民共和國環(huán)境保護法}為主體的法律法規(guī)體系川，諸多環(huán)境法雖都涉及了農業(yè)環(huán)境保護，并對農村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展起到了一定的推動作用。但隨著市場經濟體制的建立，這一法律法規(guī)體系遠不能適應市場經濟發(fā)展的需要。不僅未能將農業(yè)環(huán)境與農業(yè)自然資源的保護協(xié)調起來。而且，一些重要環(huán)境領域還存在立法空白，如程序法方面的有關環(huán)境評價法、排污費征收使用管理條例、農藥使用造成環(huán)境污染法等。二、環(huán)境管理體制不完善，監(jiān)督力度不足�，F(xiàn)行的環(huán)境管理體制仍是按輔助性原則為依據(jù)的統(tǒng)分結合的多部門、多層次的執(zhí)法管理體制，這樣形成了執(zhí)法主體勢力割據(jù)的局面，致使權責不明，權力過于分散，從而使一些省、市級環(huán)境保護專門機構變成了本地區(qū)行政機關的附屬機構。為了一味提高本地區(qū)的經濟效益而忽視了環(huán)境效益與社會效益，甚至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)領導認為只要經濟上去了，自然一切就都會搞好的，而對環(huán)保法置之不理，造成了地方保護主義極為嚴重。三、農村干部和農民環(huán)保法律意識淡薄。我區(qū)大部分農村干部，政策性意識濃厚，法律性意識較淡薄，致使許多法律法規(guī)在農村實施過程中給以政策化，以政策的原則性`實踐性、靈活性代替了法律法規(guī)的強制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性，造成農村市場經濟法治建設障礙重重。再由于農村環(huán)保法在我區(qū)大多農村干部群眾頭腦中仍是一個未知數(shù)。從而出現(xiàn)了一些農村干部為了本鄉(xiāng)經濟利益而置環(huán)保法不顧，采取“殺雞取卵`竭澤而漁”的策略采發(fā)展經濟。同時，一些農民缺乏接近環(huán)保法、了解環(huán)保法，認識不清環(huán)保法的內在經濟動因，而為了自己一時的經濟利益濫伐林木，大肆捕獲珍稀動植物，過度放牧，加劇了自然生態(tài)環(huán)境的惡化。
二、我區(qū)農業(yè)及農村環(huán)境保護主要內容與目標任務
(一)改善農村人居環(huán)境質量
1.調整農村能源結構,推廣使用電、水能、太陽能、沼氣等清潔能源，“十一五”期間，使農村生活用能中新能源所占比例達到20%以上。
2．結合生態(tài)區(qū)創(chuàng)建，大力推進環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村建設�！笆晃濉逼陂g，使全區(qū)農村空氣、水、聲環(huán)境質量達到國家標準要求，村鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達到50%，飲用水合格率達到90%，農村衛(wèi)生廁所普及率達到50%，秸桿綜合利用率達到90%以上。
3．實施生態(tài)移民工程。對嚴重缺水、無路、少田地等居住條件惡劣地區(qū)及生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)的農村居民實施搬遷，向集鎮(zhèn)或農村居民點集中，改善農民生活條件。
（二）防治農業(yè)及農村生態(tài)環(huán)境污染
1．加強農村環(huán)境保護。嚴格控制污染企業(yè)向農村轉移，禁止向農業(yè)生產基地超標排放工業(yè)廢水、生活污水、傾倒處置工業(yè)固體廢物和城鎮(zhèn)生活垃圾，控制工業(yè)、生活“三廢”對農業(yè)環(huán)境的污染。
2．開展農林病蟲害綜合防治，大力發(fā)展生態(tài)農業(yè)。在全區(qū)推廣農林病蟲害生物、物理防治技術，開展農業(yè)有機廢物和規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場糞便的綜合利用，全面推行無公害農產品生產，大力開展綠色有機農產品基地建設。“十一五”期間力爭使全區(qū)農藥使用強度控制在6.0公斤/公頃以下，化肥施用強度控制在260公斤/公頃以下，綠色有機農產品比重達到15%以上。
（三）保護、合理利用與增殖自然資源
1．切實加強水、土地、森林、礦產等重要自然資源的環(huán)境管理，嚴格資源開發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境保護工作，遵守相關法律法規(guī)，履行生態(tài)環(huán)境影響評價手續(xù)，對資源開發(fā)重點建設項目，要求編報水土保持方案。
2．建立生態(tài)功能保護區(qū)，保護生物多樣性。在河（庫）源頭區(qū)、水土保持重點治理區(qū)及生物多樣性豐富典型地區(qū)，抓緊新建、擴建一批生態(tài)功能保護區(qū)和自然保護小區(qū)，使農村生態(tài)環(huán)境得到有效保護。
三、我區(qū)農業(yè)及農村環(huán)境保護的對策與措施
（一）加強領導和協(xié)調，建立農業(yè)和農村環(huán)境保護綜合決策機制。
1．建立和完善農村生態(tài)環(huán)境保護責任制。要把地方各級政府對本轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質量負責、各部門對本行業(yè)和本系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護負責的責任制落到實處。明確資源開發(fā)單位、法人的生態(tài)環(huán)境保護責任。實行嚴格的考核、獎罰制度。要把生態(tài)環(huán)境保護和建設規(guī)劃納入各級政府經濟和社會發(fā)展的長遠規(guī)劃和年度計劃，保證各級政府對農業(yè)和農村生態(tài)環(huán)境保護的投入。建立農村生態(tài)環(huán)境保護與建設的審計制度，確保投入與產出的合理性和生態(tài)效益、經濟效益與社會效益的統(tǒng)一。
2．積極協(xié)調和配合，建立行之有效的農業(yè)及農村生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管體系。區(qū)直各有關部門應各司其職、密切配合、齊心協(xié)力，共同推進全區(qū)農村生態(tài)環(huán)境保護工作。環(huán)保部門應做好綜合協(xié)調與監(jiān)督工作，計劃、農業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源和建設等部門應加強自然資源開發(fā)的規(guī)劃與管理，做好農村生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理工作。
（二）財政傾斜，市場化運作，為農業(yè)及農村生態(tài)環(huán)境建設提供投入保障
1．調整財政投入結構和方式，建立政府引導資金，通過政府投入、股權收益適當讓利、財政貼息、前期活動補助等，引導社會資本對農村生態(tài)、公益事業(yè)的投入。探索水權轉讓、礦業(yè)權招標、水域有償開發(fā)等，建立和完善多元化投融資渠道。
2．積極爭取上級環(huán)保部門的資金支持。一是爭取本級排污費資金的征繳返回，保證每年拿出50萬元用于農業(yè)及農村環(huán)境保護基礎設施的建設；二是爭取國家、省、市環(huán)保專項資金的投入，要在污染源專項治理、區(qū)域開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護、農村改水改廁、能源建設等方面有所作為。
（三）完善政策法規(guī)、標準制度，加大政策扶持力度
1.加強我區(qū)農村環(huán)保法的保障作用。（1）、扭轉人治化，加強法治化，推動我區(qū)農村環(huán)保產業(yè)市場化進程。加強法治化是我區(qū)農村由以人治為特征的計劃經濟體制向以法治為特征的市場經濟體制轉變的客觀需要，是我區(qū)農村法治建設的關鍵，由此，轉變農村環(huán)保法制建設中出現(xiàn)的以-人治”為核心，忽視環(huán)境效益，社會效益而片面發(fā)展經濟效益的思想意識，樹立可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，就顯得尤為重要。（2）、完善農村環(huán)保法律體系，使之統(tǒng)一化、規(guī)范化和高效化。（3）、規(guī)范我區(qū)農村環(huán)保管理體制，促使此體系高效實施。為了在我區(qū)農村有效實施環(huán)保法，必須提供一套強有力的管理體制作保障：基于目前的管理體制，除繼續(xù)完善排污許可證制度、征收排污費制度、環(huán)境影響評價制度等外，還應建立實施清潔生產促進制度，農業(yè)環(huán)保責任制度和農村生態(tài)環(huán)境綜合治理定量考核制度，獸禽養(yǎng)殖污染防治管理制度等。（4）、健全執(zhí)法機構，強化執(zhí)法隊伍，不斷提高執(zhí)法水平。要不斷提高我區(qū)基層執(zhí)法隊伍人員的政治覺悟，使其能抵制各種腐敗現(xiàn)象的侵蝕，嚴格依法辦事，作到執(zhí)法必嚴，違法必究。五、在全區(qū)范圍內，加強環(huán)保法制宣傳，提高干部和農民的環(huán)保法律意識。
2．在農業(yè)產業(yè)結構調整、重點生態(tài)環(huán)境建設工程布局、工程立項，土地征用流轉、生態(tài)移民、資源有償使用、生態(tài)補償?shù)确矫嫣峁┱叻龀帧?br /> （四）加強輿論引導，重視科技創(chuàng)新
要充分利用各種宣傳形式、輿論陣地，多層次、多形式、全方位地開展宣傳、輿論推動，表揚先進，鞭策后進，努力提高廣大干部群眾保護農村生態(tài)環(huán)境的責任感和使命感，營造強大的輿論氛圍。要重視基礎教育和科普教育，開展農業(yè)及農村生態(tài)環(huán)境建設的科技創(chuàng)新，為我區(qū)社會主義新農村建設提供強大的科學技術支撐。
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