基層政府高負債與金融相關(guān)性分析與治理對策研究

    　摘要：本文以××省鄉(xiāng)村債務(wù)為實證，研究農(nóng)村基層政府高負債與高金融相關(guān)性特征及其產(chǎn)生的根源，分析對財政政策效率和基層財政運行的影響，以及所引起的金融資源配置失靈，針對政府部門貸款主體的特殊性、承貸方式的多樣性、司法介入難以湊效等問題，提出了實施金融抑制、進行標(biāo)本兼治、適當(dāng)使用司法約束和財政二重支付與回流等對策。
   　　關(guān)鍵詞：基層政府鄉(xiāng)村債務(wù)金融相關(guān)性治理對策
   　　當(dāng)前，農(nóng)村基層政府（包括縣鄉(xiāng)政府及行政村）高負債占用大量農(nóng)村信貸資金已成為不爭的事實，這不僅影響到基層財政的正常運轉(zhuǎn)，而且威脅到農(nóng)村金融機構(gòu)的安全，成為了制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸問題。因此，研究這一問題，對促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有積極意義。下面以××省鄉(xiāng)村不良債務(wù)為例進行實證分析：
   　　一、債務(wù)特征：高負債與高金融相關(guān)性
   　�。ㄒ唬┱�府高負債與金融相關(guān)性實證分析。
   　　據(jù)對××省鄉(xiāng)村不良債務(wù)調(diào)查分析，基層政府債務(wù)普遍具有高負債與高金融相關(guān)性兩大特征。主要表現(xiàn)在以下方面：
   　　1、高負債是政府債務(wù)最明顯的特征。全省5,085個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54,593個村，經(jīng)審計部門進行全面的審計核實，截止2001年底鄉(xiāng)村兩級債權(quán)總額147.7億元，其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級94.9億元，村級52.7億元；直接債務(wù)總額306億元，其中：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級238.8億元，村級67.2億元。債權(quán)債務(wù)相抵賬面凈負債158.3億元，占當(dāng)年全省地方財政一般預(yù)算收入271.1億元的58.4％，占當(dāng)年全省各縣(市、區(qū))地方財政一般預(yù)算收入126.2億元的125.4％，而且存在借欠清收難、資產(chǎn)變現(xiàn)能力弱、處置費用高、實際債權(quán)縮水等問題，因此實際凈負債總額比賬面更大�？梢�，基層政府高負債不僅形成了沉重的債務(wù)包袱，而且集中了大量的財政風(fēng)險。
   　　2、高負債將在很長時期存在。高負債的長期存在取決于兩個基本因素：一是基層政府為保證財政正常運轉(zhuǎn)，必須繼續(xù)增加負債，不斷借新還舊來維持債務(wù)循環(huán)；二是政府債務(wù)還沒有找到徹底解決的辦法，鄉(xiāng)村債務(wù)存在化解難，惡性循環(huán)是高負債的必然結(jié)果。以2002年為例，全省共化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)15.85億元，占債務(wù)總額的5.41％。其中：（1）通過財政核銷債務(wù)1.25億元；（2）通過資產(chǎn)變現(xiàn)償還債務(wù)2.77億元；（3）通過增收節(jié)支償還債務(wù)2.80億元；（4）通過清收借款歸還債務(wù)3.23億元；（5）通過企業(yè)改制減少債務(wù)1.61億元；（6）通過其他形式償還債務(wù)4.19億元。按這個速度，在不增加任何新的債務(wù)并把所有債權(quán)全部收回的情況下，至少要10年以上的時間才能還清現(xiàn)有債務(wù)。這說明，化解鄉(xiāng)村債務(wù)非常艱巨，不是一朝一夕不是基層政府所能辦到。
   　　3、高負債呈較高的金融相關(guān)性�；鶎诱�府高負債的金融相關(guān)性具體體現(xiàn)在其債務(wù)關(guān)系中的金融債務(wù)上,而且所欠金融債務(wù)主要集中在農(nóng)村信用社。據(jù)統(tǒng)計，截止2001年6月，基層政府及其部門在全省農(nóng)村信用社的貸款本息達58億元，占鄉(xiāng)村債務(wù)總額的18.95%。其中政府直接欠貸款本金16.7萬元，占欠貸本金總額的33.52%；行政職能部門欠貸款本金20.5億元，占欠貸本金總額的41.16%；村委會欠貸款本金2.7億元,占欠貸本金總額5.42%；私貸公用、分戶承貸集體使用貸款9.9億元，占欠貸本金總額19.88%。這種占用實際上是財政向金融的透支行為，它使這部分資金的貨幣信貸職能以越位的方式執(zhí)行了財政轉(zhuǎn)移支付職能，農(nóng)村信用社的運行出現(xiàn)了職能錯位。
   　�。ǘ�）形成根源：政策變遷與制度供給不足
   　　通過臨時負債平衡財政收支預(yù)期，擴大財政的公共支出，促進經(jīng)濟增長需要保持兩個基本前提：一是要有經(jīng)濟持續(xù)快速增長和足夠的財力為基礎(chǔ)；二是其使用必須適度，不能超出財政收支的正常承受能力。基層財政之所以長期超額再分配，形成高額負債并產(chǎn)生金融相關(guān)性，根本原因在于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期政策變遷和制度供給不足。
   　　1、政策變遷是形成基層政府高負債及金融相關(guān)性的根本因素。除基層政府開支剛性增加等直接性因素外，財政體制變革帶來的政策變遷是政府高負債的根本因素。據(jù)財政部門有關(guān)人士分析，隨著財政政策的變遷，政府性負債形成可分為三個階段:改革開放前，以國有和集體所有制為主要生產(chǎn)方式，資金以國家財政供給制為“主體”，輔之對信貸資金統(tǒng)借統(tǒng)還，債務(wù)大多在財稅體制轉(zhuǎn)換中消化，對農(nóng)村金融機構(gòu)的集體借款也隨著農(nóng)村土地改革劃分到戶，遺留部分很小。改革開放到“八五”期間，資金供給體制逐步改變，特別是地方財政分設(shè)以后，隨著經(jīng)濟建設(shè)步伐加快，地方財政負擔(dān)加重，逐步出現(xiàn)了大量的基層政府債務(wù)。其中。由不規(guī)范的政府行為帶來的農(nóng)村信貸資金的潛在財政轉(zhuǎn)移支付問題逐步擴散。“九五”時期以來，由于國家實施積極的財政政策，地方政府也加大了對經(jīng)濟建設(shè)的投入，縣鄉(xiāng)財政入不敷出，嚴重透支現(xiàn)象越來越來突出，基層政府在金融機構(gòu)的貸款也大幅度增加。
   　　2、制度供給不足是產(chǎn)生高負債及金融相關(guān)性的另一個根源。財政與金融的制度供給不足主要表現(xiàn)在：兩者之間的關(guān)系沒有及時理順，政府部門的融資邊界和事權(quán)范圍缺乏嚴格劃分與準(zhǔn)確界定，金融機構(gòu)的運營難以得到法律應(yīng)有的保護，在執(zhí)行現(xiàn)行的政策法規(guī)時往往又妥協(xié)于外部環(huán)境，自覺不自覺地用貨幣信貸資金替代了財政支付職能。制度供給不足主要體現(xiàn)在三個方面：一是金融債務(wù)的債權(quán)軟約束與風(fēng)險滯后，給政府部門留下了向金融尋租的空間，這種明顯的融資偏好沒有受到制度環(huán)境的及時抑制。二是農(nóng)村領(lǐng)域財政向金融倒逼的機制沒有得到根本治理，特別是是地方性金融機構(gòu)經(jīng)營管理層次低，受地方制約多，更便于施加行政影響取得貸款，因此基層政府部門常把農(nóng)村信用社作為融資首選。三是政府部門高負債實質(zhì)上是一種風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁，即將自已的債務(wù)包袱轉(zhuǎn)移為其他機構(gòu)、甚至個人的不良債權(quán)，通過侵占這些資產(chǎn)彌補財力虧空和不足，這種由財政風(fēng)險到金融成本的積累缺乏必要的制度約束。
   　　二、不良反應(yīng)：兩個財政后果與金融資源配置失靈
   　　（一）高負債與惡性循環(huán)的兩個財政后果
   　　一是影響國家宏觀財政政策的實施和效率�；鶎诱�府是國家政權(quán)的微觀組織，有責(zé)任和義務(wù)配合國家實施相應(yīng)的財政政策。在高負債及其惡性循環(huán)條件下，基層政府財政運轉(zhuǎn)不靈，償債能力下降，信譽喪失，融資困難。這種財政狀況必然導(dǎo)致基層政府一方面被迫減少甚至中斷對地方公共事業(yè)支出和對財政扶持項目的投入，另一方面千方百計利用行政影響力繼續(xù)增加負債，不斷聚集與轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，還有可能擠占挪用中央財政直接投入或轉(zhuǎn)移支付的資金。這樣一來，在微觀領(lǐng)域，因需要財政支持的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)失去資金傾斜無力進行擴大再生產(chǎn)，致使部分生產(chǎn)需求和消費需求受到抑制；在宏觀上，由于微觀財政政策與宏觀財政政策失去平衡，二者的匹配關(guān)系被破壞，國家發(fā)展生產(chǎn)、擴大內(nèi)需的政策效應(yīng)下降。
   　　二是會不斷加劇基層政府的財政風(fēng)險。分析財政風(fēng)險形成過程，政府債務(wù)在期初表現(xiàn)為暫時性財力透支或?qū)ι鐣�資金的占用，這時基本沒有風(fēng)險，但隨著負債程度的加深，財政風(fēng)險會不斷積累，最終演變?yōu)楦哓搨�，惡化財政運行狀況，加劇財政風(fēng)險，當(dāng)負債增長長期超過財力增長，就會出現(xiàn)主要依靠負債增長特別是金融負債來維持財政運轉(zhuǎn)的財務(wù)危機。以目前態(tài)勢，高負債及惡性循環(huán)已危及到基層政權(quán)的穩(wěn)定，如果對基層政府資產(chǎn)負債進行清償，事實上有相當(dāng)部分基層政府已構(gòu)成經(jīng)濟學(xué)意義的技術(shù)性破產(chǎn)。
   　�。ǘ�）高金融相關(guān)性引起金融資源配置失靈
   　　基層政府債務(wù)的高金融相關(guān)性，集中表現(xiàn)在農(nóng)村金融機構(gòu)的政府性貸款增加，這為貨幣政策在農(nóng)村的傳導(dǎo)埋下了隱患，從三個方面帶來金融資源配置的失靈：
   　　一是影響貨幣資源的配置效率，削弱金融對地方經(jīng)濟的支持�；鶎诱�府以各種形式拖欠大量的社會貨幣資金，并將擠占、拖欠農(nóng)村信貸資金作為解決財力不足，緩解財政支付壓力的重要途徑，使大量信貸資金財政化，由執(zhí)行貨幣支付職能轉(zhuǎn)為執(zhí)行了財政轉(zhuǎn)移支付職能。由于本來應(yīng)該進入生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的貨幣資金源源不斷地流入財政機關(guān)，從而削弱了農(nóng)村信用社配置貨幣資源的能力和支持地方經(jīng)濟的信貸力量。與此同時，當(dāng)財政不能正常履行償債義務(wù)，金融機構(gòu)為了信貸資金的安全和自身的發(fā)展必然產(chǎn)生信用抑制，減少或中止對相關(guān)部門和產(chǎn)業(yè)的信貸投入，加大保全和清收財政貸款的力度，甚至把當(dāng)?shù)匾暈榉墙鹑诎踩珔^(qū)，實施信貸制裁或過度審慎的信貸政策，形成惜貸懼貸現(xiàn)象，減少信貸投入。這又勢必影響農(nóng)村信用社資金的有效運用，降低農(nóng)村信貸資金的使用效率，造成部分地方農(nóng)村信用社的信貸資源閑置。
   　　二是降低信貸資產(chǎn)質(zhì)量，影響農(nóng)村信用社的正常運轉(zhuǎn)。由于基層政府財政資金緊張的狀況在短期內(nèi)難以改變，高負債與財政收支的惡性循環(huán)，將使其暫時失去或部份失去貸款償還能力。加上農(nóng)村稅費改革規(guī)范了地方政府的收費行為，一些預(yù)算外行政事業(yè)收費項目被取締，原本計劃用這些收費來償還的貸款失去還款來源，基層財政償債能力進一步下降。在這種情況下，基層政府為了維護自身的運轉(zhuǎn)，更不可能把有限的財政資金用于償還貸款。財政上岸，金融下水，由于政府債務(wù)的高金融相關(guān)性主要反映在農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社由此形成大量的呆滯或呆賬貸款，不可避免地出現(xiàn)信貸風(fēng)險增大，資產(chǎn)質(zhì)量下降，資金流動性減弱，經(jīng)營效益降低等問題。
   　　三是破壞信用秩序和經(jīng)濟秩序，引發(fā)金融風(fēng)波、加深社會矛盾。市場經(jīng)濟有自由經(jīng)濟和政府主導(dǎo)型經(jīng)濟，中國經(jīng)濟在轉(zhuǎn)型期實行的是一種行政主導(dǎo)型市場經(jīng)濟，“官、產(chǎn)、學(xué)”經(jīng)濟現(xiàn)象是目前中國經(jīng)濟的最大特征，它表明政府部門在各種經(jīng)濟關(guān)系中所處的突出地位和作用。因此，當(dāng)基層政府財政無力償貸而逃廢金融債務(wù)時會帶動各界效仿，從而產(chǎn)生經(jīng)濟學(xué)上的“多米諾骨牌效應(yīng)”，導(dǎo)致當(dāng)?shù)匦庞弥刃蚴Х�、�?jīng)濟秩序混亂，這勢必加劇地方金融風(fēng)險。如繼續(xù)下去，金融風(fēng)險將釀成全局性風(fēng)險，甚至爆發(fā)嚴重的社會矛盾，引起社會經(jīng)濟動蕩。
   　　三、因素分析：矯正高負債金融相關(guān)性的難點
   　　基層政府及其部門貸款承貸主體的特殊性，承貸方式的多樣性，司法介入困難和難以湊效，決定了化解其債務(wù)高金融相關(guān)性的難點。
   　　難點一：承貸主體的特殊性，使貸款的清收難以著手。一是由于基層財政困難，已無力償還金融借款，即使基層政府想作一屆守信用政府，也無從作起。二是由于基層政府是國家政權(quán)的重要組成部分，不是一般的社會經(jīng)濟實體，出于維護基層政權(quán)穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的政治需要，會出現(xiàn)破產(chǎn)失靈，也就是說從政體上不允許運用破產(chǎn)清償債務(wù)這一市場化手段。三是基層政府對地方社會擁有絕對的控制權(quán)利，金融機構(gòu)作為社會經(jīng)濟細胞，一旦失去政府及其部門的支持，其運行和發(fā)展必然產(chǎn)生多重障礙，因此在清收政府貸款時顧慮很多，不便于依法運用強制性措施。
   　　難點二：承貸方式的多樣性，使貸款的清收復(fù)雜化。調(diào)查資料表明，政府部門對金融機構(gòu)的負債具有多種途徑。除財政部門直接負債和財政承諾擔(dān)保償還貸款，還有其他政府部門及行政事業(yè)單位負債，領(lǐng)導(dǎo)干部和財務(wù)人員頂貸、利用群眾轉(zhuǎn)貸等私貸公用貸款。這些貸款都是行政主導(dǎo)下的產(chǎn)物，在財力不足時拖欠不還或拒絕還貸是其共同的特征。由于這些貸款涉及廣泛、復(fù)雜的利益關(guān)系，增大了金融機構(gòu)清收貸款的工作難度。
   　　難點三：司法介入困難且難以湊效，使貸款的清收缺乏力度。法律是維護社會秩序的最高規(guī)則，政府部門執(zhí)行公務(wù)也要遵守法律，但司法機關(guān)是國家機器，財政機關(guān)作為政府的經(jīng)濟樞紐，是政府的重點保護對象，執(zhí)行財政機關(guān)的財產(chǎn)直接牽涉到政府的利益，貸款本身也牽涉到政府。同時，法院辦公經(jīng)費由財政機關(guān)核定和撥付，法院的訴訟費由財政機關(guān)返還，在受理金融訴訟時不得不考慮財政機關(guān)在經(jīng)濟利益上對法院的控制關(guān)系。加上作為國家機關(guān)在承擔(dān)民事責(zé)任時，只限于預(yù)算外資金和行政節(jié)余經(jīng)費，除此外的一切財產(chǎn)都受法律保護，也給司法介入增加了難度。
   　　因此，農(nóng)村信用社直接保全和清收政府部門貸款不僅困難重重，而且即使確有必要動用法律武器，進行司法介入，也往往會因為司法機關(guān)與財政部門特殊的利益關(guān)系，使依法收貸無法最終實現(xiàn)。
   　　四、對策建議：治理高負債金融相關(guān)性的途徑和策略
   　�。ㄒ唬┮�(guī)范政府部門信用行為，抑制對金融機構(gòu)的融資偏好�；鶎诱�府的融資偏好和金融機構(gòu)的信貸傾向，是治理農(nóng)村信貸資金財政化的兩個根本方面。首先轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府融資行為是關(guān)鍵。要防止政府及其部門出現(xiàn)“拖金融下水”的融資偏好，在政策和法規(guī)框架下嚴格界定行政管理部門的融資邊界，嚴禁施加行政影響繼續(xù)對金融機構(gòu)融資、擔(dān)保和干預(yù)貸款。其次要加強法律制度建設(shè)，加快農(nóng)村信用社改革步伐，減少體制摩擦的不良后果，增強經(jīng)營管理的獨立性。要正確認識和對待基層財政本身具有的脆弱性和風(fēng)險性，切實加強信貸管理，認真執(zhí)行信貸政策，嚴格界定貸款主體資格，自覺抑制政府有關(guān)部門在信用社的融資尋租，盡力避免財政風(fēng)險繼續(xù)轉(zhuǎn)嫁。
   　�。ǘ�）注重實效，實施分步清收、標(biāo)本兼治策略。規(guī)范政府部門融資行為，抑制政府部門信貸需求，是治本之策，但對政府部門已發(fā)生的各種形式的金融負債，只能采取治標(biāo)的策略。解鈴還須系鈴人，治標(biāo)要善于使用政府介入的行政主導(dǎo)履約方式。這種方式的采取不能針對所有的政府金融債務(wù)，重點要爭取上級政府部門提供組織保障，先清收下一級政府部門貸款。要從化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)入手，從清理行政部門個人負債作起，分層次進行，先易后難。對縣級政府部門金融借款的清收和擔(dān)保承諾還款等締約過失責(zé)任的追究，要講究處置策略和時機，避免與政府部門發(fā)生正面沖突，在不給地方經(jīng)濟造成負面影響的前提下進行。要注重債務(wù)的分解和轉(zhuǎn)化，堅決貫徹誰承貸誰償還的原則，通過對私貸公用債權(quán)的追償來促進基層政府金融負債的轉(zhuǎn)化。
   　�。ㄈ�）相機選擇司法介入的強制履約方式。盡管財政部門與司法機關(guān)有經(jīng)濟利潤上的匹配關(guān)系，但在化解政府部門負債時，司法介入仍是一種可以相機選擇的方式。如在清收某些行政事業(yè)單位貸款、私貸公用貸款遇到困難時，只要不影響其正常運轉(zhuǎn)，只要貫徹審慎的原則，可以通過司法介入來尋找突破口，增強清收的實際效果。這里關(guān)鍵要看這些部門和單位是否有被執(zhí)行的能力，即節(jié)余經(jīng)費、預(yù)算外資金和他項資金來源。
   　　（四）利用政財?shù)亩�重支付與回流也是一種可以選擇的化解方式。在分稅制的前提下，地方財政支出作為國民收入再分配形式的重要組成部分，預(yù)算外資金收入主要集中在地方財政部門。特別是進行農(nóng)村稅費改革后，預(yù)算外資金收入納入地方財政部門統(tǒng)收統(tǒng)支，集中統(tǒng)一管理，這為農(nóng)村信用社清收債務(wù)創(chuàng)造了新的有利條件。農(nóng)村信用社具有貼近基層的服務(wù)優(yōu)勢與地緣優(yōu)勢，在代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫、代理收費等業(yè)務(wù)方面積累了豐富的經(jīng)驗。財政部門對基層政府的拔款、補貼等，也主要通過金融部門這一信用中介進行。在這個過程中，農(nóng)村信用社可以充分利用財政的資金回流與轉(zhuǎn)移支付功能收回一部分貸款。
   　　參考資料：
   　　1、我國金融風(fēng)險形成的財政政策環(huán)境和制度因素金融研究2002。11
   　　2、風(fēng)險積聚下信貸的轉(zhuǎn)移支付效應(yīng)：農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高負債分析金融研究2002。7
   　　3、××省農(nóng)村信用社對鄉(xiāng)村不良貸款的調(diào)查報告
   　　4、××省人民政府化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)工作會議及相關(guān)統(tǒng)計材料
   

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