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市城鄉(xiāng)建設(shè)調(diào)研（經(jīng)營(yíng)城市）報(bào)告
阿爾山設(shè)市以來(lái)，各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展，由一個(gè)邊境小鎮(zhèn)建設(shè)成了一座城市，尤其是城市建設(shè)成效顯著，完成了最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建了城市框架，城區(qū)建設(shè)初見(jiàn)規(guī)模，這對(duì)于阿爾山品牌的成功塑造、“神泉雪城”品牌知名度的顯著提升、引起自治區(qū)政府高度重視而做出建設(shè)“阿爾山―柴河”旅游區(qū)的決策起到莫大作用。但總體來(lái)看，我市城市建設(shè)與市委、市政府所明確的旅游城市定位和自治區(qū)政府標(biāo)示建設(shè)國(guó)際知名、國(guó)內(nèi)一流的旅游區(qū)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，與應(yīng)發(fā)揮的中心城市載體功能、加快經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求還很不適應(yīng)，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施不配套，城市功能不完善，載體作用不明顯，建設(shè)管理水平低。歸根結(jié)底，是我市城建起步晚、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄，城市建設(shè)資金來(lái)源單一，導(dǎo)致我市城市建設(shè)投入總量小，發(fā)展慢。所以，要使我市城市建設(shè)步入高速發(fā)展的軌道，就必須搶抓自治區(qū)規(guī)劃建設(shè)“阿爾山－柴河”旅游區(qū)的歷史機(jī)遇，以開(kāi)展“二次創(chuàng)業(yè)”活動(dòng)為契機(jī)進(jìn)一步解放思想，樹(shù)立經(jīng)營(yíng)城市新觀念，全方位整合城市資源，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，多渠道籌措建設(shè)資金，走以城建城，以城養(yǎng)城，以城興城的城市建設(shè)之路，促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)超常規(guī)、高速度、跨越式發(fā)展。
整合城市資源，主要是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)城市空間和作為城市功能載體的自然資本（如土地），人力作用資本（如路、橋）及相關(guān)的延伸資本（如路、橋冠名權(quán)）等進(jìn)行重組和運(yùn)營(yíng)，打破舊體制的束縛，從中獲取收益，并把收益重新投入到城市建設(shè)的新領(lǐng)域，即大力改革現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、運(yùn)營(yíng)和管理模式，把城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理納入市場(chǎng)化運(yùn)作，廣泛吸納外資、內(nèi)資和民間資本，擴(kuò)大城建資金來(lái)源，以實(shí)現(xiàn)城市自我積累、自我增值、自我滾動(dòng)、自我發(fā)展，逐步形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)為主、多方籌集”的新機(jī)制。比較而言，我市建市晚，城市資源整合與盤(pán)活的余量大，有很大潛力多方面拓寬籌措建設(shè)資金渠道：
一、盤(pán)活土地資本，以土地聚集資金
城市最大資本是土地，經(jīng)營(yíng)城市政府首先要盤(pán)活土地。建設(shè)幾年來(lái)，阿爾山城市建設(shè)與管理飽受體制不理順之苦，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，城市管理力度抓不緊。所以，在阿爾山的第二次創(chuàng)業(yè)中，必須緊緊抓住自治區(qū)規(guī)劃建設(shè)“阿爾山－柴河”旅游區(qū)的歷史機(jī)遇，在編制“阿爾山－柴河”旅游區(qū)規(guī)劃和城市總體規(guī)劃修編過(guò)程中，重新劃定阿爾山市城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)，擴(kuò)大規(guī)劃區(qū)面積，屯積城市土地資本。
在此基礎(chǔ)上，政府要利用壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，嚴(yán)格控制年度供地總量，讓用地者競(jìng)爭(zhēng)用地，有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的手段，建立起“一個(gè)渠道進(jìn)，一個(gè)池子蓄，一個(gè)口子出”的土地儲(chǔ)備管理機(jī)制，同時(shí)健全土地金收取、支出、使用制度，確保城市土地收益全部用于城市建設(shè)，使城市土地收益轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)主要財(cái)源，逐步解決長(zhǎng)期以來(lái)城市建設(shè)資金“瓶頸”制約的問(wèn)題。
二、靠規(guī)劃出精品，利用精品開(kāi)發(fā)項(xiàng)目吸引資金
我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，即使在編制“阿爾山－柴河”旅游區(qū)規(guī)劃和城市總體規(guī)劃修編過(guò)程中重新劃定阿爾山市城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)及擴(kuò)大規(guī)劃區(qū)面積的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，阿爾山市城區(qū)面積相對(duì)較小、人口相對(duì)較少的問(wèn)題仍然在一段時(shí)期內(nèi)存在。所以要使土地資產(chǎn)最大限度地發(fā)揮效能，必須從規(guī)劃入手，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)土地供應(yīng)的調(diào)控和指導(dǎo)作用。以規(guī)劃為指導(dǎo)，超前儲(chǔ)備城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，認(rèn)真研究、考察、論證項(xiàng)目，尤其要推出一批“精品”開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，對(duì)有收益的進(jìn)行拍賣(mài)，拍賣(mài)時(shí)帶項(xiàng)目。特別是對(duì)重大項(xiàng)目，均應(yīng)提出其性質(zhì)、功能、規(guī)劃、布局意向、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，并進(jìn)行形象構(gòu)思設(shè)計(jì)，使投資者充分了解設(shè)計(jì)者意圖，并能有效地進(jìn)行成本與利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)分析，以利投資決策，從而有序引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商向“黃金地段”投資最大限度地發(fā)揮土地資產(chǎn)的利用和效益。如烏蘭浩特市“五一廣場(chǎng)”，動(dòng)工伊始，周邊地價(jià)便節(jié)節(jié)攀升，而廣場(chǎng)竣工后，周邊地價(jià)猛增了幾倍，也成了搶手貨。阿爾山市也應(yīng)因地制宜，在河濱公園、中心廣場(chǎng)、五里泉、海神療養(yǎng)院等處周邊土地做好長(zhǎng)期土地儲(chǔ)備，并有序推出相應(yīng)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，吸引資金建設(shè)。
三、理順管理體制，優(yōu)化投資經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，吸收社會(huì)融資
把城市建設(shè)管理看作生產(chǎn)力，在城市建設(shè)項(xiàng)目融資上，只求所在，不求所有。在啟動(dòng)“二次創(chuàng)業(yè)”活動(dòng)之初，緊緊抓住自治區(qū)規(guī)劃建設(shè)“阿爾山－柴河”旅游區(qū)的歷史機(jī)遇，將制約和束縛大景區(qū)建設(shè)和發(fā)展的體制理順，將不適應(yīng)新城市建設(shè)和管理的方法黜除，將原有落后的管理機(jī)制和陳舊的觀念摒棄。在此基礎(chǔ)上，樹(shù)立新的觀念，采取新的措施，建立新的機(jī)制，放開(kāi)城市經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高城市經(jīng)營(yíng)的誘惑力和生命力，“讓經(jīng)營(yíng)者看到利益，讓市場(chǎng)看到競(jìng)爭(zhēng)”，這是經(jīng)營(yíng)城市的關(guān)鍵所在。
開(kāi)放投資經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，把部分市政工程建設(shè)與管理，尤其是各景區(qū)景點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向市場(chǎng)開(kāi)放――阿爾山獨(dú)特的礦泉群、石塘林、活火山群及冰雪資源，是阿爾山的最大資本，也是實(shí)現(xiàn)阿爾山旅游立市、興市、強(qiáng)市、富市的最好資本――采取獨(dú)資、合資、合作等各種形式，吸引外資和社會(huì)資金參與景區(qū)景點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)有收益的項(xiàng)目可相應(yīng)給予自籌資金、自主建設(shè)、自行管理、自行還貸，合同期內(nèi)收益歸己政策，同時(shí)，也可以采取“捆綁”的方法解決一些無(wú)收益、負(fù)收益的公益設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如景區(qū)旅游廁所、垃圾收集處理設(shè)施等。在此基礎(chǔ)上，加大對(duì)城市和景區(qū)景點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和開(kāi)發(fā)權(quán)、使用權(quán)、廣告權(quán)、冠名權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行招標(biāo)拍賣(mài)力度，變無(wú)形資產(chǎn)為有形資產(chǎn)，拓寬籌措建設(shè)資金渠道，加快城市建設(shè)步伐。
四、將市政、園林、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護(hù)作業(yè)推向市場(chǎng)，進(jìn)行開(kāi)源節(jié)流
在現(xiàn)階段，阿爾山市的財(cái)政十分吃緊，城市建設(shè)資金十分短缺，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目大都靠負(fù)債、拖欠和借貸進(jìn)行，使得城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活需求，甚至出現(xiàn)了難以為繼的局面，這是不容回避的客觀事實(shí)。
所以，對(duì)城市公用設(shè)施養(yǎng)護(hù)管理作業(yè)體制進(jìn)行改革，打破政府一手“包辦”的局面，減輕財(cái)政壓力勢(shì)在必行。在城市建設(shè)初級(jí)階段、城市人口相對(duì)較少、城市生活水平相對(duì)較低的時(shí)候，在給予必須的財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)，首先必須尋求市政、園林、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護(hù)作業(yè)所需資金的開(kāi)源，擴(kuò)大和提高市政、園林、環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)面和收益；其次是確保服務(wù)收益有效利用，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行節(jié)流。
另一方面，隨著城市化水平提高，逐步將市政、園林、環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護(hù)作業(yè)推向市場(chǎng)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)和企業(yè)承包的辦法，承擔(dān)各項(xiàng)任務(wù)，以節(jié)約建設(shè)資金，提高資金使用效益。
五、足額征收各種城建稅費(fèi)
根據(jù)國(guó)務(wù)院、自治區(qū)、盟行署和市政府的有關(guān)規(guī)定，用于城市建設(shè)方面的稅費(fèi)收入項(xiàng)目主要有城市土地出讓金、土地增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、房產(chǎn)稅、電力附加等。長(zhǎng)期以來(lái)，由于急于追求“招商引資”成果，優(yōu)惠政策施用不當(dāng)，出現(xiàn)稅費(fèi)征收力度不夠、漏征漏收漏管理，應(yīng)收稅費(fèi)大量減免現(xiàn)象。其實(shí)，這些政策性稅費(fèi)的征收潛力很大。所以，對(duì)應(yīng)收取的政策性城建資金應(yīng)當(dāng)加大征收力度，加強(qiáng)資金管理，確保城建資金足額收取并集中使用。
六、組建城建投資公司，靠公司經(jīng)營(yíng)籌集城建資金
根據(jù)自治區(qū)“阿爾山――柴河”旅游景區(qū)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的決策，阿爾山旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體（gie）和在即。所以，為了建立城建資本運(yùn)營(yíng)的有效機(jī)制，抓住組建阿爾山市特殊目的公司（spv）的機(jī)遇，應(yīng)盡快成立城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)公司。該公司可以是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，也可以是政府控股的股份有限公司。作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的項(xiàng)目法人，具體負(fù)責(zé)城建資金的籌措、融通、投入和償還，實(shí)現(xiàn)資本的集中營(yíng)運(yùn)和滾動(dòng)發(fā)展。它可以接受政府委托對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行資本營(yíng)運(yùn)，將所有可以拿出來(lái)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的資本予以歸集，代表政府行使經(jīng)營(yíng)、管理的權(quán)力，同時(shí)相應(yīng)承擔(dān)盈虧責(zé)任和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。有了這樣的公司后，財(cái)政資金今后只需管維護(hù)和人頭費(fèi)，政府不再直接投資，新建基礎(chǔ)設(shè)施需要政府投入的部分，將通過(guò)公司運(yùn)作，這樣，既明確了舉債主體和擔(dān)保主體，也突破了財(cái)政單一包攬的模式，打破了一個(gè)項(xiàng)目成立一個(gè)指揮部面對(duì)整個(gè)運(yùn)作環(huán)節(jié)負(fù)不了責(zé)的模式，使公司自我舉債、自我還貸、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展，成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。
以上幾條經(jīng)營(yíng)城市的措施的實(shí)施，關(guān)鍵在于從我市實(shí)際出發(fā)，把阿爾山城市建設(shè)的定位定準(zhǔn)，在新市區(qū)建設(shè)和四鎮(zhèn)改造過(guò)程中不斷實(shí)踐，加大工作力度，不斷拓寬新的思路，出臺(tái)新的舉措，開(kāi)創(chuàng)新的局面。
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